II SA/LU 253/23

II SA/Lu 253/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 95 pkt 7, art. 93, art. 4 pkt 3a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2023r., znak: SKO.41/4860/GG/2022 w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją dnia 26 stycznia 2023 r. znak: SKO.41/4860/GG/2022 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Jastków z dnia 10 października 2022 r. znak: GK.6831.79.2022.MTK.3 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,1924 ha i nr [...] o pow. 0,1801 ha , położonych w obrębie J., gmina J.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotowe działki stanowią własność Spółki S. Sp. z o.o. (dalej powoływanej jako Spółka). Jako podstawę zatwierdzenia podziału Spółka wskazała art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w celu wydzielenia sześciu działek z działek nr [...], z których każda zabudowana jest trzema budynkami jednorodzinnymi.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 10 października 2022 r. Wójt Gminy Jastków odmówił zatwierdzenia projektu podziału ww. nieruchomości. W jego ocenie, nie zachodzą przesłanki do dokonania podziału geodezyjnego opisanych w decyzji działek na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Podział byłby niezgodny z planem miejscowym. Ponadto nieruchomość składająca się z ww. działek budowlanych, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, których parametry (kształt, wielkość, dostęp do drogi publicznej, wyposażenie w infrastrukturę techniczną) zapewniają konieczną obsługę dla posadowionych na niej budynków mieszkalnych. Stąd wnioskowany sposób wydzielenia działek nie spełnia kryteriów niezbędności, o której mowa w przywołanym przepisie.
Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 93 i art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez błędną wykładnię oraz art. 7, 75 , 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte i niewystarczające zebranie materiału dowodowego , a w szczególności nienależytą analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka podniosła, że przedmiotowe nieruchomości zabudowane są wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi z odrębnymi wejściami, a zgłoszony podział nieruchomości ma polegać na wydzieleniu wskazanych we wniosku budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego i odrębnego korzystania z tych budynków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wymienioną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.
Jak wyjaśniło w uzasadnieniu, przepis art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym.
Organ odwoławczy podniósł, że dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu, gdzie dla gruntów MR przewidziano normatyw minimum 1800 m2, prowadziłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planu miejscowego. To z kolei zmierzałoby do obejścia prawa.
Kolegium odniosło się także do zawartego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, wskazując, że stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny między stronami, zaś odrębność stanowiska organu i strony wynika z odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego.
W ocenie Kolegium, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy, nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n., bowiem obecny kształt i wielkość przedmiotowych działek przeznaczonych do podziału, a także dostęp do drogi publicznej, jak i wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych na tych działkach.
W skardze do Sądu pełnomocnik Spółki (dalej: skarżąca) zarzuca: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 77, 80, 81 i 107 §3 k.p.a. oraz art. 32 i art. 45 §1 Konstytucji RP;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 4 pkt 3a w związku z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:
- wydzielane działki nie będą stanowić działki budowlanej, w sytuacji gdy powstałe w wyniku podziału działki budowlane będą miały odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, a dokonany podział zapewni możliwość korzystania z działki w sposób racjonalny, bezkonfliktowy, zgodnie z przeznaczeniem i funkcją;
- niedopuszczalne jest dokonanie podziału, bowiem doprowadzi on do wydzielenia kilku działek ewidencyjnych, a w konsekwencji zagęszczenia zabudowy, w sytuacji gdy działki te zostały już zabudowane, a ich przekształcenie zapewni budynkom mieszkalnym działki budowlane niezbędne do korzystania z tych budynków;
2. art. 95 pkt 7 u.g.n. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że:
- zawarty we wniosku skarżącej podział działek nie doprowadzi do wyodrębnienia nieruchomości gruntowej niezbędnej, to jest koniecznej do obsługi posadowionych na nich budynków mieszkalnych, w sytuacji gdy tylko taki podział zapewni możliwość korzystania przez nabywców budynków mieszkalnych z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i funkcją w sposób dogodny i bezkonfliktowy, a także umożliwi realizację przez organy administracji państwowej swoich uprawnień w stosunku do właścicieli nieruchomości;
- w wyniku dokonanego podziału nie mogą powstać działki niezabudowane, jak też więcej niż jedna działka, które łącznie będą spełniać warunek "koniecznych" do prawidłowego korzystania z nieruchomości gruntowej;
3. naruszenie art. 93 i art. 95 pkt 7 u.g.n., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:
- odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości, mimo że jak wynika z mapy z projektem podziału, przedmiotowe nieruchomości zabudowane są mieszkalnymi budynkami wolnostojącymi z odrębnymi wejściami, a zgłoszony podział ma polegać na wydzieleniu wskazanych we wniosku budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego i odrębnego korzystania z tych budynków;
- braku uznania, że podział przedmiotowych działek jest niezbędny do umożliwienia skarżącej wypełnienia obowiązków ciążących na skarżącej na podstawie zawartych umów deweloperskich.
Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskowany podział nieruchomości jest dopuszczalny ponieważ gwarantuje on, że działki powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza że budynki położone na przedmiotowych nieruchomościach wzniesiono na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – wydanej odrębnie dla każdego z budynków, czyli wzniesiono legalnie, a wydzielone działki będą miały dostęp do drogi publicznej.
Skarżąca realizowała inwestycję na przedmiotowych działkach jako deweloper prowadzący działalność w formie spółki prawa handlowego, a informacja o realizacji tej inwestycji oraz możliwości zakupu poszczególnych nieruchomości była umieszczana na bilbordach, także na terenie Gminy. Nigdy też nie ukrywała przed organem I instancji faktu, że budowane nieruchomości będą przedmiotem odsprzedaży, o czym świadczy choćby dokumentacja uzgadniana z organem I instancji.
Niezasadne są, w ocenie skarżącej, argumenty organu jakoby podział nie mógł zostać zatwierdzony zgodnie z jej wnioskiem. W przypadku, gdy przedmiotem podziału ma być dotychczasowa, zabudowana już nieruchomość, podział taki jest możliwy jedynie wówczas, jeśli zmierza do wydzielenia tej części dzielonej nieruchomości, która - tworząc działkę budowlaną - zapewni zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z posadowionych na niej budynków i znajdujących się na niej urządzeń. Przy takim podziale nieruchomości zabudowanej chodzi o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest możliwość zastosowania przez organy administracji art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej powoływana jako u.g.n.)
Stosownie do tego przepisu, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że co do zasady podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Natomiast wyjątkowo, niezależnie od ustaleń planu miejscowego można dokonywać podziału na cele określone w art. 95 ust. 1-8 u.g.n. Jeżeli dla obszaru, na którym jest położona nieruchomość gruntowa podlegająca podziałowi, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia, czy możliwe jest dokonanie wnioskowanego podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Dopiero negatywny wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 95 pkt 1–8 u.g.n., umożliwiająca dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Priorytetem winien być bowiem zawsze podział nieruchomości zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a organ nie jest związany kwalifikacją prawną wniosku strony.
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt postępowania, dla obszaru, na którym położone są działki nr [...], które skarżąca zamierza podzielić, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy z dnia 12 grudnia 2000 r., nr XVI/118/2000), zaś teren ten oznaczony jest symbolem MR – tereny zabudowy zagrodowej, częściowo symbolem RP – tereny upraw polowych oraz teren pod poszerzenie drogi krajowej KDK. Podział na podstawie planu nie jest jednak możliwy ze względu na postanowienia § 3 ust. 1.5 pkt 1 planu, zgodnie z którym możliwy jest podział na działki nie mniejsze niż 1800 m2 w granicach terenu MR.
Organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były do rozważenia czy w świetle postanowień art. 95 ust. 7 u.g.n. jest możliwy podział, w wyniku którego powstaną działki budowlane nie spełniające wymogów planu, a ściślej rzecz ujmując z planem są sprzeczne (bowiem projektowane działki miałyby powierzchnię: 599 m2, 500 m2, 673 m2, 553 m2, 470 m2, 626 m2).
W ocenie Sądu, dopuszczalność wydzielenia działek budowlanych niezależnie od ustaleń planu miejscowego w trybie art. 95 pkt. 7 u.g.n., nie oznacza możliwości wydzielenia działek nie odpowiadających wymogom planu. Wydzielenie nie może bowiem prowadzić do obejścia obowiązującego prawa.
Ponadto wskazać należy, że w sprawie niniejszej nie wykazano, aby wydzielenie działek budowlanych było niezbędne do korzystania z istniejących legalnie budynków mieszkalnych. Niezbędność taka, w ocenie Sądu, zachodzi wówczas, gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne. Działka budowlana, co trzeba przypomnieć, została zdefiniowana w art. 4 pkt 3a u.g.n., zgodnie z którym jest to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.
Zatem chodziłoby o wydzielenie projektowanych działek jako budowlanych z tej racji, że jest to "niezbędne" dla prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń położonych na poszczególnych działkach. Nie wnikając w szczegóły i nie podejmując próby ustalenia jakie to okoliczności determinują prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków zlokalizowanych na tych działkach, nie budzi wątpliwości, że powinien takie wykazać wnioskodawca. Uprawnienia właścicielskie wynikające z przepisów prawa cywilnego, w tym i uprawnienie do dzielenia nieruchomości, są poddane reglamentacji administracyjnej, czego wyrazem są m. in. przepisy art. 92 – 100 zawarte w Rozdziale 1 u.g.n. "Podziały nieruchomości". W konsekwencji tego uprawnienie do dokonania podziału nieruchomości jest kreowane w trybie administracyjnym, w tym przypadku w formie decyzji konstytutywnej, po spełnieniu przesłanek określonych w ustawie.
Wobec tego uzyskanie decyzji podziałowej w oparciu o art. 95 pkt. 7 u.g.n. wymagało wykazania przesłanki tam określonej. W istocie jedyna okoliczność, na którą wskazuje skarżąca (vide: pismo z dnia 28 września 2022 r. - k. 19 akt adm.), to konieczność utworzenia odrębnych działek po wykonaniu przez dewelopera budynków mieszkalnych w celu realizacji umów deweloperskich oraz umów kredytowych klientów skarżącej, którzy zawarli je w związku z zakupem domów.
Trudno uznać, aby te okoliczności warunkowały (umożliwiały) prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Takiej okoliczności nie może stanowić również podnoszona w skardze "utarta praktyka wydawania w stanach faktycznych, takich jak w niniejszej sprawie, pozwolenia na podział nieruchomości na działki mniejsze niż 1800 m2", ani też odmowa udzielenia przez banki kredytu hipotecznego na zakup nieruchomości czy argument, że podział jest konieczny w celu zabezpieczenia bezkonfliktowego korzystania z budynków przez ich właścicieli.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Lu 639/19). Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 615/19).
Organ administracji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organy I i II instancji zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te związane z sytuacją prawną i faktyczną podlegającej podziałowi nieruchomości. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Wynikają one z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.
Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutowi zawartemu w uzasadnieniu skargi (k.6), że organ I instancji wadliwie ustalił, że wniosek dotyczy budynków w zabudowie bliźniaczej – stwierdzić należy, że prawidłowe są ustalenia tego organu. Wójt wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji, że "każda z nieruchomości podlegających podziałowi zabudowana jest trzema budynkami mieszkalnymi" (k. 28 akt adm.).
Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie ma również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP w związku z art. 7, 7a § 1 i 8 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenia powołanego przepisu skarżąca upatruje w całkowitym pominięciu przez organ odwoławczy faktu wydawania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a w konsekwencji nierównym traktowaniu stron postępowań prowadzonych przez ten sam urząd oraz odstąpienia od utrwalonej praktyki. W odniesieniu do powyższego podnieść trzeba, że art. 8 § 2 k.p.a. nie stanowi odstępstwa od zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji. W szczególności odwołanie się do powołanej normy postępowania administracyjnego nie może prowadzić do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących norm prawnych. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że przeprowadzana w danej sprawie ocena dowodów jest ściśle związana z realiami konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji wyników oceny poczynionej w danej sprawie administracyjnej nie można przenosić na grunt kolejnej sprawy.
Stanowisko organów, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o dokonanie podziału w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest możliwe, jest zatem słuszne.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.