II SA/Kr 976/23

II SA/Kr 976/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 699/24 - Wyrok NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 153 , art 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2023 r., znak WS-VI.7534.3.142.2022.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 976/23
UZASADNIENIE
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.142.2022.KP, wydaną na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 4 października 2022 r., znak: GG-RSP.6821.12.2013, o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] Z. o pow. 0,1794 ha na rzecz M. O. – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 25 września 2014 r., znak: GG-RSP.6821.12.2013, wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 136-142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) Starosta Tatrzański orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz M. O..
Decyzją z dnia 17 marca 2015 r., znak: WS-VI.7534.3.225.2014.MK, wydaną wskutek odwołania Tatrzańskiego Parku Narodowego, Wojewoda Małopolski orzekł kasatoryjnie.
Skargę M. O. na ww. decyzję kasatoryjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił (wyrok z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 497/15).
Decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., znak: GG-RSP.6821.12.2013, wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 9, art. 136-142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), Starosta Tatrzański orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz M. O..
Decyzją z dnia 19 września 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.225.2017.MK, wydaną wskutek odwołania Tatrzańskiego Parku Narodowego, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 28 lipca 2017 r.
Po rozpoznaniu skargi Tatrzańskiego Parku Narodowego ww. decyzja z dnia 19 września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia 28 lipca 2017 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1478/18).
Skargi kasacyjne Tatrzańskiego Parku Narodowego i M. O. od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił (wyrok z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2642/19).
Decyzją z dnia 4 października 2022 r., znak: GG-RSP.6821.12.2013, wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), Starosta Tatrzański odmówił zwrotu ww. nieruchomości na rzecz M. O..
Działając na skutek odwołania M. O., Wojewoda Małopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 czerwca 2023 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zawnioskowana do zwrotu działka została wywłaszczona umową sprzedaży z dnia 27 listopada 1978 r. (Rep. A Nr [...]) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz uchwały Rady Ministrów Nr 415/60 z dnia 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego (art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.), a zwrotu zażądała poprzednia właścicielka nieruchomości.
Odnosząc się do kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11) organ odwoławczy przytoczył fragment wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1478/18, z którego wynika, że w ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy świadczy o realizacji celu wywłaszczenia i to już z chwilą uzyskania posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa i objęcia jej pieczą Tatrzańskiego Parku Narodowego. Formalne objęcie nieruchomości granicami Parku, które nastąpiło z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego, jest jedynie okolicznością dodatkową, acz dobitnie przemawiającą za taką właśnie konkluzją. Powyższą ocenę potwierdza także lektura wyroku NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2642/19, zgodnie z którym: "Podstawową funkcją Parku jest ochrona przyrody, dlatego wszelkie działania idące w tym kierunku (np. urządzenie niezbędnej infrastruktury czy pasywna ochrona przyrody) świadczą o ziszczeniu się celu wykupu. W umowie z dnia 27.11.1978r. wyraźnie podniesiono, że zostaje ona nabyta na podstawie uchwały nr 415/60 dla Tatrzańskiego Parku Narodowego. Brak czynnej ochrony nie przeczy stanowisku, że zaszła ustawowa przesłanka zwrotu. Wystarczające było, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na potrzeby Parku (skład drewna) i była terenem zielonym".
Mając na uwadze powyższą ocenę i zgromadzony materiał dowodowy, w tym umowę najmu z dnia 1 stycznia 1979 r., pismo TPN z dnia 31 grudnia 2015 r., pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska Główny Konserwator Przyrody z dnia 11 października 2000 r., pisma TPN z dnia 3 marca 2016 r., 28 czerwca 2016 r., 28 października 2016 r., 10 stycznia 2017 r. i 17 lutego 2017 r., zdjęcia lotnicze z lat 1977, 1994, 1999 i 2003, zeznania świadków W. T., J. G. oraz W. K. (leśniczego, który pracował na tym terenie od 1978 do 2008 r.), organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia (nabycia) rozumiany jako szeroko określona ochrona przyrody, w tym ochrona pasywna rozumiana jako ograniczenie działalności człowieka na tym terenie przez uzyskania władztwa nad nim przez Tatrzański Park Narodowy.
W ww. piśmie z dnia 11 października 2000 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska Główny Konserwator Przyrody wskazał, że "Regulacja stosunków własnościowych w Tatrzańskim Parku Narodowym była prowadzona w wyniku uchwały Nr 415/60 Rady Ministrów z dnia 8.12.1960r. W załączniku do uchwały nieruchomość [...] ujęta jest pod pozycją [...]. Przedmiotową nieruchomość zakwalifikowano do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie opracowanej w latach 1974-1977 przez Instytut Kształtowania Środowiska waloryzacji przyrodniczej Tatrzańskiego Parku Narodowego. Na terenie [...] znajdują się niepowtarzalne formy i układy przyrodnicze wymagające szczególnej ochrony: rzeźby, krajobrazu, fauny, ciszy. Wykupione (wywłaszczone) tereny zostały objęte ochroną częściową. Tereny leśne wraz z sąsiednimi obszarami lasów Tatrzańskiego Parku Narodowego stanowią jednolitą całość przyrodniczą wymagającą szczególnej ochrony. Utrzymanie zwartej granicy Parku w tym terenie stanowi skuteczną barierę niekorzystnych zmian w środowisku przyrodniczym".
Z ww. pisma TPN z dnia 17 lutego 2017 r. oraz opracowania geodezyjno-prawnego geodety uprawnionego mgr. inż. J. B. wynika, że przedmiotowa nieruchomość leżała poza terenem TPN w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego, a znalazła się w jego granicach na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Zgodnie z pismem TPN z dnia 28 października 2016 r. przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład Obwodu Ochronnego [...], dozorowanego w latach 1978-2008 przez ww. leśniczego. To, że na nieruchomości znajdował się budynek, w którym lokal został przez TPN dożywotnio wynajęty A. M. i S. M. (będącym pod opieką wnioskodawczyni) nie przeczy zrealizowaniu celu wywłaszczenia, bo w umowie najmu wyraźnie określono ograniczenia, jakim podlega korzystanie z tej nieruchomości (m.in. zakaz jej dalszego podnajmowania i meldowania innych osób). Ponadto, jak wynika z zeznań trzech ww. świadków, po śmierci A. M. w 1986 r. zabudowania zostały rozebrane przez TPN, a w ich miejscu powstała łąka. Jeszcze za życia najemcy TPN składował tam drewno pod dozorem ww. leśniczego.
Taki stan zagospodarowania nieruchomości, tj. początkowo w części przez teren zielony, a w części przez (rozebrany następnie) budynek, w miejscu którego powstał teren zielony, jak również przez skład drewna, potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze analizowane w nawiązaniu do mapy zasadniczej z 1997 r. (k. 144).
Niewątpliwie działalność człowieka na tej nieruchomości została ograniczona, czemu miało służyć zawarcie umowy sprzedaży z 1978 r., a nabycie tej nieruchomości wiązało się z ochroną przyrody ze względu na jej walory przyrodnicze. Władztwo w tym terenie od 1978 r. pełnił TPN, czego dowodzi dozorowanie jej przez leśniczego i objęcie Obwodem Ochronnym [...], jak również umowa najmu, w której określono szczegółowe ograniczenia dla najemców lokalu. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego nieruchomość znalazła się w granicach TPN, co dodatkowo potwierdza realizację celu wywłaszczenia (ochrona przyrody), bo samo powstanie parku narodowego stanowi jedną z form ochrony przyrody znajdującej się na jego terenie – stało się to przed upływem terminu wskazanego w art. 137 u.g.n. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, tj. przed 22 września 2004 r.
Jak wskazał NSA, pozostawienie najemcy na terenie nieruchomości było podyktowane względami humanitarnymi i nie może świadczyć o zbędności na cel wywłaszczenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie oparł się jedynie na wyrokach sądów zapadłych w niniejszej sprawie, lecz z uwzględnieniem oceny prawnej z nich wynikających przeanalizował materiał dowodowy, natomiast treść odwołania stanowi niedopuszczalną polemikę z tą oceną prawną.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 3 w zw. z art. 18 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody przez ich wadliwą wykładnię polegającą na pominięciu faktu, iż wprowadzenie ewentualnych ograniczeń mogło dotyczyć wyłącznie formalnie określonego terenu TPN, organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta może być rozpatrywana w ramach oceny legalności umowy sprzedaży, a nie realizacji celu wywłaszczenia, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wymogów w zakresie zawiadomienia właścicieli nieruchomości objętej terenem ochrony, a obowiązujących w dacie powstania i funkcjonowania Tatrzańskiego Parku Narodowego, a to dlatego, że nawet uchybienie temu obowiązkowi nie ma znaczenia dla kwestii realizacji celu wywłaszczenia.
Za zbędną organ odwoławczy uznał pozyskiwanie opinii biegłego zakresu ochrony środowiska, która miałaby wyjaśnić, czy sposób działania TPN w latach 1978-1988 względem przedmiotowej nieruchomości mógł wpływać na ochronę przyrody, przy uwzględnieniu wcześniejszego zagospodarowania tej nieruchomości (prowadzenia na nim gospodarstwa rolnego), a także czy niepodejmowanie jakichkolwiek działań na nieruchomości oraz prowadzenie na niej punktu składowania drewna, mając na uwadze zasady ochrony środowiska, może być zakwalifikowane jako "pasywna ochrona przyrody". Z samego bowiem nabycia tej nieruchomości dla TPN z uwagi na jej walory przyrodnicze w celu ograniczenia działalności człowieka w tym terenie (dozorowanym przez leśniczego od 1978 r.), a następnie włączenia jej w granice TPN w roku 2003 (a zatem w terminie określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11), co zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody stanowiło jedną z form ochrony przyrody, wynika, że nieruchomość była przez TPN w tym celu nabyta. Oceniając stany faktyczne z przeszłości należy mieć na uwadze ówczesne rozwiązania dotyczące instytucji wywłaszczenia, na co zwrócił uwagę NSA.
W ocenie organu odwoławczego zbędne jest też pozyskiwanie zeznań innych pracowników TPN, skoro objęcie nieruchomości pasywną ochroną przyrody początkowo poza granicami parku, a od 2003 r. w granicach parku, zostało dowiedzione, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający. Stan faktyczny został bardzo dokładnie opisany na podstawie zgromadzonych dowodów, w tym zdjęć lotniczych i zeznań dwóch świadków wskazanych przez stronę i jednego wskazanego przez TPN. Pozyskiwanie zeznań kolejnych pracowników TPN w tym kontekście nie zmieni w sposób zasadniczy dokonanych ustaleń.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z umowy najmu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji pozyskał tę umowę od pełnomocnik wnioskodawczyni (k. 117) i powoływał się na nią w kolejnych decyzjach, natomiast strona przed wydawaniem kolejnych decyzji była zawiadamiana o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. O., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie i zaaprobowanie stanowiska organu I instancji, iż orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie bezwzględnie przesądziły fakt spełnienia celu wywłaszczenia;
2) art. 14 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 3 w zw. z art. 18 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich wadliwą wykładnię polegającą na pominięciu faktu, iż wprowadzenie ewentualnych ograniczeń mogło dotyczyć wyłącznie formalnie określonego terenu Tatrzańskiego Parku Narodowego;
3) art. 23 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wymogów w zakresie zawiadomienia właścicieli nieruchomości objętej terenem ochrony, a obowiązujących w dacie powstania i funkcjonowania Tatrzańskiego Parku Narodowego, a to z uwagi na fakt, iż rzekomo nie miało to wpływu na wydane rozstrzygnięcie;
4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokonania pełnych ustaleń faktycznych, a to przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska;
5) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokonania pełnych ustaleń faktycznych, a to przez zwrócenie się do Tatrzańskiego Parku Narodowego o przedstawienie listy pracowników TPN w latach 1978-1988, którzy wykonywali obowiązki pozostające w związku z przedmiotową nieruchomością, a następnie przeprowadzenie dowodu z zeznań tych osób;
6) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. przez ich wadliwe zastosowanie i odmówienie skarżącej zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji nie był – wbrew własnemu zapatrywaniu – związany oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) o rzekomym spełnieniu celu wywłaszczenia nieruchomości. Wskazania NSA nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia, a ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych po wydaniu orzeczenia sądowego. Gdyby przyjąć, że organ pierwszej instancji rzeczywiście był w tym zakresie związany, to prowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego mijałoby się z celem, a decyzję wydawałyby wówczas sądy.
Skarżąca podniosła też, że przy powoływaniu się na art. 18 pkt 1-7 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, organ odwoławczy pominął wyraźne odesłanie tego przepisu do art. 12-15, a tym samym to, że w stanie faktycznym zastosowanie miał art. 14, zgodnie z którym "Utworzenie parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na wniosek Ministra Leśnictwa. Rozporządzenie to będzie zawierało: [...] określenie obszarów, wchodzących w skład parku narodowego, [...] określenie ograniczeń wprowadzanych na podstawie art. 18, [...] określenie zasad zagospodarowania [...]. Utworzenie parku narodowego może nastąpić tylko na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego". Uprawnienia przewidziane w art. 18 pozostają w ścisłym związku z art. 14, a w konsekwencji jako obszar należy rozumieć wyłącznie teren TPN określony rozporządzeniem i to w zakresie, który pokrywał się z obszarem objętym planem zagospodarowania przestrzennego.
Przy założeniu, iż nieruchomość miałaby być objęta działaniami ochronnymi przewidzianymi w art. 18, władza ochrony przyrody winna wydać zarządzenie o poddaniu pod ochronę lub wprowadzeniu ograniczeń i takie zarządzenie doręczyć (art. 23), a jeśli nieruchomość poddana pod ochronę stanowiła własność prywatność, to władza ochrona przyrody winna powiadomić właściciela o konieczności wykonania prac i urządzeń ochronnych z wezwaniem, aby oświadczył w oznaczonym terminie, czy wykona je na własny koszt (art. 25). Żadne z tych działań nie zostały podjęte.
Z tej też przyczyny niezbędnym stało się przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, którego to wniosku organ pierwszej instancji nie uwzględnił z uzasadnieniem, że skoro sądy administracyjne przesądziły o spełnieniu celu wywłaszczenia, to nie można tego kwestionować. Należy pamiętać, iż ocena możliwości pasywnej ochrony przyrody w zaistniałym stanie faktycznym wymaga wiedzy specjalnej. Negatywnie należy ocenić też brak zwrócenia się do TPN o przedstawienie listy pracowników, którzy wykonywali obowiązki pozostające w związku z przedmiotową nieruchomością, albowiem ustalenie czy były inne osoby, oprócz przesłuchanego w tej sprawie leśniczego, pozwoliłoby na weryfikację, czy rzeczywiście TPN podejmował jakiekolwiek działania (w tym również "pasywne"), które pozwoliłyby przyjąć, że cel ochrony przyrody został spełniony.
W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Postanowieniem z dnia 12 lipca 2023 r., wydanym na podstawie art. 9 u.g.n., Wojewoda Małopolski wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela ustalenia i poglądy w niej zawarte, nie ma zatem potrzeby szczegółowego ich przytaczania w tym miejscu.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że poprzednio wydane w sprawie decyzje administracyjne o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (decyzja Starosty Tatrzańskiego znak GG-RSP.6821.12.2013 z dnia 28 lipca 2017 r. oraz decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 19 września 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.225.2017.KP) zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok sygn. II SA/Kr 1478/18), a skargi kasacyjne od tego wyroku zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok sygn. I OSK 2642/19).
Skarżąca w pierwszej kolejności zarzuca w skardze naruszenie art. 153 p.p.s.a., wskazując, że organ pierwszej instancji nie był związany oceną prawną o spełnieniu celu wywłaszczenia nieruchomości, a wskazania NSA nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia, bo gdyby tak przyjąć, to decyzję wydawałyby wówczas sądy.
Zarzut ten jest nieuzasadniony.
Powtórzyć należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, nie zastępując administracji w jej ustawowych kompetencjach. Nie oznacza to jednak, że wyroki sądów administracyjnych nie mają dla treści rozstrzygnięć organów administracyjnych znaczenia – jest wręcz przeciwnie. Gwarancje w tym zakresie określa art. 153 i 190 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1152/15).
Natomiast stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.)
Zatem, choć sądy administracyjne decyzji administracyjnych nie wydają, to jednak wyroki przez nie wydawane mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięć organów administracyjnych, determinując ich treść. Również sądy, w tym wojewódzki sąd administracyjny, orzekając kolejno tej samej sprawie związane są wykładnią dokonaną w poprzednio wydanych orzeczeniach; szczególną zaś wagę przywiązywać należy do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli w sprawie – tak jak w niniejszej - orzekał.
W tym miejscu zacytować zatem należy fragmenty obszernego uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1478/18 oraz wyroku NSA sygn. I OSK 2642/19, celem wskazania, jakie okoliczności zostały już przez sądy administracyjne obu instancji przesadzone i w związku z tym nie podlegają już dalszej ocenie w niniejszym postępowaniu.
WSA w Krakowie wskazał między innymi, że:
"Z punktu widzenia rzeczywistego celu wywłaszczenia lokalizacja nieruchomości w lub poza formalnoprawnymi granicami Parku nie miała istotnego znaczenia. Wszak rzeczywisty cel wywłaszczenia trzeba rekonstruować z uwzględnieniem naówczas istniejących obiektywnie okoliczności (a nie wbrew nim) i z uwzględnieniem jego prospektywnego charakteru. Z kolei do konstatacji o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia może prowadzić tylko analiza tego, co działo się po wywłaszczeniu (następczo), a nie analiza okoliczności istniejących w momencie jego dokonywania."
"W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy pozwala na odtworzenie celu wywłaszczenia zawierającego się w formule "dla Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem"; prowadzi on dalej do zadań statutowych Parku i szeroko rozumianej ochrony przyrody tatrzańskiej. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle i jakie konkretne działania planowano na przedmiotowej nieruchomości. Zważywszy jednak na specyfikę celu wywłaszczenia, można liczyć się z tym, że takich działań od razu w ogóle nie planowano, a nawet gdyby było inaczej – ewentualną korektę planów trzeba by ocenić li tylko jako modyfikację szczegółowego celu wywłaszczenia, a nie zaniechanie jego realizacji. Osiągnięcie (realizacja) celu w postaci ochrony przyrody nie zawsze wymaga daleko idących działań, może polegać wręcz na zachowaniu w niezmienionym kształcie zastanego stanu rzeczy. Przyjąć zatem należy, że jeżeli tylko przedmiotowa nieruchomość ma walory przyrodnicze i została objęta władztwem Tatrzańskiego Parku Narodowego, sprawowanym zgodnie z jego zadaniami statutowymi – to cel wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości został zrealizowany. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy, a w gruncie rzeczy również poczynione przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne – zreferowane w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia – jednoznacznie świadczą o realizacji celu wywłaszczenia. Do realizacji celu wywłaszczenia w istocie doszło już z chwilą uzyskania posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa i objęcia jej pieczą Tatrzańskiego Parku Narodowego. Formalne objęcie nieruchomości granicami Parku, które nastąpiło z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego – jest tu tylko okolicznością dodatkową, aczkolwiek dobitnie potwierdzającą powyższą konkluzję. Warto podkreślić, że okoliczność ta – gdy idzie o aspekt temporalny – nastąpiła przed upływem okresów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy materialnej, dekodowanej z uwzględnieniem powołanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego."
Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny wszystkie poglądy zawarte w wyroku WSA w Krakowie podzielił, nie kwestionując nie tylko samego rozstrzygnięcia (uchylenia decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), ale również nie kwestionując żadnego poglądu, zaprezentowanego w uzasadnieniu tego wyroku.
W tej sytuacji, wobec jednoznacznego wskazania przez poprzednio orzekające Sądy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również ustalenia faktyczne jednoznacznie świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, do którego doszło już z chwilą uzyskania posiadania nieruchomości przez Skarb Państwa i objęcia jej pieczą Tatrzańskiego Parku Narodowego, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W szczególności bezzasadne są zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska oraz dowodu z zeznań wszystkich pracowników TPN w latach 1978-1988, którzy wykonywali obowiązki pozostające w związku z przedmiotową nieruchomością. Sąd w całości podziela stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z samego nabycia tej nieruchomości dla TPN z uwagi na jej walory przyrodnicze w celu ograniczenia działalności człowieka w tym terenie (dozorowanym przez leśniczego od 1978 r.), a następnie włączenia jej w granice TPN w roku 2003 (a zatem w terminie określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11), co zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody stanowiło jedną z form ochrony przyrody, wynika, że nieruchomość była przez TPN w tym celu nabyta.
Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody przez ich wadliwą wykładnię polegającą na pominięciu faktu, iż wprowadzenie ewentualnych ograniczeń mogło dotyczyć wyłącznie formalnie określonego terenu Tatrzańskiego Parku Narodowego. W uzasadnieniu wyroku NSA (sygn. I OSK 2642/19) wskazał bowiem, że:
"Sąd I instancji przytoczył szereg argumentów, uzasadniających ochronę przyrody tatrzańskiej (W. Kucina, Konflikt społeczny na tle własności gruntów w Tatrzańskim Parku Narodowym, Acta Universitatis Lodziensis 2007/8/s. 185-210). Prawne formy tej ochrony przybierały różne postacie, a ich wyrazem było m. in.: utworzenie jednostki organizacyjnej szczególnej "Park Przyrody w Tatrach" (MP z 1939 r. nr 154 poz. 365; L. Jastrzębski, Prawne zagadnienia ochrony przyrody, W. Pr. 1980, s. 15); ustanowienie TPN, uchwała nr 415/60, sukcesywne powiększanie granic Parku, itd. Realizacja celów założonych przez prawodawcę była wielokierunkowa, a jednym z jej przykładów był wykup ziemi, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wykup ten, choć objął działkę leżącą poza ówczesnymi granicami Parku, był ściśle związany z realizacją celu ustanowienia i działania TPN - ochroną przyrody. Prócz celów związanych ze składowaniem drewna, samo ograniczenie ingerencji człowieka w obszar znajdujący się w pobliżu Parku było ukierunkowane na pasywną ochronę przyrody (należy podkreślić, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne). Brak zamieszkania i codziennej, również gospodarczej, eksploatacji tego terenu wpłynął korzystnie na lokalną faunę i florę. Tak jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego związane jest z postawieniem towarzyszącej mu infrastruktury (również elementami zieleni), tak i w niniejszym przypadku, oceniając przesłanki zwrotu, należy badać funkcję, jaką miała pełnić wykupiona działka. Podstawową funkcją Parku jest ochrona przyrody, dlatego wszelkie działania idące w tym kierunku (np. urządzenie niezbędnej infrastruktury czy pasywna ochrona przyrody), świadczą o ziszczeniu się celu wykupu nieruchomości. W umowie z 1978 r. wyraźnie podniesiono, że zostaje ona nabyta na podstawie uchwały nr 415/60 dla Tatrzańskiego Parku Narodowego. Brak czynnej ochrony przyrody nie przeczy stanowisku, że zaszła ustawowa przesłanka zwrotu. Wystarczające było, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby Parku (skład drewna) i była terenem zielonym. Już sam ten fakt, przy braku zamieszkania działki przez ludzi (po śmierci A. i S. małżonków M.) i rolniczego jej wykorzystywania, pozytywnie wpłynął na przyrodę, pozwalając jej na swobodny rozwój. Nie bez znaczenia była również kwestia istnienia strefy buforowej między Parkiem a terenem zurbanizowanym."
Kwestia ta została już zatem rozstrzygnięta i jest dla Sądu w składzie obecnie orzekającym, wiążąca.
Nie jest też uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy: "Zarządzenie o poddaniu pod ochronę lub wprowadzeniu ograniczeń, wymienionych w art. 18, należy doręczyć właścicielowi lub posiadaczowi przedmiotu oraz ogłosić przez publiczne obwieszczenie w gminie, w której znajduje się przedmiot ochrony, w sposób odpowiadający zwyczajom miejscowym", natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1: "jeżeli przedmiot, poddany pod ochronę, stanowi własność prywatną, władza ochrony przyrody powiadomi właściciela o konieczności wykonania prac i urządzeń ochronnych z wezwaniem, aby oświadczył w oznaczonym terminie, czy wykona je na własny koszt." Rację ma organ, że niezależnie od tego, czy przywołane obowiązki zostały czy nie zostały wykonane, nie ma to żadnego znaczenia w zakresie ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany czy też nie.
Końcowo wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, wszystkie istotne w sprawie okoliczności, relewantne z punktu widzenia oceny przesłanek zbędności (lub jej braku) wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia zostały dotychczas przez sądy administracyjne wiążąco przesądzone, a organy - zarówno I Instancji jak i organ odwoławczy - prawidłowo zastosowały się do tych wskazań i wykładni przepisów.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.