II SA/LU 229/23

II SA/Lu 229/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 87a ust.2, ust.5, art. 88 ust.1 pkt 3, 4, ust.4,5 art. 89 ust. 1,2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 80, art.10, art. 7, art. 77, art. 79 par 2, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. P. kwotę 5078 zł (pięć tysięcy siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
U z a s a d n i e n i e
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2023r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania S. M. "D." w P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 15 [...] r., znak: ZDM.[...] ZL.EK o: 1) wymierzeniu Spółdzielni administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zniszczenie 8 drzew tj. lipy drobnolistnej (3 szt.), klonu srebrzystego (3 szt.), jesionu wyniosłego (2 szt.), rosnących na nieruchomości położonej przy ul. [...] i J. U. N. w P., oznaczonej jako działki nr nr ewid. [...], [...] i [...], 2) nakazaniu uiszczenia 30% wymierzonej kary tj. [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, 3) odroczeniu płatności 70% kary tj. [...] zł na okres 5 lat z uwagi na możliwość zachowania żywotności drzew oraz 4) umorzeniu postępowania w sprawie zniszczenia 5 sztuk drzew gatunku wierzba zwisła i 2 sztuk gatunku klon srebrzysty.
Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2-7, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021r., poz. 1098 ze zm.), dalej jako "u.o.p." i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330), dalej jako "rozporządzenie".
Od decyzji Spółdzielnia [...] wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym stanu drzew przed redukcją koron, bezzasadnie przyjmując, że redukcja przekroczyła 50% oraz, że pielęgnacja drzew była niezgodna ze sztuką ogrodniczą oraz że nie została przeprowadzona w celu zapewnienia bezpieczeństwa i życia mieszkańców; w konsekwencji błędnie organ uznał, że Spółdzielnia dokonała nielegalnego zniszczenia drzew.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji.
Kolegium przytoczyło treść przepisów regulujących zasady wymierzania i ustalania wysokości kar pieniężnych za zniszczenie drzew albo ich uszkodzenie m.in. poprzez wykonywanie nieprawidłowych prac w obrębie korony drzew tj. art. art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p., art. 88 ust. 2 u.o.p. (adresat kary), art. 88 ust. 4 i 5 u.o.p. (terminy i odraczanie kary), art. 89 ust. 1 u.o.p. (wysokość kary), art. 87a ust. 2 u.o.p. (penalizacja niewłaściwych zabiegów pielęgnacyjnych). Kolegium podkreśliło, że obecnie obowiązujące przepisy dokonują wyraźnego rozróżnienia zniszczenia drzewa lub krzewu od uszkodzenia drzewa spowodowanego wykonaniem prac w obrębie korony drzewa. Zgodnie z art. 87a ust. 4 u.o.p. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa, natomiast stosownie do regulacji przepisu art. 87a ust. 5 u.o.p. usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa.
W związku z tym przepisem, celem postępowania było więc ustalenie zakresu i wielkości naruszenia substancji drzew, dlatego na zlecenie organu została sporządzona opinia biegłego dendrologa - [...], na okoliczność prawidłowości dokonanych prac w koronie drzewa, ich zakresu i rozmiaru, a także kwalifikacji, możliwości zachowania żywotności, czy negatywnego oddziaływania na ludzi i mienie.
Kolegium wskazało, że ze sporządzonej opinii wynika, że dokonano nieprawidłowych cięć w obrębie koron drzew, co doprowadziło do ich zniszczenia - korony usunięto niemal w całości, a prace w zakresie redukcji gałęzi zostały wykonane niezgodnie ze sztuką ogrodniczą. Rozmiar dokonanej redukcji drzew wyniósł ponad 50% masy koron, usunięto żywe gałęzie i konary, a więc prace nie miały na celu jedynie usunięcia posuszu i gałęzi chorych, nadłamanych czy obumarłych oraz nie były prowadzone z zamiarem przywrócenia statyki drzew. Po dokonaniu cięć pozostały jedynie mało istotne gałęzie i odrosty, fragmenty konarów i przewodników. Redukcja koron przyczyniła się do obniżenia witalności i walorów przyrodniczych drzew oraz deformacji i utraty naturalnie wytworzonego pokroju. Z materiału dowodowego wynika, że cięcia zostały wykonane w niewłaściwym okresie, a sposób ich wykonania negatywnie wpłynął na stan ich żywotności. Pomimo możliwości zachowania żywotności, skutek cięć generować będzie poważne obciążenie przed sezonem wegetacyjnym poprzez utratę powierzchni asymilacyjnej. Biegła nie stwierdziła zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia ludzi czy też mienia, a jedynie, że stopień redukcji koron nie wyklucza ich dalszej żywotności. Dokonane prace redukcyjne drzew nastąpiły w związku z normalną eksploatacją terenu będącego w posiadaniu skarżącej, a nie np. z nadzwyczajnym i bezpośrednim zagrożeniem, jakie wystąpiło w danym momencie z uwagi chociażby na działanie sił przyrody. Nie zostały poprzedzone żadną fachową kwerendą, a wynikały z doraźnej, bezrefleksyjnej i niepopartej żadną wiedzą fachową, samowolnej decyzji. Skarżąca nie przeprowadziła w zakresie oceny faktycznego stopnia zagrożenia żadnej ekspertyzy. W związku z tym nie było też podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary spowodowanej stanem wyższej konieczności.
Kolegium uznało, że sporządzona opinia spełnia wymagania wynikające z przepisu art. 84 k.p.a.: biegła poddała analizie stan drzew przed i po redukcji ich koron na podstawie oględzin oraz korzystając z możliwych, dostępnych źródeł i w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie. Opinia została sporządzona przy zachowaniu odpowiedniej metodyki, jej tezy wynikają z oceny stanu faktycznego oraz wiedzy biegłej. Wskazało, że uzyskanie i sporządzenie opinii nie wymagało czynnego udziału strony. Skarżąca miała możliwość odnieść się do opinii oraz przedstawić kontrekspertyzę. Jej ogólne uwagi dotyczące sporządzonej opinii nie zostały jednak poparte żadnym wiarygodnym dowodem, natomiast organ nie miał obowiązku poszukiwania dowodów na ich potwierdzenie. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony i uwzględnienia wszelkich wniosków strony zgłoszonych w tym zakresie. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy, który został zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający i wiarygodny, by wydać orzeczenie co do istoty sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. M. "D." w P., reprezentowana przez radcę prawnego I. J. B. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art art. 7, 8, 11, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że skarżąca dopuściła się zniszczenia drzew polegającego na redukcji ich koron w ponad 50%; poprzez uznanie opinii biegłego za wiarygodną, mimo że opinia nie zawiera opisu stanu drzew sprzed dokonania cięć, a biegła nie była w stanie ocenić, jaka część gałęzi i konarów "była połamana i uschnięta przed dokonaniem cięcia"; oznacza to, że na podstawie opinii nie można bezspornie stwierdzić rozmiaru redukcji koron drzew; poza tym w przypadku drzewa nr [...] - lipy drobnolistnej o obwodzie pnia 90 cm biegła stwierdziła zniszczenie drzewa w 50%, natomiast o zniszczeniu drzewa w rozumieniu art. 87a ust. 5 u.o.p. można mówić dopiero w przypadku usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony; organ odwoławczy nie odniósł się do dowodu z zeznań świadka - J. K. F. Handlowo- Usługowa J. K., który potwierdził jedynie, że zlecenie dotyczące przeprowadzenia cięć koron drzew na terenie osiedla Spółdzielni nie zawierało zakresu prac na poszczególnych drzewach, natomiast świadkowi nie zostały zadane żadne pytania dotyczące wielkości przeprowadzonych cięć w obrębie koron drzew ani stanu drzew przed przystąpieniem do zleconych prac; organ nie uwzględnił, że celem prac w koronach drzew było dokonanie cięć gałęzi obumarłych i nadłamanych; organ odwoławczy nie uwzględnił również, że wszystkie drzewa, zachowały żywotność;
a także naruszenie:
- art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego; skarżąca nie została poinformowana m.in. o terminie i miejscu dokonania oględzin przez biegłego; poza tym skarżąca złożyła 8 grudnia 2022r. wniosek o udostępnienie kserokopii opinii oraz o wydłużenie terminu na ustosunkowanie się do niej i przedłożenie ewentualnej kontrekspertyzy do 5 stycznia 2023r., mimo to organ wydał w dniu 15 grudnia 2022r. decyzję;
- art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości;
a w konsekwencji także naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. poprzez niezasadne wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa.
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty są trafne,
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 10, 77, 79 § 2, 80, 107 § 3, 136 k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W świetle tych przepisów, organy obu instancji mają obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające, zapewniając w nim udział wszystkim stronom, na jego podstawie wyczerpująco i dokładnie ustalić stan faktyczny, przedstawić go w uzasadnieniu, odnieść się dowodów, które uznane zostały za wiarygodne i do tych, które zostały pominięte, wyjaśniając powody ich nieuwzględnienia, dotyczy to także odniesienia się do wyjaśnień i wniosków dowodowych składanych przez strony na wszystkich etapach postępowania. Zakres czynności dowodowych i ich rodzaj zależy od przedmiotu sprawy.
Niniejsza sprawa dotyczy nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie 8 drzew (3 lipy, 3 klony i 2 jesiony).
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 87a ust. 5 u.o.p.
Organy przytoczyły treść tych przepisów, jednak Sąd dla porządku ponownie je powołuje:
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 - wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3) albo uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (pkt 4).
Z kolei przepis art. 87a u.o.p. reguluje zasady wykonywania dopuszczalnych prac w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub krzewu. Tak więc mają być one przeprowadzane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom i nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Przekroczenie tej wielkości jest dopuszczalne, ale wyłącznie w sytuacjach wskazanych w tym przepisie (ust.2 pkt 1-3), tj. jeśli prace w obrębie korony drzew są wykonane w celu usunięcia gałęzi obumarłych (1) lub nadłamanych lub utrzymywania uformowanego kształtu korony drzewa (2) albo w ramach specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa (3). Tylko te trzy powody usprawiedliwiają usunięcie gałęzi powyżej 30 % korony drzewa. Przekroczenie tej wielkości bez ustawowego powodu ("w celu innym, niż określony w ust. 2") stanowi uszkodzenie drzewa (art. 87a ust. 4), a przekroczenie 50% korony - zniszczenie drzewa (art. 87a ust. 5).
Z przepisów wynika, że od stopnia usuniętych gałęzi i od powodów ich usunięcia zależy prawidłowa kwalifikacja wykonanych prac: jako zniszczenie, uszkodzenie drzewa albo jako dopuszczalne prace w obrębie korony drzewa. Od tych samych okoliczności w konsekwencji zależy, czy organ ma obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 88 u.o.p. oraz w jakiej wysokości. W świetle art. 89 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. – inna jest wysokość kary za zniszczenie, a inna za uszkodzenie drzewa (spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa): w pierwszym przypadku to dwukrotność opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, zaś w drugim przypadku – to połowa takiej opłaty pomnożona przez 0,6.
Dalszą ważną kwestią jest także zbadanie, czy pomimo zniszczenia drzewa (o ile takie stwierdzono), możliwe jest zachowanie jego żywotności – w takim bowiem przypadku znaczna część kary podlega odroczeniu na 5 lat, a następnie umorzeniu (art. 88 ust. 4-6 u.o.p.).
W rozpatrywanej sprawie te okoliczności nie zostały wyjaśnione dostatecznie i nadal budzą wątpliwości. Chodzi przede wszystkim o zakres usuniętych gałęzi (wielkość redukcji koron) – organy przyjęły, że przekroczył on 50% w odniesieniu do każdego z 8 spornych drzew, poza tym nie było to usprawiedliwione żadnym powodem wskazanym w art. 87a ust. 2 u.o.p. (dokonano więc zniszczenia drzew), natomiast skarżąca podnosi, że takiej wielkości nie przekroczyła, ponieważ celem prac było usunięcie gałęzi obumarłych i nadłamanych (art. 87a ust. 2 pkt 1) - biegła nie ustaliła, jaką część z wszystkich wyciętych gałęzi stanowiły gałęzie obumarłe, gdyż nie opisała stanu drzew sprzed wycinki.
Należy zauważyć, że skarżąca do odwołania dołączyła plik fotografii spornych drzew z października 2022r., a więc sprzed dokonanej wycinki.
W związku z podnoszonymi przez nią zarzutami, organ odwoławczy powinien był więc odnieść się do tych fotografii, a przede wszystkim powinien zwrócić się do biegłej o odniesienie się do nich. Skarżąca już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zwracała się w piśmie z dnia 9 grudnia 2022r. o przedłużenie terminu do wniesienia uwag i ustosunkowania się do opinii biegłej, dlatego skoro wraz z odwołaniem przedstawiła nowe dowody, które mogły być istotne przy formułowaniu wniosków opinii, organ odwoławczy powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w szczególności umożliwić skarżącej zadawanie pytań do biegłej, w tym celu powinien był rozważyć przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłej. Odniesienie się do spornych zdjęć jest istotne, ponieważ pozwoli wiarogodnie ustalić stan drzew sprzed redukcji koron i określić rozmiar tej redukcji, co - jak wynika z przytoczonych przepisów - ma zasadnicze znaczenie dla kwalifikacji wykonanych prac (uszkodzenie czy zniszczenie), a w konsekwencji na wymiar kary. Dotyczy to szczególności tych drzew, których stopień redukcji biegła określiła na równo 50% - skarżąca wskazała, że chodzi o drzewo nr 9 (lipa).
Jednocześnie należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, ciężar dowodowy nie może całkowicie spoczywać na organie. Jeśli skarżąca podnosi, że zakres prac w obrębie koron drzew zleconych firmie został wyszczególniony w umowie i uzgodniony z dendrologiem, powinna sama przedstawić dowody na potwierdzenie tych okoliczności.
Niezasadny jest też jej zarzut, że organ nie odniósł się do oceny stanu żywotności drzew, skoro w pkt. 3 decyzji odroczył część (70%) wymierzonej kary na okres 5 lat na podstawie art. 88 ust. 4 i 5 u.o.p. Oznacza to, że w istocie stwierdził możliwość zachowania żywotności drzew, bo jest to warunek takiego odroczenia wymieniony w tym przepisie.
Podobnie należy ocenić zarzut nieprawidłowego przesłuchania przez organ świadka J. K.. Z akt wynika, że skarżąca została zawiadomiona o terminie przesłuchania (k.26 akt admin. I instancji), podczas którego mogłaby sama dopytać świadka o istotne - jej zdaniem - okoliczności sprawy. Mimo to, skarżąca na przesłuchanie nie stawiła się.
Nietrafny jest też jej zarzut, że nie zapewniono skarżącej udziału w oględzinach, które przeprowadzała biegła opracowując opinię. Z opinii wynika, że biegła sporządziła ją na podstawie m.in. protokołu oględzin z 6 maja 2022r., a także na podstawie "oględzin terenowych w dniach 23 sierpnia 2022r. i 30 października 2022r. – w pełnym ulistnieniu drzewa oraz w fazie jesiennego zrzucania liści". (k.36 akt amin.). Tylko oględziny przeprowadzone w dniu 6 maja 2022r. były środkiem dowodowym, o którym mowa wart. 85 § 1 k.p.a., a zatem tylko do tych oględzin miał zastosowanie art. 79 k.p.a., gwarantujący udział w nich wszystkim stronom. Organ nie naruszył tych przepisów, ponieważ oględziny w tym dniu zostały przeprowadzone z udziałem przedstawiciela skarżącej Spółdzielni. Natomiast "oględziny terenowe" dokonane przez biegłą nie były takim środkiem dowodowym, lecz stanowiły jedną z czynności w ramach sporządzania opinii – ani skarżąca, ani organ nie brały w nich udziału i nie było obowiązku takiego udziału skarżącej zapewniać.
Z przedstawionych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1801 ze zm.); koszty obejmują: wpis sądowy od skargi – 1461 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego – 3600 zł.
Rozpatrując ponownie odwołanie, Kolegium uwzględni przedstawione uwagi i podejmie wskazane czynności procesowe, uzupełniając postępowanie dowodowe.
Dodać należy, że poza zakresem skargi, pozostawał pkt 4 decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania dotyczących innych siedmiu drzew, gdyż rozstrzygnięcie to jest dla skarżącej w pełni korzystne i skarżąca nie kwestionowała go w odwołaniu, ani też obecnie przed Sądem.