Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Lu 208/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Lu 208/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 35
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 par 3, art. 145 par 1 pkt 1 lit.a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust.2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
art. 11 ust.2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Dz.U. 1991 nr 114 poz 493
art. 27
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 3 ust. 1 pkt 1, atr. 16, art. 17, art. 5 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie z dnia 19 lutego 2024 r., znak: RP.0163.41.2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 19 lutego 2023 r., znak: RP.0163.41.2023, Muzeum Narodowe w Lublinie z siedzibą w Lublinie (dalej także jako: Muzeum, instytucja) odmówiło udostępnienia informacji publicznej na wniosek Fundacji [...] z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja, skarżąca).
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 19 grudnia 2023 r. Fundacja zwróciła się do Muzeum, w związku z promocją nowego filmu "[...]" i umieszczeniem instalacji promocyjnej na lubelskim zamku, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: z kim muzeum współpracowało przy organizacji tego wydarzenia (nazwa podmiotów), jakie koszty w związku z tym wystąpiły ("np. koszty, dochody itp.") oraz zwróciło się o udostępnienie umów związanych z realizacją tego wydarzenia.
W odpowiedzi na wniosek, Muzeum w piśmie z 2 stycznia 2024 r. wskazało, że w związku z promocją filmu "[...]" i umieszczeniem instalacji promocyjnej na lubelskim zamku, współpracowało z "agencją [...] Spółka Jawna". Wyjaśniło, że przedsiębiorca będący drugą stroną umowy zastrzegł, że zawarte w niej informacje techniczne i technologiczne stanowią jego tajemnicę, jako tajemnicę przedsiębiorcy. Takie zastrzeżenie zostało skierowane do Muzeum w formie pisemnej, w związku z czym konieczne jest przeanalizowanie informacji z perspektywy konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto, zdaniem Muzeum, żądane dane w zakresie informacji, jakie koszty w związku z tym wystąpiły, wskazało, że jest to informacja przetworzona. Udostępnienie informacji jest możliwe jedynie wówczas, gdy podmiot jej żądający wykaże szczególny interes publiczny w uzyskaniu przedmiotowej informacji. Muzeum wezwało Fundację do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji w terminie 7 dni.
Pismem z 4 stycznia 2024 r. Fundacja zwróciła się o udostępnienie umowy w zakresie, w jakim nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Podkreślono przy tym, że tajemnica przedsiębiorcy nie może obejmować całej umowy, a wyłącznie informacje techniczne i technologiczne oraz gospodarcze, które nie zostały ujawnione. Fundacja wskazała, że wydarzenie organizowane na zamku było publiczne, zatem choćby taki zakres nie może być objęty tajemnica. Skarżąca powołała przy tym art. 35 ustawy o finansach publicznych.
Fundacja wskazała, że na forum publicum dąży do realizacji jawności przewidzianej w art. 61 Konstytucji RP, stojąc na straży przestrzegania prawa, a w szczególności racjonalnego wydatkowania środków publicznych czy równego traktowania podmiotów
Wskazaną na wstępie decyzją Muzeum odmówiło udostępnienia informacji publicznej na wniosek Fundacji, jak wynika z rozstrzygnięcia "w zakresie: "(...) jakie koszty w związku z tym wystąpiły (np. koszty, dochody itp.). Proszę o udostępnienie umów związanych z realizacją tego wydarzenia. (...)."
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Muzeum wskazało, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w zakresie kosztów, które wystąpiły w związku z promocją filmu "[...]". Tym samym stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), uzyskanie takiej informacji wymaga oceny pod kątem wystąpienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego.
Muzeum wskazało, że organizacja wydarzenia związanego z promocją filmu "[...]" wiązała się z udostępnieniem dziedzińca Zamku Lubelskiego na instalację i organizację wydarzenia w dniach 11-19 grudnia 2023 r., zapewnieniem obsługi administracyjnej, zapewnieniem zaplecza dla ekipy montażowej, dostępu do toalet i utrzymania ich w czystości na bieżąco oraz udostępnieniem energii elektrycznej. Wskazane zobowiązania Muzeum Narodowego w Lublinie generowały po stronie instytucji "koszty, których precyzyjne porównanie do przychodu uzyskanego ze współpracy z agencją [...] wymaga podjęcia dodatkowych czynności". Wobec powyższego informacja wytworzona w ten sposób powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstała w wyniku wskazanych wyżej działań, informacja nie istnieje w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.
Muzeum uznało, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej tj. szczególnego interesu publicznego.
Odnosząc się kwestii tajemnicy przedsiębiorcy instytucja wskazała, że ustalenie istnienia tajemnicy przedsiębiorcy podlegającej ochronie na gruncie prawa dostępu do informacji publicznej wymaga spełnienia warunku formalnego i materialnego tej tajemnicy. Warunek formalny polega na zastrzeżeniu tajemnicy przez przedsiębiorcę, co nastąpiło wprost w zobowiązaniu podpisanym przez strony umowy tj. Muzeum Narodowe w Lublinie oraz [...] w dniu 20 grudnia 2023 r., zgodnie z którym Muzeum Narodowe w Lublinie zobowiązało się do zachowania w poufności "Informacji Poufnych Najemcy" i wykorzystywania ich wyłącznie w celu wykonania umowy ("Cel"), w tym warunków umowy i informacji dotyczących jej wykonania oraz zawarcia, przy czym przez "Informacje Poufne" należy rozumieć wszelkie, dotyczące najemcy lub jej klienta, o którym mowa w umowie informacje uzyskane przez wynajmującego lub przekazane przez najemcę lub przez osoby trzecie współpracujące z najemcą, zarówno bezpośrednio jak i za pośrednictwem osób trzecich, od momentu nawiązania współpracy pomiędzy stronami, niedostępne publicznie, niezależnie od ich przeznaczenia lub formy, w szczególności informacje o charakterze organizacyjnym, technologicznym, finansowym, handlowym, prawnym, marketingowym, stanowiące know-how, dokumentacje, korespondencje (zarówno w formie tradycyjnej, jak i elektronicznej), kontakty, informacje dotyczące kontrahentów, partnerów, podwykonawców, dostawców, informacje dotyczące warunków współpracy, informacje o szkodach, sposobie ich naprawy lub usunięcia, roszczeniach, pertraktacjach ugodowych, negocjacjach, mediacjach, arbitrażu lub innych postępowaniach, wysokości czynszu, numery rachunków bankowych, informacje dotyczące realizowanego projektu, produkcji, w tym harmonogramy produkcji, kosztorysy, budżet produkcji, informacje o wykorzystywanych narzędziach, materiałach, sprzęcie oraz o miejscu ich pochodzenia, dane osobowe uczestników produkcji, w tym imiona i nazwiska oraz dane kontaktowe, informacje o zaangażowanych podwykonawcach, koncepcja kreatywna, strategie marketingowe i strategie komunikacji, rozwiązania technologiczne, dokumentacja technologiczna, dokumentacja techniczna, media plan, wynagrodzenia (w tym stawki godzinowe personelu, najemcy), jak również informacje o zgodach, upoważnieniach i zezwoleniach uzyskiwanych przez najemcę w związku z realizowanym projektem, informacje oznaczone jako "poufne", "niejawne", "tajne" lub w inny sposób wskazujący na ich poufny charakter oraz inne informacje, których ujawnienie lub wykorzystanie bez zgody najemcy może zagrozić jego interesom.
Odnosząc powyższe do treści umowy, należy stwierdzić, że jej przedmiotem był najem dziedzińca Zamku Lubelskiego w związku z ekspozycją instalacji artystycznej związanej z promocją filmu [...] – "[...]" na dziedzińcu Muzeum Narodowego w Lublinie.
Treść umowy zawierała w szczególności warunki współpracy, wysokość czynszu, informacje dotyczące projektu w tym szczególnie istotne z punktu widzenia tajemnicy przedsiębiorcy tj.: uproszczony projekt budowlany instalacji z balonami, analiza ryzyka oraz instrukcja postępowania dla różnych scenariuszy, plan zagospodarowania terenu wraz z rozmieszczeniem urządzeń, harmonogram produkcji, polisa OC, uzgodnienie z Polską Agencją Żeglugi Powietrznej. Wskazane wyżej informacje stanowiące zespół unikatowych rozwiązań wypracowanych przez najemcę, pozwalających na ekspozycję instalacji balonów imitujących planety nad Zamkiem Lubelskim z pewnością posiadają, zdaniem instytucji, wartość gospodarczą, o czym w ocenie podmiotu zobowiązanego decyduje przede wszystkim ich bezprecedensowy oraz autorski charakter. Muzeum podkreśliło, że "udostępnienie ww. informacji mogłoby narazić najemcę na uszczerbek ekonomiczny, wskutek wykorzystania wypracowanych rozwiązań przez rynkowych konkurentów."
Fundacja wniosła skargę na powyższą decyzję, wskazując, że jej intencją było poznanie kosztów, zarówno rodzaju, jak i wysokości oraz przychodów, związanych z organizacją wydarzenia, którego dotyczył wniosek.
Skarżąca wskazała, że "nie uwzględniła drobiazgowości muzeum, np. w zakresie kosztów wody spuszczanej w toaletach czy zużytego mydła, tudzież przychodów w zakresie dogrzania pomieszczeń przez ciepłotę ludzkiego ciała". Mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego, nie to było intencją skarżącej. Niemniej muzeum powinno udostępnić informację, którą już posiada w formie prostej, czyli niewymagającej przetworzenia. Jeśli umowa szczegółowo określała obowiązki muzeum odnoszące się do kosztów, to takie dane powinny być udostępnione.
Muzeum nie udostępniło umowy w zakresie, w jakim ta nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Skarżąca podkreśliła, że co do zasady treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym powinna być jawna i transparentna, szczególnie gdy są to umowy najmu, dzierżawy itd. dotyczące elementów majątku publicznego. Tajemnica przedsiębiorcy musi być w tych okolicznościach wykazana w sposób niebudzący wątpliwości i ściśle zindywidualizowany.
Fundacja podkreśliła, że Muzeum udostępniło informację, z kim współpracowało w zakresie organizacji wydarzenia i jaki był zakres umowy.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia jej wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.
W odpowiedzi na skargę, Muzeum wniosło o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Instytucja wskazała także, że w sprawie nie wyczerpano środków zaskarżenia, gdyż Fundacja nie skorzystała z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Badając legalność zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zatem zasadna, chociaż Sąd nie podzielił w pełni stanowiska Fundacji.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym należy ją odrzucić z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, który wydał decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi co do zasady środek o charakterze fakultatywnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi (z wyjątkiem określonym w art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.d.i.p. Akt ten – jako rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP – reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, określając przy tym również ograniczenia w dostępie do tego rodzaju informacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy u.d.i.p. mają na celu urzeczywistnienie zasady transparentności działania państwa, obejmującego także gospodarowanie mieniem publicznym, poprzez wprowadzenie obowiązku udostępniania informacji publicznych w sposób szybki i odformalizowany. Istotą postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest zapewnienie transparentności działania podmiotów, które wykonują zadania publiczne, a także umożliwia ich kontrolę przez społeczeństwo. Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładani przepisów u.d.i.p.
W niniejszej sprawie nie wzbudzało wątpliwości, że Muzeum jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych (jako instytucja kultury, realizująca zadania publiczne), a żądane informacje mają charakter informacji publicznych (dotyczą bowiem mienia publicznego).
Na wstępie należy podkreślić, że Muzeum częściowo udostępniło żądaną informację poprzez wskazanie, z jakim podmiotem współpracowało w związku z promocją filmu "[...]" i umieszczeniem instalacji nad zamkiem w Lublinie. Już w pierwszym piśmie kierowanym do skarżącej, instytucja wskazała, że była to spółka – [...] spółka jawna z siedzibą w W. (dalej także jako: Spółka). Fundacja nie skonkretyzowała w trybie art. 14 u.d.i.p. sposobu i formy udostępnienia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, mogło zatem nastąpić w wiadomości e-mail. Skarżąca nie kwestionuje, że uzyskała taką informację.
Odmawiając udostępnienia informacji w pozostałym zakresie, na co wskazuje sformułowane rozstrzygnięcie, Muzeum wskazało, że żądana informacja w przedmiocie kosztów związanych z promocją filmu ma charakter przetworzony, natomiast w pozostałym zakresie jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Wypada zauważyć, że rozstrzygnięcie Muzeum ma nie do końca właściwie sformułowane rozstrzygnięcie, ale nie wzbudza wątpliwości, że odmowa udostępnienia informacji nie dotyczy kwestii, z kim instytucja współpracowała przy realizacji instalacji na zamku.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja taka jest wytwarzana w kształcie wskazanym we wniosku specjalnie dla wnioskodawcy.
Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych.
Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu nie będą skoncentrowane na ich podstawowej i zasadniczej działalności, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.
Proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W orzecznictwie podkreśla się, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona. Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzona jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy, wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Lu 983/21 i cyt. tam orzecznictwo).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Muzeum wskazało, jaki był zakres zobowiązania instytucji w związku z organizacją wydarzenia tj. udostępnienie dziedzińca, zapewnienie obsługi administracyjnej, zapewnienie zaplecza dla ekipy montażowej, dostęp do toalet oraz utrzymanie ich w czystości (na bieżąco) oraz udostępnienie energii elektrycznej. Nie podało jednak, jaka była wysokość tych kosztów, uznając, że jest to informacja przetworzona.
Wypada w tym miejscu zauważyć, że przesłanką uzyskania informacji publicznej przetworzonej jest wykazanie jej szczególnej istotności dla interesu publicznego. Na pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego składają się następujące przesłanki: wnioskodawca działa dla szerszej grupy osób – wnioskodawca musi wykazać, że działanie konkretnego podmiotu, realizującego zadania publiczne wywoła lub wywołało skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów, skarżący działa w celach społecznie akceptowalnych, a uzyskana informacja może zostać wykorzystana w taki sposób, aby wpłynąć na określone działania lub sytuację (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. III OSK 1595/22).
Fundacja wskazała w piśmie z 4 stycznia 2024 r., że jest podmiotem dążącym do realizacji jawności, wskazanej w art. 61 Konstytucji RP. Wyjaśniła, że organizacja wydarzenia związanego z umieszczeniem instalacji na zamku w L. wzbudziła wątpliwości obywateli – "w opinii publicznej pojawiają się różne plotki". Taki sposób wykazania, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego jest chybiony. Wskazane uzasadnienie jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe. Ponadto Fundacja nie może wywodzić ziszczenia się przesłanki szczególnej istotności informacji z zakresu swojej działalności. To informacja musi mieć określony w ustawie charakter, a dostęp do informacji przetworzonej nie może być automatyczny dla konkretnego podmiotu z tego jedynie względu, że zajmuje się statutowo jawnością działania organów. Przyjmując stanowisko Fundacji należałoby przyjąć nieracjonalny wniosek, że należy jej udostępnić każdą informację przetworzoną, o jaką się zwróci – z uwagi na samą istotę prowadzonej działalności. W świetle przepisów u.d.i.p. jest to sprzeczne z intencją ustawodawcy.
Istotne znaczenie w sprawie ma jednak to, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, nie zaś ograniczanie dostępu do niej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Zasadą jest także, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), a art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi w tym zakresie wyjątek.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że żądanie udostępnienia informacji o kosztach organizacji omawianego wydarzenia, poniesionych przez Muzeum nie stanowi informacji przetworzonej – nie wymaga bowiem zgromadzenia i analizy nadmiernej ilości danych, niewątpliwie też nie uniemożliwi normalnego funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Jest to co najwyżej informacja przekształcona, mając na uwadze stanowisko Muzeum, że jej nie posiada.
W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 u.d.i.p.), ale również informacja przekształcona, której powstanie zależy od dwóch elementów: po pierwsze, znajduje się ona w zasobach podmiotu, do którego wpłynął wniosek o jej udostępnienie, choć może znajdować się w różnych miejscach (repertoriach, rejestrach, zestawieniach), a po drugie, jej pozyskanie i sporządzenie nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu (por. m. in. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4649/21 i cyt. tam orzecznictwo).
Sposób argumentacji instytucji wskazuje na instrumentalne traktowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nadużycie tego przepisu – w celu odmowy udostępnienia informacji. Rację ma bowiem Fundacja, że stanowisko Muzeum nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, a wniosek został zinterpretowany niezgodnie z jego istotą. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że Fundacja nie oczekiwała przedstawienia szczegółowego i dokładnego wyliczenia omawianych kosztów, co potwierdza treść skargi. Oczekiwała jedynie wskazania w sposób szacunkowy poniesionych kosztów.
Z uwagi na zakres realnie poniesionych kosztów, tj. głownie kosztu utrzymania czystości toalet i energii energetycznej, niewątpliwie Muzeum poprzez proste, nieskomplikowane zestawienie posiadanych danych, może podać szacunkową wysokość poniesionych kosztów. Zestawienie posiadanych danych nie w każdym przypadku oznacza ich przetworzenie. Nie ma takiego charakteru zebranie niewielkiej ilości prostych i łatwo dostępnych danych. Jest to jedynie informacja przekształcona. W realiach niniejszej sprawy Muzeum może np. określić jaka była różnica w zakresie kosztów eksploatacji toalet i wykorzystania prądu w czasie, gdy była realizowana umowa w porównaniu z innym okresem.
Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że informacje w trybie u.d.i.p. należy podawać w sposób rzetelny, nie oznacza to jednak, że w szczególnych okolicznościach nie można ich podać w sposób szacunkowy, przybliżony. Celem ustawy, wskazanym na wstępie, jest bowiem udostępnianie informacji publicznych, a tryb ich udostępniania jest odformalizowany.
Ponadto wątpliwości Sądu wzbudza wskazanie przez Muzeum, że nie posiada informacji w zakresie kosztów realizacji umowy. Muzeum, jako instytucja kultury, niewątpliwie dysponująca majątkiem publicznym, w tym nieruchomościami (zwłaszcza zamkiem w Lublinie) i podlega dyscyplinie finansów publicznych – zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 1270, dalej jako: u.f.p.). Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2024 r., poz. 87) instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Muzeum jest podmiotem, który powinien mieć na uwadze, że dysponuje majątkiem publicznym, a jego działanie nie może być całkowicie dowolne, gdyż podlega wskazanej powyżej dyscyplinie finansów publicznych i musi działać efektywnie. Należy zatem stwierdzić, że zawierając umowę cywilnoprawną z przedsiębiorcą, obejmującą m. in. wynajem, powinna dbać co najmniej o to, aby realizacja zobowiązania nie wygenerowała strat dla instytucji.
Nie sposób racjonalnie uznać, że Muzeum przed zawarciem umowy nie dokonało chociażby uproszczonego kosztorysu, tj. nie przewidziało, jakie poniesie koszty, a jakie osiągnie zyski z realizacji umowy. Nie można także przyjąć, jak wskazano powyżej, że Muzeum takich orientacyjnych obliczeń nie jest w stanie wykonać.
Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest odformalizowane, co przejawia się w wielu aspektach m. in. w odformalizowanej procedurze. Zasadą jest udostępnianie informacji publicznych i niedopuszczalność żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego oraz że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na tym etapie rozpoznania sprawy, w braku wykazania jakiś dodatkowych szczególnych okoliczności dotyczących sposobu i zakresu szacowania poniesionych kosztów, nie można racjonalnie przyjąć, że żądana przez Fundacje informacja w zakresie kosztów, jakie poniosło Muzeum w związku z realizacją spornej umowy, ma charakter przetworzony. Ponadto sprzeczne z doświadczeniem życiowym oraz racjonalnością działania instytucji kultury jest przyjęcie, że takich danych nie posiada.
Oczywiście nieracjonalne byłoby oczekiwanie od Muzeum, że dokona precyzyjnych obliczeń, co do zużytej wody, pobranego prądu itd. Niewątpliwie jednak nie taka była intencja wnioskodawcy. Podanie elementów, które składały się na koszty wykonania umowy i ich szacunkowej wysokości należałoby uznać za udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Definicja pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" została wprowadzona w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2024 r., poz. 594) poprzez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2022 r., poz. 1233). Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Wskazane powyżej przepisy są spójne z treścią art. 35 u.f.p., zgodnie z którym klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. składają się dwa elementy: materialny – odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności oraz formalny, czyli wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się także, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i wyraża wyraźną wolę, aby pozostała tajemnicą dla określonego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2200/21 i cyt. tam orzecznictwo).
Należy raz jeszcze podkreślić, że zasadą jest udostępnianie informacji publicznych, a odmowa jej udostępnienia jest wyjątkiem, wymagającym wskazania podstawy prawnej i wyraźnego, przekonującego uzasadnienia. Nie ma takiego charakteru lakoniczne wskazanie, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. O ile bowiem żądana informacja nie ma w sposób oczywisty charakteru tajemnicy przedsiębiorcy, czyli np. dotyczy specyficznej wiedzy przedsiębiorcy z zakresu rozwiązań technicznych, technologicznych (tzw. know-how), należy wykazać, że konkretne dane należą do kategorii tajemnicy przedsiębiorcy.
W toku postępowania Fundacja w sposób wyraźny wskazała, że nie oczekuje udostępnienia całej treści umowy, a istotnym elementem jest informacji w zakresie wynagrodzenia, nie zaś informacje techniczne, technologiczne czy gospodarcze, zwracając w szczególności uwagę na przychody (wynagrodzenie) jakie muzeum osiągnęło w związku z organizacją wydarzenia. W tym zakresie udostępnienie informacji co do ceny uczyniłoby zatem zadość żądaniu Fundacji, która wskazała w skardze, że: "intencją wnioskodawcy było poznać koszty – zarówno ich rodzaj, jak i wysokość oraz przychody związane z organizacją wydarzenia". Trafnie wywodziła przy tym, że ma ograniczone informacje na temat organizacji wydarzenia, nie jest zatem w stanie w sposób precyzyjny sformułować wniosku o dostęp do informacji publiczny. Każdy podmiot, do którego kierowany jest wniosek o dostęp do informacji publicznej musi wziąć pod uwagę intencję wnioskodawcy, który nie ma pełnej wiedzy o treści i formie dokumentacji zawierającej konkretne dane.
W zakresie tajemnicy przedsiębiorcy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że tajemnicą przedsiębiorcy nie może zostać objęta cała umowa, ponieważ niewątpliwie istnieją takie jej elementy, które nie mogą zostać uznane za posiadające wartość gospodarczą (np. data zawarcia umowy).
Na powyższe zwracała uwagę także sama Fundacja podnosząc w mailu z 4 stycznia 2024 r., że prosi o udostępnienie umowy w zakresie w jakim nie jest ona objęta tajemnicą.
Z założenia więc organ nie powinien odmawiać udostępnienie treści całej umowy, lecz dokonać wnikliwej oceny każdego z postanowień zawartych w umowie pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy i do tak sprecyzowanych treści odnieść swoje działania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Po drugie podmiot, który powołuje się na odmowę udostępnienia informacji z uwagi na ich objęcie tajemnicą przedsiębiorcy, powinien wykazać, że kontrahent wyraźnie wykazał wolę utajnienia konkretnych informacji, które mają wartość gospodarczą (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. III OSK 3887/21 i cyt. tam orzecznictwo). Zasadą jest bowiem, że podmiot, który jest zobowiązany do udostępniania informacji ma obowiązek udostępnić każdą informację, która ma charakter publiczny. Należy zatem przedstawić w tym zakresie przekonującą i wyczerpującą argumentację, która zostanie uprawdopodobniona – w szczególności poprzez udostępnienie fragmentu (zanonimizowanej) umowy, wskazującej np. na obowiązek zachowania tajemnicy w konkretnym zakresie, kary umowne z tym związane. Pomioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej powinny wziąć to pod uwagę już na etapie zawierania umowy. Nie jest w tym zakresie wystarczające lakoniczne i niepoparte żadnym dowodem twierdzenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.
Dołączone do akt sprawy "oświadczenie o zachowaniu poufności" z 11 grudnia 2023 r. stanowi jednostronne oświadczenie Muzeum Narodowego w Lublinie (Wynajmującego). Z treści tego pisma wynika, że instytucja zobowiązała się do zachowania tajemnicy wskazanych w treści pisma danych. Nie przedłożono jednak dokumentacji, z której wynika, że wolą przedsiębiorcy – nie zaś Muzeum – jest objęcie konkretnych elementów umowy tajemnicą.
Następnie należy zauważyć, że Fundacja nie zwróciła się o udostępnienie informacji, które w sposób niewątpliwy mogą mieć wartość gospodarczą dla Spółki, zastrzegając w mailu z 4 stycznia 2024 r., że prosi o udostępnienie umowy w zakresie w jakim nie jest ona objęta tajemnicą. Fundacja nie dąży więc do uzyskania informacji z zakresu technologii czy organizacji przedsiębiorstwa przy organizacji wydarzenia. Ubocznie należy zauważyć, że nietrafne są rozważania skarżącej co do oczywistości zastosowanych rozwiązań technicznych i technologicznych, które – jej zdaniem – wyłączają możliwość objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy.
Skarżąca wyjaśniła, że przede wszystkim oczekuje informacji z zakresu wynagrodzenia, jakie zostało zapłacone w związku z realizacją umowy między Muzeum a Spółką (przychodów jakie osiągnięto w związku z organizacją wydarzenia). Jest to zatem typowa informacja publiczna, sprowadzająca się do udzielenia informacji o tym, jaki zysk osiągnął podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Co do zasady informacja taka nie będzie także miała doniosłej wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Stanowi natomiast ważną informację z uwagi na jawność i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że argumentacja Muzeum w zakresie tego, że żądana informacja publiczna jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa nie została uprawdopodobniona i jest nieprzekonująca. Co najmniej w części, co do przychodów osiągniętych przez Muzeum w związku z organizacją wydarzenia, wręcz oczywiste jest, że taka informacja co do zasady nie ma wartości gospodarczej, a w sprawie nie wykazano przeciwnie.
Niewątpliwie też wysokość kwoty, jaką uzyskał podmiot realizujący zadania publiczne podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jest to bowiem cena uzyskana z wynajmu składnika majątku publicznego. W niniejszej sprawie kwota wynagrodzenia wskazana w umowie cywilnoprawnej (cena) podlega ujawnieniu, jako dotycząca gospodarowania finansami publicznymi i mieniem publicznym – chyba że organ wykaże wskazane powyżej okoliczności, uzasadniające uznanie, że jest to kwestia objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnice ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, to powinien w sposób wyczerpujący i uprawdopodobniony wykazać, że wniosek dotyczy takiej informacji oraz że przedsiębiorca wykazał wolę objęcia tych danych tajemnicą. Niewątpliwie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, odmawiając jej udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, jest zobowiązany do uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających odmowę.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że decyzja Muzeum została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (szczególnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. oraz 107 § 3 k.p.a.), co skutkuje koniecznością uchylenia obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku i zwrocie akt administracyjnych, Muzeum będzie zobowiązane do zastosowania się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w przedstawionych powyżej wywodach Sądu.
Ubocznie należy zauważyć, że każdy podmiot przekazując skargę sądowi przekazuje ją wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Organ nie dopełnił tego obowiązku i błędnie ponumerował karty; numerowanie kart oznacza nadanie każdej kolejnej karcie następnego numeru.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a – zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.