II SA/Lu 204/25

II SA/Lu 204/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lutego 2025 r., znak: SKO.41/158/OS/2025 w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Końskowola z 12 grudnia 2024 r. nr OPS-4600/000041/3-2024; II. przyznaje adwokat M. K. od Skarbu Państwa, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 20 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania M. P. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Końskowola (dalej jako: Wójt) z 12 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 6 listopada 2024 r. skarżący zwrócił się do Wójta o przyznanie zasiłku stałego i objęcie składkami zdrowotnymi.
Organ pierwszej instancji ustalił, że strona, zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 26 czerwca 2024 r., została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ponadto stwierdził, że skarżący został umieszczony w ramach środka zabezpieczającego w P. Centrum Psychiatrycznym, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. (sygn. akt II K [...], II Ko [...]) – gdzie przebywa od 21 października 2024 r.
Wójt decyzją z 12 grudnia 2024 r. odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku stałego i objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym w czasie pobierania świadczenia podstawowego. W uzasadnieniu wskazał, że przebywając w placówce leczniczej strona ma zapewnione warunki niezbędne do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a koszty w tym zakresie pokrywa państwo.
Kolegium, utrzymując powyższą decyzję w mocy, powołało się na art. 13 ust. 1 oraz art. 37 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283; dalej jako: u.p.s.). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że strona nie ponosi żadnych odpłatności związanych z pobytem w placówce, a ma zapewnioną całodobową opiekę medyczną, wyżywienie oraz warunki niezbędne do życia.
Zdaniem Kolegium przyznanie świadczenia w postaci zasiłku stałego w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, nie spełniłoby ustawowego celu pomocy społecznej, określonego w art. 2 ust. 1 u.p.s. Nie służyłoby bowiem przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 13 ust. 1 i ust. 1a u.p.s. Zastosowana wobec skarżącego izolacja w szpitalu odpowiada, w ocenie Kolegium, sytuacji ukształtowanej przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.p.s.
M. P. w skardze na powyższą decyzję nie sformułował konkretnych zarzutów. Wskazał, że w szpitalu nie ma zaspokojonych wszystkich potrzeb (m. in. w zakresie środków higieny osobistej).
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika z urzędu, w piśmie z 30 września 2025 r. wskazał, że decyzja narusza art. 7, art. 7a w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne, wadliwe zbadanie sytuacji skarżącego w ramach pobytu w zakładzie psychiatrycznym; art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący jest osobą wyłączoną z kręgu osób uprawnionych do otrzymania pomocy w postaci zasiłku stałego.
Należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym (k. 6 akt sądowych). Skarżący pismem z 18 kwietnia 2025 r. został zawiadomiony, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (k. 10 akt sądowych). Pismo doręczono skarżącemu 28 kwietnia 2025 r. (k. 13 akt sądowych). Czternastodniowy termin upłynął zatem z końcem 12 maja 2025 r. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu zapoznał się z aktami sprawy 5 sierpnia 2025 r. (k. 31 akt sądowych). Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym zgodnie z zarządzeniem sędziego z 28 sierpnia 2025 r. (k. 38 akt sądowych). Mając na uwadze taki przebieg postępowania sądowego, sąd nie znalazł podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego z 10 września 2025 r. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, powołało się na art. 13 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1215), zgodnie z którym osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a.
Termin "kara pozbawienia wolności" musi być rozumiany w znaczeniu nadanym przez przepisy prawa karnego. W aktualnym stanie prawnym ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2025 r., poz. 383) przewiduje dwie tego rodzaju kary izolacyjne tj. pozbawienie wolności (art. 32 pkt 3 k.k.) i dożywotnie pozbawienie wolności (art. 32 pkt 5 k.k.). Katalog kar przewidziany w art. 32 k.k. ma charakter zamknięty.
Pobyt w zakładzie psychiatrycznym jest natomiast środkiem zabezpieczającym (art. 93a § 1 pkt 4 k.k.) i nie jest karą w rozumieniu kodeksu karnego – w szczególności nie jest karą pozbawienia wolności, mimo że ma charakter izolacyjny i jest środkiem najbardziej dotkliwym spośród wymienionych w art. 93 § 1 k.k. Zgodnie z art. 200 § 1 k.k.w. przez zakład psychiatryczny, o którym mowa w art. 93a § 1 pkt 4 k.k., rozumie się podmiot leczniczy udzielający świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie opieki psychiatrycznej.
W pierwszej kolejności należy zatem podkreślić, że kara pozbawienia wolności i środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym to dwie całkowicie inne instytucje prawa karnego i nie mogą być utożsamiane. Pobyt w zakładzie psychiatrycznym, o którym mowa w art. 93 § 1 pkt 4 k.k. z woli ustawodawcy został umieszczony w kategorii środków zabezpieczających – a nie w katalogu kar.
Po drugie, nawet stwierdzenie podobieństwa środka zabezpieczającego, który ma charakter izolacyjny, do kary pozbawienia wolności nie może prowadzić do wniosku o zasadności stosowania art. 13 ust. 1 u.p.s. do osoby, przebywającej w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego.
Należy podkreślić, że art. 13 ust. 1 u.p.s. nie stanowi dodatkowej sankcji (kary) dla osoby pozbawionej wolności. Jest wyłącznie konsekwencją tego, że podstawowe potrzeby osoby pozbawionej wolności zostają zaspokojone w ramach odbywanej kary, gdyż Skarb Państwa zaspokaja niezbędne potrzeby osadzonego (por. m. in. wyrok NSA z 15 maja 2025 r., sygn. I OSK 1017/24). Ewentualne zastosowanie analogii względem osoby, wobec której stosowany jest środek zabezpieczający w postaci pobytu w zakładzie psychiatrycznym wymaga stwierdzenia, że ma ona zagwarantowane przepisami prawa zaspokojenie potrzeb bytowych w takim samym zakresie, jak osoba odbywająca karę pozbawienia wolności.
Szczegółowy sposób zaspokojenia potrzeb skazanego regulują m. in. przepisy art. 109-111 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2025 r., poz. 911; dalej jako: k.k.w.) Zgodnie z art. 111 § 1 k.k.w. skazany otrzymuje do użytku, z zakładu karnego, odpowiednią do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie, o ile nie korzysta z własnych. Skazanemu zapewnia się warunki niezbędne do utrzymania higieny osobistej, w szczególności otrzymuje on z zakładu karnego pościel oraz inne środki do utrzymania higieny i czystości w celi. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 2016 r. w sprawie warunków bytowych osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1406) osobie osadzonej w zakładzie karnym lub areszcie śledczym wydaje się: odzież, bieliznę, obuwie, pościel, środki higieny, środki do utrzymania czystości w celach mieszkalnych oraz sprzęt stołowy. Skazanemu zapewnia się bezpłatne świadczenia zdrowotne, leki i artykuły sanitarne (art. 115 § 1 k.k.w.). Nie można również pominąć, że skazanemu zapewnia się w miarę możliwości świadczenie pracy (art. 121 § 1 k.k.w.).
Przepisy nie przewidują takich uprawnień względem osób, wobec których stosuje się pobyt w zakładzie psychiatrycznym. Z art. 10 ust. 2 ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. 2024 r., 917) wynika jedynie, że osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują m. in. produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych, systemy i zestawy zabiegowe.
Należy zatem stwierdzić, że z uwagi na istotne różnie w zakresie przysługujących świadczeń, to nie zachodzi analogia między sytuacją osoby pozbawionej wolności, a sytuacją osoby poddanej pobytowi w zakładzie psychiatrycznym. Z tego względu nie jest dopuszczalne zastosowanie analogii z art. 13 ust. 1 u.p.s. do osoby przebywającej w zakładzie psychiatrycznym na podstawie orzeczenia sądu karnego, a taka sytuacja nie zachodzi.
Co ponadto istotne, na skutek faktycznego pozbawienia wolności skarżącego, umieszczonego przymusowo w zamkniętym zakładzie leczniczym, został on pozbawiony możliwości zaspokojenia swoich potrzeb własnym staraniem, a jednocześnie ustawodawca nie przewidział zabezpieczenia jego potrzeb w sposób analogiczny do sytuacji osoby odbywającej karę pozbawienia wolności.
Jakkolwiek osoby pozbawione wolności i wobec których jest stosowany pobyt w zamkniętym zakładzie leczniczym zostają w analogiczny sposób ograniczone w możliwości zabezpieczenia swoich potrzeb własnym staraniem, to ich sytuacje prawna została odmiennie ukształtowana przez ustawodawcę. Stosowane instytucje prawa karnego wywołują tożsamy skutek w postaci pozbawienia wolności, lecz nie prowadzą do analogicznego zabezpieczenia potrzeb bytowych. Przyznanie pomocy społecznej osobie, wobec której jest stosowany środek zabezpieczający, o którym mowa w art. 93a § 1 pkt 4 k.k. jest zatem tym bardziej uzasadnione w świetle art. 2 ust. 1 u.p.s.
Po trzecie zaś należy zauważyć, że stosowanie analogii na gruncie prawa administracyjnego jest kwestionowane w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15). Nawet jeżeli dopuszcza się odstępstwa od tego zakazu w określonych dziedzinach lub sytuacjach, to uznaje się za nieprawidłowe stosowanie analogii na niekorzyść jednostki oraz w sposób, który szkodziłby interesowi społecznemu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15). Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać samodzielnie, a art. 13 ust. 1 u.p.s. ma charakter wyjątku, ograniczającego prawo obywatela do uzyskania wsparcia. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że przepisy o charakterze wyjątkowym, zwłaszcza na gruncie przepisów z zakresu pomocy społecznej, powinny być wykładane ściśle, a nadto regulacje o takim charakterze nie mogą być podstawą do stosowania analogii
W związku z tym, uznać należy, że art. 13 ust. 1 u.p.s. znajduje zastosowanie wyłącznie do skazanego wykonującego karę pozbawienia wolności (dożywotniego pozbawienia wolności) i nie może być stosowany w drodze analogii do osoby, wobec której stosowany jest środek zabezpieczający.
Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2025 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1486/24, wskazał, że należy rozróżnić sytuację osób, wobec których zastosowano karę pozbawienia wolności od tych, do których zastosowano środki zabezpieczające. Sąd wskazał, że "bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób nie jest analogiczna", a w związku z tym stosowanie analogii z art. 13 ust. 1 u.p.s. jest niedopuszczalne.
Skoro wobec skarżącego nie jest wykonywana kara pozbawienia wolności, lecz przebywa on w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego, to organ błędnie zastosował art. 13 ust. 1 u.p.s.
Jedynie ubocznie należy zasygnalizować, że skarżący przebywa w szpitalu w ramach środka zabezpieczającego. Okoliczność ta wynika z zaświadczenia lekarskiego (k. 18 akt admin.) i nie była kwestionowana w toku postępowania.
Ponadto w toku postępowania organy ustaliły, że strona pozostaje pod całodobową opiekę medyczną. Ma zapewniony nocleg oraz wyżywienie. Jednakże szpital, w którym przebywa skarżący, nie zapewnia pacjentom środków higieny osobistej, odzieży oraz obuwia. Skarżący nie tylko w świetle przepisów prawa, ale również faktycznie, nie ma zapewnionych w ramach jednostki, w której przebywa takich samych warunków bytowych jak osoba odbywająca karę pozbawienia wolności.
W tym miejscu należy zauważyć, że Wójt odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia, powołał się równie nietrafnie na treść art. 3 ust. 1 u.p.s. Nie można bowiem przyjąć, że podstawowe potrzeby skarżącego są zaspokojone w ramach pobytu w zakładzie psychiatrycznym.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organy obu instancji nie zbadały i nie rozważyły wypełnienia przez skarżącego przesłanek pozytywnych przyznania zasiłku stałego. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Skarżący jest osobą niezdolną do pracy, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie – k. 37 akt admin.).
W toku postępowania organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący i rzetelny, jaki jest dochód skarżącego. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Zasady obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego przewiduje art. 8 ust. 9 u.p.s. Z oświadczenia skarżącego wynika, że osiąga dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 474,31 zł (k. 36 akt admin.), taką kwotę wskazał również w wywiadzie środowiskowym (k. 51 akt admin.). Organ nie ustalił jednak, w jaki sposób ta kwota została wyliczona. Dopiero w skardze wskazano, że gospodarstwo rolne skarżącego ma powierzchnię 1,003026 ha.
Sporządzony w sprawie wywiad środowiskowy nie pozwala na ustalenie w sposób wyczerpujący i rzetelny sytuacji bytowej skarżącego.
Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną przedstawioną powyżej przez sąd. W szczególności weźmie pod uwagę, że art. 13 ust. 1 u.p.s. może mieć zastosowanie tylko do osób wykonujących karę pozbawienia wolności i nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia w stosunku do osoby, która przebywa w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego. W ramach realizacji tego środka nie wszystkie podstawowe potrzeby bytowe skarżącego są realizowane. Ponadto organ zbada czy skarżący w chwili złożenia wniosku spełniał przesłanki z art. 37 ust. 1 u.p.s. – w szczególności wyjaśni kwestię wysokości dochodu osiąganego przez stronę. Organy ustosunkują się do wniosku skarżącego również w zakresie, w jakim dotyczy objęciem składami zdrowotnymi.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.
O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 763).