II SA/Lu 412/26

II SA/Lu 412/26 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maciej Gapski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Gapski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. ." z siedzibą w U. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia [...] marca 2026 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę.
Uzasadnienie
S. ." z siedzibą w U. (dalej także jako: skarżące lub Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w U. z dnia 26 marca 2026 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów związanych z lokalizację elektrowni wiatrowych. Stowarzyszenie zażądało stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz wstrzymania jej wykonania.
Uzasadniając legitymację skargową Stowarzyszenie wskazało, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662, dalej jako: u.s.g.). Skarżące podniosło, iż zgodnie z § 2 regulaminu Stowarzyszenia jego celami są m.in.: promocja ekologii i ochrony środowiska; promocja ochrony zdrowia mieszkańców; wspomaganie rozwoju wspólnot lokalnych; ochrona ładu przestrzennego; upowszechnianie i ochrona praw obywatelskich. Stowarzyszenie wyjaśniło, że swoje cele realizuje m.in. poprzez udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych, a siedziba Stowarzyszenie znajduje się na obszarze objętym oddziaływaniem planowanej inwestycji. Zaskarżona uchwała dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych o wysokości do 290 m, co wypływa bezpośrednio na: środowisko naturalne; krajobraz; zdrowie mieszkańców; warunki życia lokalnej społeczności; prawa właścicieli nieruchomości; ład przestrzenny. Zdaniem skarżącego w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna posiada interes prawny do zaskarżania uchwały planistycznej, jeżeli jej cele statutowe obejmują ochronę wartości naruszonych uchwałą oraz uchwała dotyczy obszaru działania organizacji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi, kwestionując legitymację skargową Stowarzyszenia, alternatywnie – o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), gdyż Stowarzyszenie nie wykazało, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozpoznawanej sprawie jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Na temat legitymacji skargowej opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. istnieje ogromna ilość orzeczeń oraz wypowiedzi doktryny, które choć różnią się w szczegółach, to są jednolite co do pewnych podstawowych elementów, które należy brać pod uwagę przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na bazie spójnych w tym ogólnym zakresie wypowiedzi orzecznictwa i doktryny można wskazać następujące determinanty oceny legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Po pierwsze, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, nie zmierza do ochrony interesu ogólnego (publicznego). Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.
Po drugie, interes prawny skarżącego, do którego odnosi się art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi o interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tak pojmowanego interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Po trzecie, interes prawny skarżącego musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie pośredni, abstrakcyjny i potencjalny.
Po czwarte, skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia jego sfery prawnie chronionej, do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący musi wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. można mówić dopiero w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś konkretne prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby w jakikolwiek sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu (lub uprawnienia), polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Jak wspomniano wyżej, skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii ochrony środowiska. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym lub społeczności lokalnej. Dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że kwestie ochrony środowiska, krajobrazu czy zdrowia mieszkańców są przedmiotem działalności statutowej skarżącego Stowarzyszenia. Obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznają stowarzyszeniom uprawnienia w związku z zakresem statutowej działalności takich podmiotów, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą. W przypadku skarg na uchwały dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na szczeblu gminnym w orzecznictwie podkreśla się, że podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na taką uchwałę powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Jeśli np. stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną, to same określone cele statutowe stowarzyszenia nie świadczą o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2435/23).
Skarżące Stowarzyszenie pozostaje w błędnym przekonaniu, jakoby interes prawny w zaskarżeniu uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. mogło wywodzić z brzmienia swojego statutu. Cele statutowe mogłyby uzasadniać legitymację skargową tylko wówczas, gdyby była oparta na formule skargi powszechnej (actio popularis). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organizacja społeczna (np. stowarzyszenie) nie może zaskarżyć uchwały organu rady gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie jest przesłanką zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., II OSK 1457/05; wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09; postanowienie NSA z 12 października 2001 r., II SA 138/01). W przyjętym w polskim porządku prawnym modelu, do zaskarżenia uchwały jednostki samorządu terytorialnego konieczne jest wykazanie naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego danego stowarzyszenia. Takiego związku pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a własnym, indywidualnym (a nie wspólnym, ogólnym) interesem prawnym Stowarzyszenie nie wykazało, co wyklucza jego legitymację skargową w rozpoznawanej sprawie.
Pogląd, zgodnie z którym legitymacja skargowa stowarzyszeń i innych organizacji społecznych do zaskarżenia uchwały rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia własnego, a nie ogólnego interesu prawnego, jest ugruntowany od dawna w orzecznictwie sądowym (por. przykładowo: wyroki NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11; z 6 maja 2016 r., II OSK 2088/14; z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1558/17; z 25 lutego 2025 r., II OSK 1537/22; z 18 stycznia 2023 r., III OSK 2609/22; z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2435/23; z 25 września 2025 r., II OSK 1738/25; postanowienie WSA w Gdańsku z 11 września 2025 r., III SA/Gd 313/25; postanowienie WSA w Olsztynie z 7 stycznia 2025, II SA/Ol 774/24; postanowienie WSA w Opolu z 14 listopada 2025 r., I SA/Op 670/25; postanowienie WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 426/23; postanowienie WSA w Warszawie z 15 lutego 2023 r., VII SA/Wa 1591/22; postanowienie WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2025 r., II SA/Wr 489/25).
Wykluczone jest przy tym wniesienie przez Stowarzyszenie skargi na uchwałę rady gminy wyłącznie w interesie bliżej nieoznaczonych osób (mieszkańców i lokalnych organizacji społecznych). Organizacja społeczna nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, jeżeli nie wykaże, że narusza ona bezpośrednio jej interesu prawnego, a narusza według tej organizacji, interesy bliżej nieokreślonych podmiotów. Ogólnikowe stwierdzenia o wpływie uchwały na środowisko naturalne, krajobraz, ochronę zdrowia, warunki życia, prawa własności nieruchomości czy ład przestrzenny nie spełniają wymogu wykazania legitymacji do złożenia skargi.
Konkludując, Sąd stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, co wykluczało możliwość merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze i skutkowało koniecznością jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.