II SA/Lu 235/25

II SA/Lu 235/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 3, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 24 lutego 2025 r., znak: ZOA-XVII.7721.14.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej jako: organ lub LWINB) z dnia 24 lutego 2025 r. znak: ZOA-XVII.7721.14.2020 uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 30 grudnia 2024 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) nakazał A. B. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 10,60 m x 7,65, zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] ark. m. [...] położonej w B. przy ul. [...]
W uzasadnieniu orzeczenia LWINB powołał przepisy prawa budowlanego, które miały zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził, że sporny budynek wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Następie wyjaśnił, że do powierzchni zabudowy należało dodać powierzchnię tarasu, od strony południowej budynku, gdyż powierzchnię zabudowy należy wyznaczyć nie tyko po obrysie ścian zewnętrznych budynku, ale również słupów i innych elementów zamykających przedmiotowy budynek, w tym zamykających taras, który jest integralnie i funkcjonalnie z budynkiem powiązany. Budynek wraz z tarasem tworzą jednolitą konstrukcyjnie i funkcjonalnie całość. W uzasadnieniu podkreślono, że budynek nie stanowi obiektu o charakterze tymczasowym jest trwale związany z gruntem i nie stanowi eksponatu wystawienniczego. Dodatkowo wyjaśniono, że lokalizacja budynku jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. z dnia 27 września 2017 r., budynek znajduje się na terenach przeznaczonych pod teren zieleni nieurządzonej, zagrożony powodzią, dla której obowiązuje zakaz zabudowy. W związku z nielegalnym posadowieniem budynku na działce nie można uznać, że dotyczył go wyjątek odnoszący się zabudowy istniejące. Reformatoryjna decyzja organu odwoławczego została uzasadniona błędnym objęciem nakazem rozbiórki przez organ I instancji również wiaty dobudowanej do budynku, który to obiekt nie był objęty niniejszym postępowaniem. Fakt wniesienia budynku rekreacji indywidualnej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz sprzeczność jego lokalizacji z planem miejscowym stał się podstawą do nakazu jego rozbiórki. Organ podniósł również, że sprawa była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych – wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 895/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 652/20, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2175/21, którymi był związany w trakcie prowadzenia postępowania i wydawania orzeczenia.
W skardze do sądu administracyjnego z dnia 30 marca 2025 r. na decyzję LWINB pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. § 14 pkt 4 lit. a Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji błędne przyjęcie, że powierzchnię tarasu należy doliczyć do powierzchni zabudowy;
2. art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym - poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może dotyczyć tylko budynków posadowionych legalnie;
II. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 67 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcie o "szkic" pomimo, że procedura administracyjna nie przewiduje takiego środka dowodowego - "szkice" (a raczej rysunki pomocnicze/poglądowe) w jakikolwiek dokumentujące stan faktyczny na nieruchomości powinny zostać udokumentowane w formie protokołu;
2. art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i wydanie orzeczenia reforamtoryjnego w sytuacji, gdy organ winien wydać orzeczenie kasatoryjne.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako decyzji niewykonalnej - w zakresie w jakim organ nie wskazał sposobu dokonania rozbiórki, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak i uchylenie decyzji jej poprzedzającej organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skarżąca opisała stan sprawy oraz przedstawiła argumentację świadczącą o zasadności złożonego środka prawnego.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu: tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej jako: P.b.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie).
Kluczowe do rozstrzygnięcia skargi było związanie organów administracji, a także tut. Sądu prawomocnymi wyrokami: WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 895/18 oraz z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 652/20, a także wyrokiem: NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2175/21 wydanymi w niniejszej sprawie oraz przedstawioną w nich oceną prawną.
Zdaniem składu orzekającego powołane powyżej orzeczenia sądowe wiąże nie tylko organy administracji orzekające, ale również Sąd rozpatrujący skargę na decyzję LWINB z dnia 24 lutego 2025 r. W myśl bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 10.02.2023 r., I OSK 643/22, LEX nr 3505185.). W realiach przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego oraz prawnego, dlatego też ocena prawna oraz wskazania zawarte w powołanym w powołanych powyżej wyrokach pozostają wiążące dla sądu orzekającego.
Należy zauważyć, że w dotychczasowych orzeczeniach jednoznacznie uznano, iż organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej (budynku letniskowego). Sporny obiekt spełnia wszystkie kryteria definicyjne budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., w szczególności nie ulega wątpliwości cecha trwałego związania obiektu z gruntem. Poczynione w sprawie ustalenia, udokumentowane protokołami oględzin, przeprowadzonych czterokrotnie, zawierające dokumentację zdjęciową, dają pełną podstawę do tego twierdzenia. Ponadto z wydanych w sprawie orzeczeń wynika, że organy nadzoru prawidłowo prowadziły postępowanie w trybie przepisów o postępowaniu naprawczym (art. 50-51 P.b.), a nie legalizacyjnym (art. 48 P.b.). Dodatkowo uznano, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z 28 ust. 1 P.b. budowa nie mieściła się w zakresie żadnego z wyjątków od obowiązku uzyskania pozwolenia, wynikających z art. 29-30 P.b. W szczególności w grę nie wchodziło zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., z uwagi na powierzchnię zabudowy (81,09 m2), przekraczającą powierzchnię wskazaną w tym przepisie (35 m2). W orzeczeniach wskazano, że zgłoszenie dokonane przez inwestora w lutym 2005 r., przyjęte bez sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie sanuje niezgodności z prawem budowy spornego budynku. Zrealizowany w rzeczywistości budynek jest obiektem całkowicie innym niż objęty zgłoszeniem. W wyroku z dnia 9 marca 2021 r. wyjaśniono również, że dokonując wyboru trybu naprawczego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r. Dlatego też należało zakwalifikować analizowany przypadek jako realizację robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.).
W dotychczasowym orzeczeniach zarówno Sądu I instancji, jak i NSA przesądzono, że roboty budowlane przy spornym obiekcie były wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej został posadowiony na działce niezgodnie z obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 września 2017 r. – uchwała Rady Miasta Biłgoraj nr XXXI/276/17. W wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2021 r., od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 11 czerwca 2024 r. uznano, że sporny budynek został posadowiony niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie ma możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Ostatnią kwestią do ustalenia w sprawie, która nakazywała w przeszłości uchylenie decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu był problem wskazania adresata decyzji. Odnosząc się do treści art. 52 ust. 1 P.b. należy wyjaśnić, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 (postępowanie wszczęto przed dniem 19 września 2020 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r., poz. 471; oznacza to konieczność zastosowania art. 52 ust. 1 P.b. w dotychczasowym brzmieniu – zob. art. 25 ustawy nowelizującej). Jak wskazywano w orzecznictwie, wymienienie w art. 52 P.b. w ustalonej kolejności trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. przykładowo: wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Rz 978/17; wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r.; II SA/Kr 1449/17). Dopiero w przypadkach, gdy inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. wyrok NSA z 26 marca 2018 r.; II OSK 2446/17).
Odnosząc treść tych przepisów do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie WSA w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2021 wskazał na bezsporne ustalenia organów, z których wynika, że inwestorem spornego budynku był J. M., jednakże już po wybudowaniu obiektu doszło do zmiany właściciela nieruchomości, co spowodowało następstwo prawne w zakresie stron postępowania. Właścicielką nieruchomości była na wcześniejszym etapie postępowania E. M..
Prowadząc postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją LWINB z dnia 24 lutego 2025 r. organy nadzory budowlanego ustaliły, co jest okolicznością bezsporną, że obecną właścicielką nieruchomości, na której jest posadowiony budynek objęty obowiązkiem rozbiórki jest A. B.. W protokole oględzin z dnia 19 listopada 2024 r. znalazło się oświadczenie skarżącej, że działkę nr [...] ark. m [...] położoną w B. przy ul. [...] uzyskała w drodze darowizny od matki E. M.. Fakt ten potwierdza również wydruk informacji o działce z ewidencji gruntów i budynków z dnia 22 października 2024. (k. 253 akt I inst.). Skoro zatem ostatnia kwestia została w sprawie wyjaśniona i organy dokonały prawidłowego ustalenia adresata obowiązku rozbiórki, obecnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest dom letniskowy, należało uznać, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem.
Odnosząc się do zarzutów skargi konieczne jest podniesienie, że organ II instancji prawidłowo uznał, że do powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku należy zaliczyć związany z nim taras, a poprawiając błąd PINB w Biłgoraju orzekł reformatoryjnie, uznając prawidłowo, że przedmiotem postępowania nie był budynek gospodarczym zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie domu letniskowego. LWINB miał możliwość zweryfikowania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., działał w zakresie przyznanej mu kompetencji i nie naruszył art. 15 k.p.a.
W zakresie zarzuty, iż dowodem w sprawie nie mógł być szkic sytuacyjny należy podkreślić, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego też szkic – wbrew twierdzeniom pełnomocnika – skarżącej może być dowodem w sprawie. Należy podkreślić, że ustalenia organów nie zostały dokonane jedynie na podstawie szkicu, w aktach znajduje się szczegółowa dokumentacja, która dała podstawy do wydania zaskarżonych decyzji.
Zupełnie bezpodstawny jest zarzut odnoszący się do niewykonalności decyzji z uwagi na niewskazanie sposobu rozbiórki obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego orzekając o rozbiórce nie odnoszą się bowiem do kwestii technicznego dokonania tego obowiązku, gdyż nie wynika to z obowiązujących przepisów prawa budowlanego.
Podsumowując konieczne jest uznanie, że wobec przesądzenia w poprzednio wdanych w sprawie wyrokach (powołanych powyżej), iż sporny budynek został wykonany w ramach samowoli budowlanej, a także ze względu na niezgodność jego posadowienia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją jest brak możliwości jego legalizacji, właściwym było orzeczenie o rozbiórce. Decyzje organów nadzoru budowlanego prawidłowo zostały skierowane do podmiotu będącego właścicielem działki w dacie wydawania zaskarżonych orzeczeń - A. B..
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.