II SA/Lu 322/24

II SA/Lu 322/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2024 poz 82
art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 , art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi N. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 lutego 2024 r., znak: SKO.41/6708/LE/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Kraśnickiego z 16 listopada 2023 r., znak: Śr.673.169.2023; II. zasądza na rzecz N. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .
Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 lutego 2024 r., znak: SKO.41.6708/LE/2023, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 6 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: o.g.r.l.), po rozpoznaniu zażalenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie Starosty Kraśnickiego z 16 listopada 2023 r., znak: ŚR.673.169.2023 odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Burmistrza Annopola o ustaleniu warunków zabudowy dla kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej o łącznej mocy do 0,4 GW składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w miejscowości O. w gminie A..
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Starosta Kraśnicki postanowieniem z 16 listopada 2023 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Burmistrza Annopola, o której mowa wyżej. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że z danych z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1,8888 ha stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klas: RIVa, RIVb oraz RV, a więc grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l. Z projektu decyzji przekazanej do uzgodnienia wynika, że funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi obiekty infrastruktury technicznej, a także że inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w związku z art. 7 ust. 2 o.g.r.l. Starosta wskazał, że w świetle art. 6 ust. 1 o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności. Zadaniem organu jest przede wszystkim zbadanie, czy grunt zmieni swoje przeznaczenie i czy zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l. wnioskowany teren będzie w dalszym ciągu stanowił grunt rolny. Oceniono, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 ze zm.). W wyniku analizy dokumentacji, w tym załącznika graficznego do projektu decyzji, organ uzgadniający stwierdził, że planowana inwestycja położona jest na terenie rolnym, gdzie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działka stanowi grunt rolny wykorzystywany rolniczo. W związku z tym na przedmiotowym terenie dopuszczalna byłaby inwestycja, która nie zmieniłaby rolnego charakteru gruntu. Natomiast planowana inwestycja nie jest inwestycją o charakterze rolnym spełniającym warunki art. 2 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l. Instalacja odnawialnego źródła energii stanowi instalację produkcyjną przetwarzającą energię słoneczną na energię elektryczną. Według organu uzgadniającego realizacja tego typu inwestycji prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję przemysłową. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p, na podstawie planu miejscowego następuje zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowanych: a) na użytkach rolnych klasy I-III i gruntach leśnych, b) na użytkach rolnych klasy IV o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, c) na gruntach innych niż wskazane w lit. a/ i b/ o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW. Natomiast w myśl art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że w projekcie decyzji brak jest informacji, czy na przedmiotowej działce możliwa byłaby realizacja planowanej inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków planowania przestrzennego gminy A..
Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. .
Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l. gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są: grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Z powyższego wynika, że grunty klas niższych to również grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 o.g.r.l. Dalej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W świetle art. 4 pkt 6 ustawy przez "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Kolegium wyjaśniło następnie, że organ uzgadniający, wymieniony w art. 5 ust. 1 u.p.z.p., ma ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie wykorzystywania takich gruntów na inne cele niż rolnicze, a to oznacza konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że art. 3 ust. 1 o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21: z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21, WSA w Gliwicach z 18 sierpnia 2023 r., Il SA/G1 686/23). Art. 3 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów, tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele - wyjątkiem od zasady. Takim wyjątkiem jest m.in. art. 6 ust. 1 o.g.r.l., w myśl którego na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z art. 6 ust. 1 ustawy nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Kolegium wskazało, że działka nr [...] o pow. 1,8888 ha stanowi w części grunty rolne - grunty orne klasy RIVa, RIVb, RV. Jej współwłaścicielami są J. S. i B. S.. Z załącznika graficznego do projektu decyzji (k. 11 akt sprawy) nie wynika sposób umiejscowienia obiektów. Natomiast z treści projektu decyzji wynika, że na gruncie zostaną umiejscowione różne rodzaje obiektów kontenerowych: stacja GPO o pow. do 100 m˛, magazyn energii do 46 sztuk o pow. do 72 m˛ każda z nich, dopuszczone do posadowienia w układzie dwukondygnacyjnym, stacja transformatorowa - rozdzielnia o pow. od 90 do 2700 m˛.
Łącznie dopuszczono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji - do 93%. Zsumowanie powierzchni planowanych obiektów daje łączną powierzchnię 6112 m˛ (przy czym część kontenerów dopuszczono do posadowienia w układzie dwukondygnacyjnym). Z projektu decyzji wynika, że powierzchnia terenu objętego decyzją to 10571 m˛, a łączna moc magazynu energii to 0,4 GW (400 MW). Jeśli wartości te zostaną urzeczywistnione, inwestycja stanowi obiekt o bardzo dużej mocy i dużych rozmiarów. W projekcie załącznika do decyzji wskazano, że obszar, jakiego dotyczy inwestycja, stanowi teren niezabudowany - tereny rolnicze (k. 2, 3 akt sprawy). Teren inwestycji obejmuje działki wykorzystywane rolniczo (załącznik do decyzji - analiza). Z tej przyczyny, w ocenie Kolegium, istotne w sprawie jest ustalenie zgodności planowanego przeznaczenia z dotychczasowym przeznaczeniem - rolnym.
W ocenie Kolegium nie jest trafne stanowisko spółki, że grunty przeznaczone pod inwestycję jako grunty o klasie bonitacyjnej IV i V nie podlegają ochronie na podstawie art. 3 ust. 1 o.g.r.l. Organ uzgadniający ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny na danym terenie i chronić grunty rolne, co polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l.). Może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że grunty nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie oznacza, że organ uzgadniający jest zobligowany do uzgodnienia. Organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w o.g.r.l., co dotyczy także gruntów klas niższych (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1528/21, WSA w Gliwicach z 18 sierpnia 2023 r., II SA/G1 686/23).
Kolegium wskazało, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, spowoduje nie tylko utratę przez przedmiotowy teren charakteru rolnego, ale doprowadzi do zaburzenia w istniejącym układzie gruntów rolnych (zdjęcia satelitarne - zażalenie oraz k. 15 i 16 akt sprawy). Planowana jest bowiem w otoczeniu kompleksu użytków rolnych i leśnych, co uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na decyzję Kolegium N. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez niestaranne i niezgodne z przepisami prawa prowadzenie postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (dotychczas w takich sprawach organ wydawał decyzję o warunkach zabudowy).
Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wskazała, że poza zakresem analizy funkcji i cech zabudowy, stosunkowo wciąż niedaleko z punktu widzenia przestrzeni użytkowanej rolniczo (ok. 1,35 km), znajduje się GPZ - Główny Punkt Zasilania, stanowiący teren infrastruktury elektroenergetycznej, podobnie jak inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji. GPZ również w swoim najbliższym sąsiedztwie otoczony jest "przestrzenią" typowo rolniczą i leśną pozbawioną jakiejkolwiek zabudowy. Podniosła ponadto, że wraz ze wzrostem udziału energii elektrycznej pochodzącej z OZE w Polsce, co wynika z określonych dyrektyw unijnych, wzrasta potrzeba ograniczania strat energii w Krajowym Systemie Energetycznym KSE poprzez rozbudowę sieci magazynującej i zarazem regulującej tę energię. Spółka wskazała że trudno jest lokalizować takie inwestycje, jak przedmiotowy magazyn energii, w przestrzeni miejskiej z uwagi na bliskość terenów mieszkaniowych oraz stosunkowo niewielką ilość gruntów spełniających kryteria lokalizacyjne, w tym powierzchniowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem sporu jest odmowa uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Burmistrza Annopola o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej budowy kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej o łącznej mocy do 0,4 GW składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w O. w gminie A..
Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 o.g.r.l. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi zostać uzgodniona z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że wprowadzona w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. konieczność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych jest czym innym niż wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zakresowo art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie są tożsame w tym sensie, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., co oznacza, że art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Takie stanowisko potwierdza treść art. 6 ust. 1 o.g.r.l. Brak zatem wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie stanowi automatycznie podstawy do pozytywnego uzgodnienia inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Należy również podkreślić, że Kolegium zasadnie zakwalifikowało projektowaną inwestycję jako element instalacji odnawialnego źródła energii (art. 2 pkt 11a i pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii).
Ustawodawca nie sprecyzował przesłanek, którymi ma się kierować organ uzgadniający, wyrażając stanowisko co do warunków przyszłej planowanej zabudowy działki z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Organ działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że ma obowiązek dokonać wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej organowi dokumentacji nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy i doświadczenia, którymi dysponuje organ.
Uznanie administracyjne jest źródłem tzw. luzu decyzyjnego organów wyrażającego się w możliwości wyboru różnych rozstrzygnięć, z których każde, o ile nie wykracza poza granice uznania, może być uznane za zgodne z prawem. Luz decyzyjny wynikający z uznania administracyjnego nie jest jednak tożsamy z całkowitą dowolnością doboru rozstrzygnięć. Swobodę organu ogranicza obowiązek uwzględniania przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego, ukierunkowujących rozstrzygnięcie, a także obowiązek przestrzegania standardów proceduralnych, w szczególności tych, z których wynikają gwarancje praw procesowych strony postępowania administracyjnego. Źródłem standardów proceduralnych są: zasady ogólne postępowania administracyjnego. W przypadku orzekania w ramach uznania administracyjnego szczególnie doniosłe, jako narzędzie limitowania luzu decyzyjnego organu, są zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasada ważenia kolidujących interesów – publicznego oraz słusznych interesów stron (art. 7 k.p.a.), zasada ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej, której elementem jest – aktualnie wprost uregulowany w art. 8 § 2 k.p.a., zakaz odstępowania przez organy administracji publicznej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bez uzasadnionej przyczyny. Nader istotne znaczenie ma również zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) w powiązaniu z wymogami dotyczącymi uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) – obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że wybór rozstrzygnięcia mieścił się w granicach przyznanego luzu decyzyjnego, nastąpił po wszechstronnej analizie stanu faktycznego sprawy i stanowi wyraz prawidłowego wyważenia kolidujących interesów.
Rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego jest zgodne z prawem, jeżeli organ zastosował się do przesłanek determinujących jego kierunek, wynikających z przepisów prawa materialnego, prawidłowo ustalił i wszechstronnie rozważył stan faktyczny sprawy, dokonał prawidłowego wyważenia kolidujących w sprawie interesów i przedstawił w uzasadnieniu decyzji przekonujący wywód na potwierdzenie wniosku końcowego wynikającego z tego procesu argumentacyjnego, nie naruszył innych standardów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym przestrzegał zasady ochrony zaufania i wynikających z niej szczegółowych dyrektyw postępowania.
Standardy te rzutują również na sądowoadminstracyjną kontrolę decyzji uznaniowych. Skoro bowiem kryterium kontroli sądowej jest legalność, sąd może weryfikować decyzję opartą na uznaniu administracyjnym tylko w oparciu o powyższe elementy. Sąd nie może zatem weryfikować celowości czy słuszności wybranego przez organ rozstrzygnięcia, jeżeli mieści się ono w granicach luzu decyzyjnego determinowanego powyższymi standardami.
Przyczyną, z powodu której konieczne było uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji, było naruszenie powyższych standardów proceduralnych.
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano jedynie, że "planowana inwestycja położona jest na terenie rolnym, gdzie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działka stanowi grunt rolny wykorzystywany rolniczo. W związku z tym na przedmiotowym terenie dopuszczalna byłaby inwestycja, która nie zmieniłaby rolnego charakteru gruntu. Natomiast planowana inwestycja nie jest inwestycją o charakterze rolnym spełniającym warunki art. 2 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l.". Dalej organ przytoczył stanowisko WSA w Opolu (wyrażone w nieco innym stanie faktycznym, lecz dotyczące budowy farmy fotowoltaicznej na terenach rolnych klasy V i VI) według którego realizacja tego typu inwestycji prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję przemysłową (II SA/Op 151/23) oraz stanowisko WSA w Krakowie, zgodnie z którym "realizacja inwestycji w postaci instalacji fotowoltaicznych powodujących zmianę zagospodarowania terenu możliwa jest tylko na podstawie planu zagospodarowania terenu" (II SA/Kr 1361/17).
Z kolei organ drugiej instancji, uzasadniając zgodność z prawem odmowy uzgodnienia, przywołał następujące argumenty.
Po pierwsze, organ uzgadniający ma ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie wykorzystywania takich gruntów na inne cele niż rolnicze, a to oznacza konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia.
Po drugie, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że art. 3 ust. 1 o.g.r.l., zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych.
Po trzecie, zasadą jest kontynuacja rolniczego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele - wyjątkiem od zasady. Takim wyjątkiem jest m.in. art. 6 ust. 1 o.g.r.l., w myśl którego na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Obszar, którego dotyczy inwestycja, stanowi teren niezabudowany, wykorzystywany rolniczo. Z tej przyczyny, w ocenie Kolegium, istotne w sprawie jest ustalenie zgodności planowanego przeznaczenia z dotychczasowym przeznaczeniem - rolnym.
Po czwarte, planowana inwestycja doprowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, spowoduje nie tylko utratę przez przedmiotowy teren charakteru rolnego, ale doprowadzi do zaburzenia w istniejącym układzie gruntów rolnych. Planowana jest bowiem w otoczeniu kompleksu użytków rolnych i leśnych, co uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
O ile w warstwie abstrakcyjnej argumentacja ta jest zasadniczo akceptowalna, to jednak wyżej przedstawione standardy proceduralne, w szczególności obowiązek wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony oraz zasada ochrony zaufania, wymagają uwzględnienia szerszego kontekstu niniejszej sprawy.
Organy nie dokonały oceny planowanej inwestycji w sposób wszechstronny, ograniczając się jedynie do powołania się na zasadę ochrony rolnego przeznaczenia gruntu i możliwość odstąpienia od niej jedynie w wyjątkowych przypadkach. Tyle tylko, że należało rozważyć, czy w tej sprawie taki wyjątkowy przypadek nie zachodzi, a tego w uzasadnieniach obu postanowień zabrakło. Organy nie skonfrontowały wartości, jaką jest ochrona gruntów rolnych klasy IV i V, z wartością, jaką jest bezpieczeństwo energetyczne w dobie coraz większego zapotrzebowania na energię i coraz większych problemów z magazynowaniem jej zasobów. Organ pierwszej instancji ograniczył się do powołania się na tezę wyroku sądu administracyjnego dotyczącą farmy fotowoltaicznej, z której wynika jedynie, że budowa farmy prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję przemysłową. Nie sposób temu zaprzeczyć, ale też nie można uznać, że jest to argument mogący skutecznie przekonać do zasadności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro w przypadku przedmiotowego uzgodnienia mamy do czynienia z daleko idącą kompetencją dyskrecjonalną organu, to argumentacja przeciwko zaakceptowaniu danej inwestycji z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych powinna być powiązana nie tylko z rolniczym charakterem działki i jej położeniem wśród innych gruntów rolnych, ale również z charakterem, znaczeniem i rozmiarem planowanej inwestycji, a tego organy obu instancji nie wykonały. Według Kolegium organ uzgadniający ma ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych (...), a to oznacza konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Sąd ten pogląd co do zasady podziela, trzeba jednak wykazać, że realizacja inwestycji w postaci magazynu energii elektrycznej jest taką "nieuzasadnioną czynnością". Sam rolny charakter działki nie wyklucza realizacji inwestycji zmieniającej to przeznaczenie po uzyskaniu aprobaty odpowiednich organów. W przeciwnym razie procedura uzgodnieniowa w tym zakresie, prowadzona w ramach postępowania o uzyskanie warunków zabudowy dla takiej działki, byłaby bezprzedmiotowa.
Organ drugiej instancji wskazał na bardzo dużą moc i duże rozmiary projektowanej inwestycji energetycznej. W istocie, realizacja spornej inwestycji ma nastąpić na obszarze obejmującym ponad 1 ha. Organy nie wzięły pod uwagę, że tego rodzaju inwestycje wymagają pozyskania nieruchomości o odpowiednio dużej powierzchni oraz, że – właśnie ze względu na charakter i rozmiar – są często realizowane poza obszarami zurbanizowanymi.
Organ drugiej instancji wskazał ponadto, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, co spowoduje nie tylko utratę przez przedmiotowy teren charakteru rolnego, ale doprowadzi do zaburzenia w istniejącym układzie gruntów rolnych. Planowana jest bowiem w otoczeniu kompleksu użytków rolnych i leśnych. W ocenie Sądu niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 o.g.r.l., na który powołuje się Kolegium, stanowi istotną dyrektywę interpretacyjną, którą powinien kierować się organ administracji przy uzgodnieniu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, ale nie zamyka on możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze nawet gruntów rolnych tak wysokich klas, jak I-III. Argumentem przemawiającym za odmową uzgodnienia zmiany przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że zadaniem organu uzgadniającego jest szczególna ochrona rolnego przeznaczenia gruntów. Obowiązkiem organu uzgadniającego jest szczegółowe i wnikliwe rozważenie wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesienie się do argumentów przedstawianych przez inwestora, przemawiających – jego zdaniem - za zmianą przeznaczenia działki rolnej na cele nierolnicze. Tymczasem, jak wynika z treści zażalenia oraz skargi, w odległości około 1,35 km od terenu działki nr [...] znajduje się Główny Punkt Zasilania (GPZ) stanowiący teren infrastruktury elektroenergetycznej, podobnie jak inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji. Główny Punkt Zasilający to stacja transformatorowa umieszczana zazwyczaj w terenie niezurbanizowanym, poza miastami. W GPZ mogą znaleźć się zarówno rozdzielnie wysokiego, jak i średniego napięcia oraz stanowiska transformatorów mocy i potrzeb własnych (https://blog.ongeo.pl/mapa-gpz). Z ortofotomapy zamieszczonej w internetowym Systemie Gospodarki Przestrzennej Gminy A. [...] wynika, że na nieruchomości składającej się z działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], na terenie gminy A. w powiecie kraśnickim (a zatem w tej samej gminie, co działka nr [...]) znajduje się Główny Punkt Zasilający. Z ortofotomapy wynika, że teren, na którym znajduje się GPZ, jest, podobnie jak działka nr [...], otoczony terenami rolnymi i leśnymi. Sąd na podstawie jedynie twierdzenia skarżącej i załączonej do zażalenia i skargi mapy nie jest w stanie ocenić legalności zaskarżonego postanowienia choćby w kontekście naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. właśnie z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w treści uzasadnienia postanowienia Kolegium.
Podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji nie może być również wskazana przez organ pierwszej instancji okoliczność, że "w projekcie decyzji brak jest informacji, czy na przedmiotowej działce możliwa byłaby realizacja planowanej inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków planowania przestrzennego gminy A.". Studium jako akt prawa wewnętrznego nie wiąże ani organu uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ani organu wydającego tę decyzję.
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodziła zatem konieczność uchylenia obu postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku).
Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji dokona oceny projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych z uwzględnieniem wyżej wskazanych wytycznych w zakresie stosowania przepisów ograniczających luz decyzyjny wynikający z uznania administracyjnego. Wyrok Sądu nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia o konkretnej treści z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń, których usunięcie wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy, a także z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, wyłączający zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. Nie jest zatem wykluczone ponowne wydanie postanowienia negatywnego dla skarżącej spółki, ale takie rozstrzygnięcie musi być efektem prawidłowego zastosowania wszystkich standardów prawnych ograniczających luz decyzyjny organu i musi zostać przekonująco uzasadnione.