II SA/LU 415/22

II SA/Lu 415/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Brygida Myszyńska-Guziur
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 86 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par 1 pkt 2, art. 16, art. 31 par 1, 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur, Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.41/279/SD/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 marca 2022 r., znak: SKO.41/279/SD/2022, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z 28 października 2021 r., znak: DŚ-V.7170.274.2021.MLK w przedmiocie zezwolenia na usunięcie trzydziestu czterech drzew rosnących na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w L..
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 28 października 2021 r., znak: DŚ-V.7170.274.2021.MLK organ I instancji zezwolił H. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie na usunięcie 34 drzew rosnących na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w L. w terminie do 28 lutego 2022 r., obciążył wnioskodawcę opłatą za usunięcie drzew w wysokości 96 488 zł, odroczył termin uiszczenia opłaty do dnia 30 czerwca 2025 r. i nałożył obowiązek wykonania nasadzeń rekompensacyjnych w terminie do 30 czerwca 2022 r. drzew ozdobnych liściastych w ilości 47 sztuk zgodnie z przedłożonym projektem nasadzeń zastępczych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zezwolenie zostało wydane po przeprowadzeniu oględzin, w wyniku których ustalono, że drzewa przeznaczone do usunięcia kolidują z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej na ulicy oznaczonej w planie miejscowym jako [...] oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX, zgodnie z pozwoleniem na budowę uzyskanym przez spółkę H. w dniu 6 października 2021 r., znak: AB-BW-III.6764.1.71.2020. Wysokość opłaty za usunięcie drzew została określona przy zastosowaniu stawek opłat wynikających z obowiązujących przepisów, a ze względu na funkcje przyrodnicze, jakie pełnią w ekosystemie przedmiotowe drzewa, w celu zrekompensowania uszczerbku w środowisku lokalnym wydanie zezwolenia uzależniono od wykonania nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 84 ust. 3 u.o.p., organ odroczył termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu do wykonania nasadzeń zastępczych.
W dniu 17 stycznia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wpłynął wniosek T. L., w którym organizacja społeczna wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa z uwagi na jej oczywistą sprzeczność z obowiązującym na przedmiotowym terenie aktem prawa miejscowego. W dniu 1 lutego 2022 r. Kolegium postanowiło wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, o czym powiadomiono strony.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może stanowić nie jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ orzekający w sprawie, lecz wyłącznie naruszenie rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.
Kolegium podkreśliło jednocześnie, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności i aby skutek ten mógł zastać stwierdzony, konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie był właścicielem - do wniosku zobowiązany był dołączyć zgodę jej właściciela. Decyzja w sprawie usunięcia drzew zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest szeroko rozumiana dbałość o przyrodę, jednakże nie można przyjąć, że jest to uznanie bezgraniczne. Organ zobowiązany jest do poszukiwania rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego, jak i dla inwestora, co oznacza, że wniosek określonego podmiotu o zezwolenie na usunięcie drzewa z nieruchomości powinien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy, jak i interesu publicznego, przy czym ani przepisy ustawy o ochronie przyrody, ani żadne inne przepisy nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości i odwrotnie. Wydając więc zezwolenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.o.p., organ powinien zatem rozważyć, czy istnieje możliwość zachowania obiektów przyrodniczych, ich przesadzenia w inne miejsce, czy też możliwość zastąpienia ich innymi drzewami. Jednakże w każdym przypadku ustalenia w tym zakresie powinny być poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym.
Kolegium wyjaśniło, że działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...] w L., na których rosną drzewa przeznaczone do usunięcia, znajdują się obszarze, na którym obowiązują unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Nr 1112/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin - część II w rejonie ulic J.i i R. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2018 r. poz. 3119). Przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...] (działka nr [...]) i [...] (działka nr [...]). W stosunku do terenu [...] przepis § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 planu miejscowego w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu nakazuje zachowanie wartościowej roślinności i ochronę istniejącego drzewostanu o szczególnych walorach przyrodniczych (lokalizacja oznaczona na rysunku planu: 9 - jesion) oraz dopuszcza wykonanie niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych poprawiających stan drzewostanu i uprawnia do wycinki drzew ze względów sanitarnych bądź bezpieczeństwa. Analogiczne uregulowanie obowiązuje w stosunku do obszaru 3KX (§ 13 ust. 4 pkt 1 planu).
Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że usunięcie drzew z nieruchomości znajdujących się na wskazanych terenach może nastąpić wyłącznie ze względów sanitarnych lub względów bezpieczeństwa. Względy sanitarne należy zdefiniować jako związane z utrzymaniem higieny i zdrowia, dotyczące służby zdrowia i opieki nad chorymi. Z kolei określenie "względy bezpieczeństwa" należy odnosić do stanu, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, państwo odczuwa zagrożenie swego istnienia lub podstawowych interesów; sytuacja w której występują formalne, instytucjonalne i praktyczne gwarancje ochrony.
Biorąc pod uwagę powyższe unormowania i ich korelacje ze stanem faktycznym, który był podstawą oceny organu I instancji, Kolegium uznało, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie oraz wydana w jego wyniku decyzja administracyjna rażąco je naruszają.
Zdaniem Kolegium, w decyzji wskazano, że przesłanką wydania zezwolenia była kolizja drzew z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej w ulicy oznaczonej w MPZP jako [...] oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX. Przesłanka taka w świetle przepisów obowiązującego aktu prawa miejscowego nie mogła jednak stanowić podstawy do odstąpienia od nakazu zachowania istniejących elementów przyrody, statuowanego wyraźnie przez ten akt. Skoro unormowania m.p.z.p. enumeratywnie wskazują wyjątki od zasady zachowania istniejących elementów przyrody w obszarze, na którym znajdują się działki nr [...] i [...], to jedynie wystąpienie okoliczności, które można zakwalifikować jako mieszczące się w zakresie tych wyjątków mogły stanowić o możliwości (a nie obowiązku) wydania zezwolenia i to po szczególnie rzetelnej ocenie pozostałych aspektów sprawy. Kolegium podniosło, że w przypadku tak zdefiniowanych wyjątków ich wykładnia rozszerzająca nie była dopuszczalna. Okoliczności przewidziane w akcie prawa miejscowego, jak wynika z treści decyzji i materiału dowodowego, w ogóle w sprawie nie wystąpiły. Organ powiązał możliwości wydania zezwolenia nie z przesłankami odnoszącymi się do względów sanitarnych czy też względów bezpieczeństwa, a z koniecznością realizacji inwestycji budowlanej. Taka przesłanka nie jest wymieniona w wyjątkach, z którymi akt prawa miejscowego wiąże możliwość wydania zezwolenia. Ponadto, w ocenie Kolegium, zezwolenie na wycinkę drzew nie powinno być wydane na rzecz G. L., ale na rzecz spółki H. C. jako inwestora.
W ocenie Kolegium, stanowisko organu przedstawione w decyzji nie spełnia kryteriów uzasadnienia decyzji administracyjnej, które wynikają w szczególności z dyspozycji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie sprowadza się do jednego zdania, jest lakoniczne i nieczyniące zadość obowiązującym przepisom odnoszącym się do konstrukcji i treści decyzji administracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, że organ zrealizował w przeprowadzonym postępowaniu chociażby zasadę prawdy materialnej. W opinii Kolegium wydana decyzja narusza w stopniu rażącym przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak faktycznego rozważenia okoliczności sprawy i przeprowadzenia właściwego wartościowania przesłanek, które muszą być spełnione dla udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa, a które wynikają z przepisów u.o.p. oraz m.p.z.p.
Jak wyjaśniło Kolegium, z przepisów u.o.p. wynika możliwość elastycznej oceny przesłanek zachowania istniejących elementów przyrody na danym obszarze. Wskazuje na to chociażby z przepis art. 86 ust. 1 pkt 4 u.o.p., zgodnie z którym nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Jednak zagrożenie, o jakim mowa w przywołanym unormowaniu, ma mieć charakter realny, a nie potencjalny, zatem odnosić się może wyłącznie do rzeczywistych, istniejących elementów infrastruktury. Zagrożenie to nie może odnosić się do elementów czy też okoliczności, których istnienie dopiero zaplanowano, których obecność w analizowanym obszarze jest dopiero zdarzeniem przyszłym i niepewnym. W związku z tym potencjalne zagrożenie nie mogło być okolicznością, która nawet pośrednio mogła stanowić przesłankę uznania zasadności interesu wnioskodawcy zamiast interesu publicznego. Z materiału dowodowego nie wynika, że jakiekolwiek realne zagrożenie wystąpiło w momencie oceny dopuszczalności wydania zezwolenia.
Zdaniem Kolegium, obowiązujące przepisy nakazują takie projektowanie i realizację zamierzeń budowlanych, aby nie generowały oczywistego konfliktu z istniejącymi elementami przyrody. Błędnym założeniem jest dopuszczenie prymatu projektu, który zakłada likwidację elementów przyrody tylko z tego powodu, że takie jest zamierzenie inwestora oraz, że koszty realizacji projektu byłyby większe, gdyby został on zrealizowany w miejscu, który nie wiązałby się z radykalnym działaniem w postaci usunięcia istniejącej roślinności. Dotyczy to w szczególności projektu sieci i przyłączy linii energetycznych, wodnych, kanalizacyjnych itp. W przypadku przedmiotowej decyzji organ zlekceważył nakaz zachowania istniejących elementów przyrody, a przy tym przyznał prymat bliżej nieokreślonej argumentacji beneficjenta zezwolenia, nie uzasadniając tego stanowiska w żaden sposób. Z jedynego środka dowodowego, którym były oględziny, taka argumentacja także nie wynika. W przypadku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości podstawowym środkiem dowodowym, poprzedzającym ewentualne wywołanie przez organ np. opinii biegłego dendrologa, są oględziny.
Skargę na decyzję Kolegium wniosła Gmina Lublin, zarzucając:
1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wobec przyjęcia, że na nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...] rosły drzewa przeznaczone do usunięcia, które znajdowały się na obszarze podlegającym szczególnej ochronie planistycznej, podczas gdy żadne z 34 drzew przeznaczonych do usunięcia, a objętych decyzją z dnia 28 października 2021 r. nie podlegało szczególnej ochronie planistycznej, a zatem nie doszło do naruszenia planu, a w konsekwencji dokonanie przez organ nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i błędne wydanie decyzji;
2) naruszenie art. art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. przez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji, gdy drzewa podlegające wycince znajdują się na terenie pasa drogowego, to zgodnie z przepisami wyłącznie właściciel (w tym wypadku Gmina Lublin) jest upoważniony do złożenia wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew;
3) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego z 28 października 2021 r. została już wykonana w części zezwalającej na wycinkę 34 sztuk drzew, a zatem nie jest już możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji poprzez odmowę wydania zezwolenia i cofnięcie powstałych w oparciu o zezwolenie skutków faktycznych;
4) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 28 października 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że nie mogło dojść do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych decyzją, bowiem żadne z 34 drzew objętych decyzją Marszałka Województwa L., mimo że rosły na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz [...], to w planie nie było wskazane jako podlegające szczególnej ochronie planistycznej. W konsekwencji żadne z drzew nie było drzewem o szczególnych walorach przyrodniczych, a zatem zezwolenie na usunięcie drzew należało rozpatrywać wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. Tym samym organ I instancji nie naruszył przepisów ustawy ani przepisów aktu prawa miejscowego.
Dalej Gmina podniosła, że art. 83 ust. 1 u.o.p. określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa łub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Dlatego też prywatni inwestorzy wnioskują do gminy o usunięcie drzew na terenach pasów drogowych do gminy, bo zgodnie z przepisami to wyłącznie gmina może wystąpić o pozwolenie na wycinkę, a później przekazuje decyzję do realizacji inwestorowi. Wniosku takiego (w odniesieniu do terenów w pasie drogowym) nie może złożyć inny podmiot. Nadto, w umowie zawartej z Gminą Lublin w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych inwestor został zobligowany do wykonania przebudowy układu drogowego w rejonie realizowanej inwestycji. W związku z tym spółka wystąpiła do Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na wycinkę drzew przy ul. [...]. Drzewa te kolidowały bowiem z wykonaniem nowej infrastruktury sieciowo - drogowej związanej z realizowanymi przez spółkę inwestycjami przy ul. [...].
Skarżąca dodała, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z 31 marca 2022 r. są z punktu widzenia Gminy Lublin zrozumiałe, jednakże nie można uchybień tych określić jako rażących. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. II OSK 450/15, obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisów, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe przypisanie usunięciu drzew z przeznaczeniem na cel inwestycyjny jakichkolwiek negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Dodatkowo regułą w tym względzie pozostaje zasada trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Zatem ze względu na wyjątkowy charakter prawny podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przesłanka rażącego naruszenia prawa powinna być za każdym razem rozpatrywana ściśle, nigdy rozszerzająco.
Nadto Gmina zwróciła uwagę na fakt, że w decyzji wydanej przez organ na wniosek Towarzystwa dla Natury i Człowieka brak jest uzasadnienia co do przyznania statusu strony tej organizacji społecznej oraz wskazania przesłanek warunkujących możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie będący stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności należy przychylić się do stanowiska Kolegium, że drzewa, na których wycięcie zezwolono na mocy spornej decyzji, są, wbrew twierdzeniu skarżącej, objęte ochroną polegającą na ograniczeniu przesłanek ich wycinki. Przepis pkt 2 in fine dopuszczający możliwość wycinki drzewostanu ze względów sanitarnych bądź bezpieczeństwa powinien być odczytywany w związku z dyspozycją punktu 1 tego przepisu, który nakazuje zachowanie wartościowej roślinności. Odmienna wykładnia tych norm prowadziłaby do tego, że nakaz zachowania wartościowej roślinności byłby jedynie deklaracją pozbawioną jakiejkolwiek możliwości wyegzekwowania. Ta okoliczność w świetle niżej przedstawionej oceny prawnej, nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest legalność stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Względy racjonalności przemawiają za tym, że do zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy ustalenie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Kryteria pozwalające na stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa są zaostrzone, gdyż istotnym skutkiem uzyskania przez decyzję administracyjną przymiotu ostatecznej jest stabilność obrotu gospodarczego i pewność sytuacji prawnej podmiotów, których prawa i obowiązki ten akt kształtuje. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające wykazanie, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisu prawa. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady pewności obrotu prawnego wywodzącej się z art. 16 k.p.a. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego językowej wykładni; "rażące" oznacza zatem tyle, co oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m. in. wyroki NSA: z 27 października 2017 r., II OSK 336/16, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).
Innymi słowy, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. takie, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie ewidentnie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2018 r., I OSK 2253/16). Jako "rażącego" nie można zatem traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 798/15).
W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium uznało, że decyzja zezwalająca na wycinkę trzech drzew na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w L. rażąco narusza dyspozycje § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Nr 1112/XLIV/2018 Rady Miasta Lublin z 24 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin - część II w rejonie ulic J.i i R.. Przepisy te wprowadzają na terenie oznaczonym symbolem [...] i 3KX, na których położone są przedmiotowe działki, nakaz zachowania wartościowej roślinności i nakaz ochrony istniejących drzew o szczególnych walorach przyrodniczych oraz dopuszczają wykonanie niezbędnych zabiegów pielęgnacyjnych poprawiających stan drzewostanu, zaś w przypadku konieczności wycinki ze względów sanitarnych bądź bezpieczeństwa - nakaz odtworzenia drzewostanu.
Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły względy bezpieczeństwa przemawiające za koniecznością wycinki drzew. Organ uznał bowiem, że przesłankę "względów bezpieczeństwa", o której mowa w powołanym przepisie planu miejscowego, "należy odnosić do stanu, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, państwo odczuwa zagrożenie swego istnienia lub podstawowych interesów".
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium dokonało w ten sposób wykładni § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu, co, w świetle wyżej poczynionych analiz, samo przez się wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ("jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa" – teza uzasadnienia wyroku NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 798/15).
Niezależnie od powyższego należy przyjąć, że wykładnia dokonana przez Kolegium jest zbyt wąska. Pojęcia "względów bezpieczeństwa" nie sposób odnosić jedynie do stanu, w którym jednostka, grupa społeczna, organizacja, czy państwo odczuwa zagrożenie swego istnienia lub podstawowych interesów. Pojęcie bezpieczeństwa jest bardzo złożone, wieloznaczne i zmienne w czasie. Według jednej z ogólnych definicji przyjętych w doktrynie, jest to możliwość zaspokojenia potrzeb o charakterze egzystencjalnym, jak i możliwość zaspokojenia sobie istnienia, przetrwania i rozwoju. Bezpieczeństwo jest też stanem pewności co do wymienionych powyżej możliwości (zob. m. in. R. Rosicki, O pojęciu i istocie bezpieczeństwa, Przegląd Politologiczny 2010, nr 3, s. 24, wraz z powołaną tam literaturą).
Gdyby gminny prawodawca chciał ograniczyć możliwość wycinki spornych drzew do sytuacji, w której stwarzają one zagrożenie, to użyłby innego sformułowania niż ogólne względy bezpieczeństwa, powołując się np. na przesłankę stwarzania realnego zagrożenia bezpieczeństwa wywołanego przez istnienie drzewa w danym miejscu. Już zatem sama językowa analiza § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu nie daje żadnych podstaw do przyjęcia wąskiej wykładni tych przepisów dokonanej przez Kolegium. Trudno zaprzeczyć stanowisku Prezydenta Miasta Lublin, że kolizja drzew z projektowanymi sieciami i przyłączami w ramach budowy nowej infrastruktury sieciowo - drogowej na ulicy oznaczonej w planie jako 2KDD oraz przebudowy ciągu pieszego oznaczonego jako 3KX, uzasadniała ich wycinkę właśnie ze względów bezpieczeństwa, zaś nawet przy założeniu, że decyzja tego organu nie została dostatecznie przekonująco uzasadniona, to nie stanowi to podstawy do uznania, że decyzja ta rażąco narusza prawo.
Tym samym Kolegium, uznając zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina w postaci rażącego naruszenia § § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 13 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu, naruszyło w sposób istotny normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jej zastosowanie.
Gmina Lublin, wbrew stanowisku Kolegium, była podmiotem upoważnionym do wystąpienia o zezwolenie na wycinkę spornych drzew jako właściciel, a zarazem posiadacz samoistny działek nr [...] i [...] (art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.) stanowiących pas drogowy drogi publicznej.
Należy jednocześnie podkreślić zasadność twierdzenia Kolegium, że nieodwracalność skutków prawnych, będąca przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), rozumiana jest jako sytuacja, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją organu nie może być zweryfikowany (uchylony lub zmieniony) przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego (wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95; J. Borkowski, Komentarz do art. 156, Nb 19-20, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 655-657). Nieodwracalność skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. należy zatem rozpatrywać nie w sferze faktów, a wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i instytucji prawnych, jakimi posługuje się w swoim działaniu organ administracji publicznej (wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05). Fakt usunięcia drzew nie wywołuje zatem, wbrew stanowisku skarżącej, nieodwracalnych skutków prawnych. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na treść orzeczenia Sądu.
Niezasadne jest również stanowisko skarżącej, że Kolegium bez uzasadnienia przyznało status strony [...] w Lublinie, skoro organizacja ta nie była stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. W piśmie z 17 stycznia 2022 r., zawierającym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, Towarzystwo zażądało jednocześnie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o dyspozycję art. 31 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 powołanego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
W związku z tym, że w celach statutowych Towarzystwa mieści się ochrona środowiska, w tym podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego (art. 8 pkt a/ statutu; https://ekolublin.pl/wp-content/uploads/2019/01/statut-1.pdf), zaś kontrola legalności wycinki drzew niewątpliwie leży w interesie społecznym, nie sposób zarzucić Kolegium, że dopuściło Towarzystwo do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na tę wycinkę w charakterze uczestnika na prawach strony.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) zostało wydane na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).