II SA/KR 962/25

II SA/Kr 962/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 d  ust 1 i5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 30 ust     1 pkt      1 w zw z rt 29 ust 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 maja 2025 r. znak: SKO.ZP/415/78/2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 maja 2025 r. nr SKO.ZP/415/78/2025, po rozpoznaniu odwołania Firmy [...]" sp. z o.o. w K., uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 stycznia 2025 r. nr 4/6851/2024 i wymierzono ww. spółce karę pieniężną w wysokości 99.669.65 zł za umieszczenie w okresie od dnia 29 listopada 2023 r. do dnia 20 stycznia 2024 r. pięciu wolnostojących tablic reklamowych w zachodniej części działki nr [...] obr. [...], przy ul. W. w K., niezgodnie z zapisami uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r. poz. 1984, dalej: uchwała krajobrazowa).
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia 28 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wymierzył spółce karę pieniężną za umieszczenie 5 tablic reklamowych w sposób sprzeczny z uchwałą krajobrazową za okres od 8 do 28 listopada 2023 r.
W dniu 20 stycznia 2024 r. tablice zostały zdemontowane.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. wymierzono karę za dalszy okres od 29 listopada 2023 r. do 20 stycznia 2024 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję wskazując na konieczność rozważenia sprawy przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P/20/19.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 28 stycznia 2025 r. nr 4/6851/2024 wymierzono spółce karę pieniężną w wysokości 99.669.65 zł za okres od 9 listopada 2023 r. do 20 stycznia 2024 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania, w szczególności podważając prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni tablic reklamowych, które powinny być dokonane przez biegłego geodetę, przy udziale spółki. Zdaniem spółki organ nie ustalił też okresu, w jakim były umieszczone reklamy, sposobu zainstalowania tablic, ani do kogo one należały.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, uchylił natomiast zaskarżoną decyzję jedynie w celu usunięcia błędu pisarskiego polegającego na wpisaniu błędnej daty rozpoczęcia okresu, za który obliczono karę pieniężną i orzekł merytorycznie w sprawie.
W uzasadnieniu przytoczono adekwatne przepisy w szczególności w postaci art. 37d ust. 1, 5, 7 i 8 oraz art. 2 pkt 16 b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.).
Następnie wskazano, że nieruchomość, na której znajdowały się tablice reklamowe położona jest zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej w Strefie I. Szczegółową lokalizację potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia oraz notatki służbowe.
Zgromadzony materiał dowodowy pozwala też jednoznacznie wskazać, że właścicielem i dysponentem tablic w dniu wejścia w życie uchwały była spółka. Świadczy o tym treść reklam dotycząca przedmiotu działalności spółki oraz zawarta przez spółkę umowa dzierżawy zajętego gruntu.
Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że wszystkie przedmiotowe tablice reklamowe, z uwagi na ich rozmiary i sposób posadowienia nie wypełniają dyspozycji § 4 ust. 2 uchwały krajobrazowej, tj. nie stanowią billboardów, lecz są rodzajem innych wolnostojących tablic reklamowych, o których mowa w §9 ust. 1 pkt 6 uchwały. Wykonane pomiary tablic za pomocą urządzenia mierniczego wykazały, że każda z tablic niewątpliwie posiada powierzchnię przekraczającą 20,35 m2 i jest umieszczona w odległości mniejszej niż 3 m od poziomu terenu. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że początkowe pomiary dokonane za pomocą dalmierza Leica, zostały następnie powtórzone z wykorzystaniem metra, co było odpowiedzią na zastrzeżenia zgłoszone przez stronę. Finalnie przyjęto korzystniejsze dla strony pomiary. Organ wyjaśnił, że brak obecności strony podczas pomiarów nie stanowił uchybienia proceduralnego. Bezpodstawne było również oczekiwanie spółki, aby pomiarów dokonywał biegły. Spółka została zawiadomiona o zgromadzeniu materiału dowodowego i o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazała jednak, by rozmiary tablicy były w rzeczywistości inne.
W konsekwencji cztery tablice nie spełniają wymogów określonych w § 14 pkt 1 uchwały z uwagi na zbyt bliskie położenie względem krawędzi jezdni skrzyżowania ul. W. z ul. B. (61 m, 95,55, 89,28 i 83,19 m). Żadna z tablic nie spełnia natomiast przewidzianego w § 14 pkt 2 uchwały wymogu zachowania odległości 80 m od innej wolnostojącej tablicy reklamowej. Cztery tablice stoją bezpośrednio obok siebie, a piąta oddalona jest o 19,3 m od pozostałych.
Zdaniem Kolegium nie budzi też wątpliwości ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklamy w sprzeczności z przepisami uchwały.
Odwołując się do wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 organ odwoławczy ocenił, że zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za nieprawidłowe umieszczenie tablic reklamowych, bowiem w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablice te nie były zamontowane legalnie. Spółka nie dokonała bowiem wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia, choć były to urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem.
Zdaniem Kolegium kara pieniężna została obliczona prawidłowo za okres od 29 listopada 2023 r. do dnia usunięcia tablic, które nastąpiło 20 stycznia 2024 r. W wyniku błędu pisarskiego, pomimo prawidłowych obliczeń zawartych w uzasadnieniu, w sentencji zaskarżonej decyzji wskazano złą datę – 9 listopada 2023 r., zamiast 29 listopada 2023 r. Wobec powyższego Kolegium wyeliminowało powyższą pomyłkę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kolegium końcowo podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do zastosowania ulg wynikających z art. 189 d i art. 189 f k.p.a.
W skardze od powyższej decyzji spółka zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu;
b) art. 15 k.p.a. poprzez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;
c) art. 107 § 3 k.p.a. przez jedynie pozorne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na wykonanie spornych tablic reklamowych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę;
b) art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2020 roku (Dz. 2000.106.1126. t.j.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na wykonanie spornych tablic reklamowych wymagane było zgłoszenie;
a w konsekwencji powyższego bezzasadne uznanie, że sporne tablice reklamowe wykonane zostały nielegalnie i nieuwzględnienie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt: P 20/19.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej u.p.z.p.). Ustawa ta w art. 37 d przewiduje zasady wymierzania kar pieniężnych za nielegalne reklamy. Zgodnie z tym przepisem, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:
1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz
2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (ust. 5).
Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (ust. 9).
W Krakowie podjęta została stosowna uchwała nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r. poz. 1984).
Przed przystąpieniem do analizy zawartych w ww. uchwale regulacji należy rozstrzygnąć, czy spółka może być obciążona sankcjami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P/20/19. W świetle stwierdzonej tam niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p., wprowadzenie w kontrolowanej uchwale regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
Kluczowe zatem staje się ustalenie, czy tablice reklamowe zostały posadowione legalnie, to jest w zgodzie z przepisami budowlanymi, czy też nie. Ta kwestia stanowiła zresztą trzon argumentacji zawartej w skardze.
W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że tablice reklamowe zostały umieszczone bez wymaganego prawem zgłoszenia. Oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w 1998 r., ponieważ wtedy zawarta została umowa dzierżawy nieruchomości pozwalająca na umieszczenie tablic reklamowych, a zatem ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 1994 r. nr 89 poz. 414 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. zgłoszenia wymagało wykonywanie robót budowlanych wymienionych m.in. w art. 29 ust. 2 pkt 2, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Obowiązek dokonania zgłoszenia poprzedzającego instalację tablic reklamowych, wynikało zatem wprost z przepisów.
Wbrew twierdzeniom skargi, zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że sporne tablice stanowiły urządzenia reklamowe w rozumieniu ww. przepisu. Przesądza o tym jednoznacznie treść umieszona na tych tablicach ("[...] Plac Handlowy miejsce na udane zakupy" oraz wskazanie możliwych do kupienia produktów spożywczych).
Ich wielkość oraz sposób montażu, który pozwolił na utrzymanie tablic bez zmiany ich cech i położenia przez długi czas wskazuje z kolei na trwałe związanie z gruntem. Bez takiego rodzaju związania, nie mogłoby się utrzymać 5 tablic o powierzchni przekraczającej 20 m2 od 1998 r.
Organ I instancji podjął działania zmierzające do ustalenia, czy instalacja tablic była poprzedzona zgodą budowlaną, jednak przeprowadzona kwerenda nie wykazała, aby prowadzone było jakiekolwiek postępowanie budowlane dotyczące przedmiotowej działki. W skardze zauważono, że prowadzone przez organ poszukiwania dotyczyły wolnostojącej tablicy reklamowej, podczas gdy decyzja dotyczy nie jednej, lecz pięciu tablic. Logicznym jest jednak, że skoro nie odnaleziono dokumentów zgłoszeniowych dotyczących jednej tablicy, to nie można oczekiwać, że zgłoszono zamiar instalacji pozostałych tablic. Poszukiwania obejmowały z resztą całą działkę, na której umieszczone były tablice. Skoro przeprowadzone poszukiwania okazały się bezowocne, a również strona skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu stwierdziła, że nie ma żadnych dokumentów z tym związanych, rację miały organy stwierdzając, że montaż tablic nastąpił niezgodnie z przepisami prawa, co otwiera drogę do zbadania zgodności tablic z uchwałą krajobrazową.
Przechodząc w tym miejscu do analizy przepisów uchwały krajobrazowej należy wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, działka, na której umieszczone były sporne tablice, mieści się w Strefie I.
Natomiast w myśl § 14 uchwały krajobrazowej dopuszcza się stosowanie innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie:
1) z wyłączeniem terenu o promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych,
2) w odległości pomiędzy wolnostojącymi tablicami reklamowymi lub wolnostojącymi urządzeniami reklamowymi innymi niż słup plakatowo-reklamowy (typu okrąglak) albo panel reklamowy, nie mniejszej niż 80 m.
Z przeprowadzonych przez organ ustaleń wynika jednoznacznie, że sporne tablice naruszały obydwa powyższe postanowienia uchwały. Jak wskazano powyżej, cztery z nich leżały zbyt blisko skrzyżowania, a wszystkie pięć były usytuowane zbyt blisko siebie.
W tej sytuacji zaistniały podstawy, aby skarżącej spółce wymierzyć karę pieniężną, która została obliczona zgodnie z art. 37d ust. 7 u.p.z.p. w oparciu o maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (M.P. z 2023 r. poz. 731) i 2024 (M.P. z 2023 r. poz. 774).
Po zmodyfikowaniu dat przez organ odwoławczy, prawidłowo wskazano również okres, za który należna jest kara pieniężna. Datą początkową jest dzień następujący po wydaniu decyzji z 28 listopada 2023 r., co zapewnia kontynuację sankcji wymierzonej tą decyzją, zaś datą końcową – wskazany przez spółkę dzień demontażu tablic.
W konsekwencji nie znalazły uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów materialnych, zostały one bowiem prawidłowo wyłożone i zastosowane.
Oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych. W szczególności nie można zgodzić się ze stroną skarżącą co do tego, że organy nie podejmowały czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Z akt sprawy oraz z zaskarżonych decyzji wynika, że organy dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, których zakres był z resztą niewielki i oczywisty. Z punktu widzenia relewantnych przepisów istotne było bowiem głównie ustalenie położenia tablic reklamowych oraz ich powierzchni. Organy podjęły natomiast kroki w celu ustalenia, czy tablice zostały zamontowane legalnie. Fakt, że nie pozostał żaden ślad postępowania budowlanego związanego z tą instalacją nie oznacza, że organy czegoś zaniechały, lecz że montaż tablic przebiegł z pominięciem wymaganych procedur.
Gołosłowny był również zarzut nierozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy bardzo szczegółowo odpowiedział na wszystkie zgłaszane przez spółkę zastrzeżenia, co znalazło wyraz w wyczerpującym i prawidłowo skonstruowanym z punktu widzenia art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnieniu.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.