II SA/Lu 257/26

II SA/Lu 257/26 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust.1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Gapski, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. Papieża Jana Pawła II w Zamościu z dnia 3 lutego 2026 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. Papieża Jana Pawła II w Zamościu z dnia 4 listopada 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej II. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. Papieża Jana Pawła II w Zamościu na rzecz S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 11 lutego 2026 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca lub spółka) wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. Papieża Jana Pawła II w Zamościu (dalej jako: organ lub Dyrektor) z dnia 3 lutego 2026 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 17 kwietnia 2025 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wystąpiła do Dyrektora z pismem, zawierającym wniosek o udzielenie w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej informacji w postaci całości oferty złożonej przez spółkę M. na świadczenie usług przeglądów okresowych aparatury medycznej dla potrzeb Szpitala, wraz z pełnymi wyjaśnieniami dotyczącymi rażąco niskiej ceny oraz załączonymi dowodami.
Pismem z 2 maja 2025 r. Dyrektor udostępnił żądaną dokumentację "w zakresie, w jakim wnioskowane informacje nie zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa". W pozostałym zakresie organ poinformował, że zachodzi konieczność wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w związku z tym wezwał do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki. W dniu 14 maja 2025 r. pełnomocnik Spółki wysłał do organy wiadomość e-mail z załączonym pełnomocnictwem.
W piśmie z 7 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Spółki złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej o analogicznej treści jak wniosek z 17 kwietnia 2025 r. Pismem z 10 września 2025 r. pełnomocnik skierował do organu ponaglenie w związku z nierozpatrzeniem wniosku z 7 sierpnia 2025 r.
Decyzją z 4 listopada 2025 r. Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej. W części wstępnej wskazano, że decyzja została wydana "w odpowiedzi na wniosek z 2 maja 2025 r.", w uzasadnieniu decyzji wskazano na wniosek z
17 kwietnia 2025 r. Odmowa udostępnienia informacji została oparta na przesłance ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.) – w toku postępowania przetargowego spółka M., składając wyjaśnienia w sprawie rażąco niskiej ceny zastrzegła zamawiającemu (Szpitalowi) wolę utajnienia części informacji.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując powołanie się przez organ na tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 3 lutego 2026 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję z 4 listopada 2025 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z 3 lutego 2026 r. Spółka podniosła zarzuty naruszenia:
(1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem;
(2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie przepisów i wydanie decyzji odmownej na podstawie twierdzenia, iż udostępnienie związane jest z tajemnicą przedsiębiorstwa;
(3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, naruszający prawo strony do uzyskania informacji publicznej bez nieuzasadnionej zwłoki, co przejawiało się w procedowaniu wniosku z 7 sierpnia 2025 r. przez okres blisko 6 miesięcy;
(4) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 13
ust. 1 i 2 oraz art. 16 u.d.i.p.
(5) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez twierdzenie, że żądanie dotyczyło informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa;
(6) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez nierzetelne sporządzenie uzasadnienia, które nie wypełnia obowiązku podania
i omówienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia;
(7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a,. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji zamiast jej uchylenia w sytuacji, gdy zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa było bezskuteczne.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji z 3 lutego 2026 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 4 listopada 2025 r.; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej z 7 sierpnia 2025 r. oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przepisami, tytułem sankcji za lekceważenie konstytucyjnego prawa do informacji; o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.; wniosek Spółki zawarty w skardze, organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Należy na wstępie zauważyć, że w pierwszej decyzji wydanej w sprawie –
z 4 listopada 2025 r. organ wskazał na dwie różne daty wniosku, którego ma dotyczyć decyzji – najpierw 2 maja 2025 r. (takiej daty nie nosi żadne z pism skarżącej Spółki), potem – w uzasadnieniu – 17 kwietnia 2025 r. Decyzja w żaden sposób nie odnosi się do wniosku z 7 sierpnia 2025 r. W drugiej – zaskarżonej bezpośrednio do sądu, nie wskazano już żadnej daty wniosku. Z kolei Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również omyłkowo wskazała na 2 maja 2025 r. jako datę wniosku, natomiast w skardze odnosiła się już do wniosku
z 7 sierpnia 2025 r. Z uwagi na identyczną treść obydwu wniosków (z 17 kwietnia
i z 7 sierpnia 2025 r.) powyższa rozbieżność nie wpływa na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy – skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż obydwie decyzje Dyrektora (z 4 listopada 2025 r. i z 3 lutego 2026 r.) są dotknięte wadami skutkującymi konieczność stwierdzenia ich nieważności. Są to wady dostrzeżone przez sąd z urzędu, całkowicie niezależne od zarzutów podniesionych w skardze. Należy jednak przypomnieć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek z urzędu dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu.
Wnioski skarżącej zostały skierowane do dyrektora szpitala publicznego. Bezspornie dyrektor szpitala publicznego jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacje zawarte w dokumentacji przetargowej, jako odnoszące się do realizacji zadań publicznych
i wydatkowania środków publicznych (dysponowaniem majątkiem publicznym), są co do zasady informacją publiczną, gdyż mieszczą się w szerokiej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – są informacją o sprawach publicznych.
Jednakże, nawet jeżeli żądanie jest skierowane do podmiotu wykonującego zadania publiczne i dotyczy spraw publicznych, konieczne jest ustalenie, czy wniosek podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też mają do niego zastosowanie przepisy odrębne. Wynika to z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ustanawiającego tzw. klauzulę kolizyjną. Zgodnie z tą regulacją, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego przywołany przepis wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że odrębny tryb i zasady dostępu powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania
i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji. Tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., I OSK 928/17). Przepis ten ma więc zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., III OSK 1367/22).
Przedmiotem obydwu, identycznie brzmiących, wniosków skarżącej było żądanie udostępnienia elementu dokumentacji przetargowej, złożonej w toku postępowania w sprawie zamówienia publicznego organizowanego przez Szpital, tj. oferty złożonej przez spółkę M. na świadczenie usług przeglądów okresowych aparatury medycznej dla potrzeb Szpitala, wraz z pełnymi wyjaśnieniami dotyczącymi rażąco niskiej ceny oraz załączonymi dowodami.
Celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do prawidłowego jej rozstrzygnięcia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd przeprowadził z urzędu dowód uzupełniający z dokumentu w postaci pisma Zastępcy Dyrektora ds. Lecznictwa Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. Papieża Jana Pawła II w Zamościu z dnia 2 kwietnia 2025 r. "Informacja o wyborze najkorzystniejszej oferty i o unieważnieniu postępowania w poszczególnych zadaniach" (znak postępowania: DZPZ.3320.11.25; dokument w postaci elektronicznej dostępny na platformie eZamawiający, przekierowanie ze strony internetowej Szpitala, adres: https://szpital-zam.ezamawiajacy.pl/pn/szpital-zam/demand/notice/public/156236/ details?folder= 0002& [dostęp: 10.6.2026 r.]).
Z dokumentu tego wynika, że wnioski skarżącej z 17 kwietnia i z 7 sierpnia 2025 r. dotyczą dokumentów złożonych w toku postępowania o udzielenie wyżej opisanego zamówienia publicznego. Skarżąca oraz spółka M. uczestniczyły w przetargu, w ramach kilku zadań (zadania 4, 31, 41, 58-64). We wszystkich tych zadaniach wybrano ofertę spółki M., jedyne kryterium oceny stanowiła cena, w przypadku części zadań oferta skarżącej Spółki została odrzucona.
Sama w sobie oferta oraz wyjaśnienia oferenta stanowią dokumenty prywatne, dlatego ich kwalifikacja jako przedmiotu informacji publicznej jest niejednoznaczna. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, przymiot informacji publicznej niewątpliwie posiadają dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie wyroki NSA z 29 lipca 2025 r., III OSK 300/25; z 14 stycznia 2026 r., III OSK 212/25; z 16 stycznia 2026 r., III OSK 1228/25; z 21 stycznia 2026 r., III OSK 227/23; z 6 lutego 2026 r.,
III OSK 632/25).
Z drugiej jednakże strony, w orzecznictwie ukształtował się pogląd wskazujący na konieczność odróżnienia informacji publicznej od jej nośnika, którym może być dokument prywatny. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazuje się, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, wer. el. SIP Lex, Komentarz do art. 6 pkt 18,). W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji. (por. przykładowo wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; z 7 sierpnia 2014 r.,
I OSK 2799/13; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16; z 27 września 2024 r., III OSK 4700/21; z 19 grudnia 2025 r., III OSK 814/25 i III OSK 1055/25; z 14 stycznia
2026 r., III OSK 297/25).
Problem tego rodzaju może pojawić się w szczególności w przypadku oferty, która została wybrana w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Jakkolwiek oferta pozostaje dokumentem prywatnym, który nie podlegałby udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak – ponieważ konsekwencją wyboru oferty jest zawarcie umowy, stanowiącej podstawę dokonywania wydatków publicznych, informacje o treści oferty można uznać za informację publiczną – jako element informacji o dysponowaniu majątkiem publicznym.
Jednakże istotniejszym problemem w sprawie jest to, że w obowiązującym porządku prawnym istnieją regulacje zapewniające alternatywny, odrębny od przepisów ustawy z 2001 r. dostęp do dokumentacji przetargowej.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 793; dalej jako: P.z.p.), postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przebieg postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający dokumentuje, sporządzając w jego toku protokół postępowania (art. 71 ust. 1 P.z.p.). Protokół postępowania zawiera m.in. wyniki badania i oceny ofert oraz wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wraz z podaniem oznaczeń wykonawców, a także oznaczenie wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, oraz powody wyboru jego oferty (art. 72 ust. 1 pkt 6 i 10 P.z.p.). Załączniki do protokołu postępowania stanowią m.in. złożone oferty, a także opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego (art. 73 ust. 1 P.z.p.). Protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek (art. 74 ust. 1 P.z.p.). Udostępnieniu podlegają również załączniki do protokołu, przy czym oferty wraz z załącznikami udostępnia się niezwłocznie po otwarciu ofert, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia otwarcia ofert, zaś wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z załącznikami udostępnia się od dnia poinformowania o wynikach oceny tych wniosków. Ponadto, nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny, w tym przekazywanych w toku negocjacji lub dialogu (art. 74 ust. 2 P.z.p.). Zgodnie z przepisami § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie protokołów postępowania oraz dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. z 2020, poz. 2434; wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 2 P.z.p.) protokół postępowania lub załączniki do protokołu postępowania udostępnia się w oryginale lub kopii. Udostępnianie protokołu postępowania lub załączników do protokołu postępowania następuje przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli udostępnienie protokołu postępowania lub załączników do protokołu postępowania albo ich części przy użyciu środków komunikacji elektronicznej byłoby utrudnione lub niemożliwe (z przyczyn wymienionych w ust. 3 § 5 rozporządzenia, zamawiający niezwłocznie informuje o tym wnioskodawcę, wskazując, że udostępnienie, zgodnie z wyborem zamawiającego, może nastąpić przez wgląd w miejscu wyznaczonym przez zamawiającego, przesłanie za pośrednictwem operatora pocztowego. Zamawiający udostępnia wnioskodawcy protokół postępowania niezwłocznie.
Z powyższego przedstawienia regulacji prawnych wynika, że prawodawca przewidział pełny, odrębny od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do dokumentacji w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, przy czym – co istotne – przepisy Prawa zamówień publicznych (i aktów wykonawczych) nie ograniczają dostępu do tej dokumentacji wyłącznie do podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia Wniosek o udostępnienie protokołu z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego (wraz z załącznikami, obejmującymi złożone oferty) może złożyć każdy.
Co więcej, zbieżność regulacji prawnych (ogólnej – ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz szczególnej – Prawa zamówień publicznych) dostrzegalna jest również przy przesłankach ograniczających jawność (dostęp do) dokumentacji z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 P.z.p., nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia
1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z ust. 4, zamawiający może określić w dokumentach zamówienia lub w ogłoszeniu o zamówieniu wymaganie dotyczące zachowania poufnego charakteru informacji przekazanych wykonawcy w toku postępowania o udzielenie zamówienia (jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 74 ust. 2 P.z.p., nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny). Ponadto, art. 18 ust. 5 P.z.p. określa przesłanki wyłączenia przez zamawiającego jawności informacji w zakresie danych osobowych oraz wysokości wynagrodzenia w przypadkach, gdy jest to uzasadnione ochroną prywatności lub interesem publicznym.
Z kolei na gruncie regulacji ogólnej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Dodatkowo – przynajmniej w przypadku podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, przepisy z zakresu prawa zamówień publicznych zapewniają zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji, w tym drogę ochrony prawnej w przypadku sporu prawnego na tle udostępnienia dokumentacji (co – jak wskazano wyżej – w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowi istotny element przy ocenie podstaw do zastosowania klauzuli kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia dokumentacji przetargowej przez zamawiającego może stać się przedmiotem odwołania wniesionego do Krajowej Izby Odwoławczej. Zgodnie z art. 513 pkt 1 i 2 P.z.p., odwołanie przysługuje na niezgodną z przepisami ustawy czynność zamawiającego, podjętą m.in. w postępowaniu o udzielenie zamówienia, albo na zaniechanie czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Na orzeczenie Izby służy skarga do sądu powszechnego (Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu zamówień publicznych), rozpoznawane przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 579 ust. 1 i 2, art. 580 ust. 1 P.z.p.). Odwołanie, a następnie skarga do sądu powszechnego, przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu oraz innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy (art. 505 ust. 1 P.z.p.).
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że spełnione są wszystkie przesłanki do zastosowania klauzuli kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – przepisy Prawa zamówień publicznych oraz przywołanego rozporządzenia z 18 grudnia 2020 r. zapewniają pełny dostęp do protokołu postępowania w sprawie zamówienia publicznego, obejmującego również (w formie załączników) oferty i wyjaśnienia oferentów, zapewniona jest również (przynajmniej w odniesieniu do podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego), pełna droga ochrony prawnej w sytuacji sporu co do udostępnienia dokumentacji z postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.
Zachodzi zatem pełny zbieg reżimów prawnych dostępu do informacji, wymagający rozstrzygnięcia, polegającego na wybraniu jednego z nich jako podstawy do działania. Zgodnie z klauzulą kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., właściwym reżimem prawnym są przepisy Prawa zamówień publicznych.
Konieczność rozwiązania problemu zbiegu w pełni alternatywnych reżimów prawnych dostępu do dokumentacji postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego staje się tym bardziej widoczna na tle rozpoznawanej sprawy, w której wniosek pochodzi od podmiotu uczestniczącego w postępowaniu w sprawie zamówienia publicznego, dodatkowo, w grę wchodzi ograniczenie jawności motywowane przesłanką tajemnicy przedsiębiorstwa.
Przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą dokumentacja postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego podlega udostępnieniu w obydwu alternatywnych trybach – ustawy z 2001 r. oraz Prawa zamówień publicznych (i aktów wykonawczych) jest w ocenie składu orzekającego niedopuszczalne. Wynika to z dwóch argumentów.
Po pierwsze, takiej możliwości sprzeciwia się klauzula kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która wyraźnie daje pierwszeństwo odrębnemu, szczególnemu trybowi dostępu do dokumentacji przed regulacją ogólną wynikającą z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Po drugie, istnienie dwóch równoległych alternatywnych trybów dostępu do dokumentacji postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego prowadzi do dysfunkcjonalnej i nieakceptowalnej z punktu widzenia spójności systemu prawnego konkluzji, że spór prawny w zakresie odstępu do dokumentacji postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego może być prowadzony równolegle w oparciu o dwie różne grupy przepisów i rozstrzygany ostatecznie przez odrębne piony sądownictwa – sądy powszechne w przypadku sporu, którego podstawą są przepisy Prawa zamówień publicznych oraz sądy administracyjne – w przypadku sporu, którego podstawą są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to szczególnie dostrzegalne w przypadku ograniczenia dostępu do dokumentacji postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego z oparciem się na przesłance tajemnicy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy). W przypadku zastosowania przepisów Prawa zamówień publicznych, spór prawny na tle skutecznego zastrzeżenia przez wykonawcę wyłączenia dostępności informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 18 ust. 3 P.z.p.), będzie rozstrzygany przez Krajową Izbę Odwoławczą, a następnie w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym. Z kolei gdyby wniosek miał być rozpatrywany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – tajemnica przedsiębiorcy stanowiłaby przesłankę wydana decyzji o odmowie udostępnienia informacji, której zgodność z prawem będzie kontrolował sąd administracyjny (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
W tej sytuacji, aby zapewnić przestrzeganie reguły kolizyjnej wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz uniknąć dwutorowości drogi rozstrzygnięcia sporu prawnego, należy przyjąć koncepcję, w świetle której w przypadku podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wniosek o udostępnienie dokumentacji postępowania w postaci protokołu oraz (lub) załączników w postaci ofert wraz z dokumentacją towarzyszącą, podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych (i aktów wykonawczych), a nie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ podmiot uczestniczący w przetargu ma alternatywną drogę dostępu do dokumentacji przetargowej, włączając w to drogę ochrony prawnej w przypadku sporu o dostęp do dokumentacji (możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć odmownych – odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, skarga do sądu powszechnego), określone ustawowo są przesłanki ograniczenia jawności (dostępu) do dokumentacji, spełnione są przesłanki określone w klauzuli kolizyjnej, tj. przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy – wnioski skarżącej z 17 kwietnia i z 7 sierpnia 2025 r., pomimo powołanej w nich podstawy prawnej, nie podlegały rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zachodziły przesłanki z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – skarżąca powinna była skorzystać z możliwości uzyskania dostępu do dokumentacji postępowania w trybie regulowanym przepisami Prawa zamówień publicznych.
Skoro wniosek nie podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Należy przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej i różne sposoby jego załatwienia. Podmiot zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jeżeli żądane informacje mają taki charakter (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Do przyczyn uzasadniających wydanie decyzji odmownej należy przede wszystkim: wzgląd na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, o czym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; sytuacja, gdy wniosek dotyczy informacji, której udzielenie wymaga przetworzenia, zaś wnioskodawca nie wykazał, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.); nadużycie prawa do informacji (zob. przykładowo: wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23). Z kolei umorzenie postępowania następuje w sytuacji, gdy podmiot nie ma możliwości udzielić informacji zgodnie z wnioskiem i gdy pomimo powiadomienia o tym na piśmie wnioskodawcy ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, wnioskodawca nie wyrazi zgody na taki sposób jej udostępnienia (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji; b) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub gdy nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, oraz gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją.
Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji, wniosek o jej udostępnienie nie podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z 2001 r., nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji w przedmiocie takiego wniosku. Jedyną właściwą formą reakcji organu na wniosek złożony w takich okolicznościach jest wystosowanie do wnioskodawcy pisma (mającego charakter czynności materialno-technicznej), informującego o odrębnym trybie uzyskania żądanej informacji.
Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w takiej sytuacji całkowicie bezpodstawne. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie, wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. przykładowo wyroki NSA z 14 lipca
2020 r., I OSK 2817/19; z 25 września 2020 r., I OSK 404/20; z 28 lipca 2021 r.,
III OSK 3943/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4362/21; z 13 marca 2024 r., III OSK 3919/21; z 5 grudnia 2024 r., III OSK 6502/21).
Z powyższych rozważań wynika, że Dyrektor Szpitala wydał decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej w okolicznościach, w których nie było podstaw prawnych do zastosowania takiej formy załatwienia wniosku skarżącej, a właściwą formą reakcji była czynność materialno-techniczna (pismo). Decyzje Dyrektora z 4 listopada 2025 r. i z 3 lutego 2026 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tej sytuacji sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a.
Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (100 zł), kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W zakresie odnoszącym się do zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnej Spółki sąd dokonał miarkowania, na podstawie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.
Z wyżej przedstawionych merytorycznych rozważań wynika, że skarga została uwzględniona z przyczyn całkowicie niezależnych od zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji. O treści wyroku przesądziły wady kwalifikowane decyzji dostrzeżone przez sąd z urzędu. Taka sytuacja mieści się w przesłankach zastosowania przez sąd zasady miarkowania kosztów w oparciu o przywołany przepis. Kierując się zasadą miarkowania sąd uznał za zasadne ograniczenie zasądzanych kosztów z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika Spółki do wysokości połowy stawki minimalnej wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215).