II SA/Gd 417/22

II SA/Gd 417/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 403/23 - Wyrok NSA z 2024-04-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 37d ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd/536/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
L. Spółka z o.o. spółka komandytowa (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 kwietnia 2022 r., nr SKO Gd 536/22, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 24 listopada 2020 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzającą spółce karę pieniężną w wysokości 64.658,72 zł za umieszczenie w dniach od 2 lipca do 20 listopada 2020 r. czterech tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 38,94 m2 przy ul. H. w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającą na spółkę obowiązek dostosowania tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź ich usunięcia.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej 29 czerwca 2020 r. stwierdził umieszczenie czterech tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 38,94 m2 przy ul. H., na działce nr [...] obręb [..] w Gdańsku. Pismem z 2 lipca 2020 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 4 sierpnia 2020 r. oględzinach miejsca.
Przeprowadzone oględziny oraz kolejna kontrola z 20 listopada 2020 r. ujawniły dalsze umieszczenie ww. tablic reklamowych.
W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., decyzją z 24 listopada 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za umieszczenie ww. czterech tablic reklamowych uznając, że tzw. uchwała krajobrazowa na analizowanym terenie nie dopuszcza reklam w formie i wymiarach, jak stanowiące przedmiot postępowania. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia nie jest znikoma.
Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z 4 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołania w zakresie odnoszącym się do naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, tj. przepisu § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej. Jak podkreślono, wbrew stanowisku strony, tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji są tablicami reklamowymi w rozumieniu ustawowej definicji, gdyż stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na powyższe nie wpływa fakt, że treść reklam zmieniła się w trakcie prowadzonego postępowania.
Kolegium uznało, że z uwagi na to, iż opisane w zaskarżonej decyzji tablice reklamowe znajdują się na terenie określonym w uchwale krajobrazowej Gdańska jako S1, dla oceny ich zgodności z uchwałą mają zastosowanie przepisy § 14 uchwały. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że analizowane tablice reklamowe nie spełniają żadnych warunków określonych w przywołanym przepisie uchwały, co oznacza, że są one z nią niezgodne, w szczególności co do powierzchni tablic reklamowych wskazanych w decyzji i zebranym materiale dowodowym, które to wielkości przekraczają wielkości określone w uchwale krajobrazowej.
Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem skarżącej, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia jej zawiadomienia o tym, nie zaś datę sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Jak wskazał, w dniu 29 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] wizję, podczas której stwierdził umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zaś zawiadomiona pismem z 2 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, tj. 2 lipca 2020 r.
Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył opłatę, mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa.
W skardze Spółka domagała się uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. J. Dz. U. 2020 roku, poz. 735 ze zm. – dalej jako k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie;
3. § 2 ust. 1 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 1034) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności skarżąca przywołała treść § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej Gdańska, zgodnie z którym zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych inne niż wskazane w uchwale. W ocenie skarżącej, przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co oznacza, zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy, czyli informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi czy ruchy społeczne. Przedmiotowe tablice przedstawiają jedynie konkretne krótkie informacje bez elementu jakiejkolwiek promocji ani nawet bez powiązania z logo firmy. Jak wskazała skarżąca, wbrew twierdzeniom organów, nie reklamują one żadnych konkretnych produktów ani działalności L., bowiem żaden konkretny towar lub produkt ani cena czy też nazwa spółki w ogóle się tam nie pojawia. Grafiki będące przedmiotem sporu przedstawiają bowiem informacje dotyczące godzin otwarcia obiektu, ilości miejsc parkingowych czy też ilości osób zatrudnionych, bez wskazania logo L. Skarżąca wskazała, że mając na uwadze fakt, iż cytowany przepis uchwały krajobrazowej dotyczy jedynie tablic reklamowych, należy jednoznacznie stwierdzić, że nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie można na jego podstawie wymierzyć skarżącej kary.
Ponadto, zdaniem skarżącej, w tym konkretnym przypadku, nawet gdyby były pewne wątpliwości związane z wykładnią omawianych regulacji uchwały krajobrazowej Gdańska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organy winny były rozstrzygnąć je na korzyść skarżącej, do czego były zobligowane w świetle art. 7a k.p.a.
Skarżąca zarzuciła także, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadzono żadnego rzetelnego postępowania wyjaśniającego, opierając się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych pracowników GZDiZ, lekceważąc uwagi strony zgłoszone w toku postępowania i nie widząc szerszego kontekstu sprawy, a także dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego. Jak wskazano, w toku oględzin i kontroli przeprowadzonych przez pracowników GZDiZ w niniejszym postępowaniu ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż tablice informacyjne naruszają ustalenia uchwały, jednakże ani razu nie dokonano pomiarów w obecności pracowników L., przez co nie było żadnych możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny. Takie przeprowadzenie dowodu ma znikomą wartość poznawczą oraz procesową i nie powinno stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę dotkliwej kary finansowej. Nadto kontrole na jakie powołuje się organ, zwłaszcza ta dokonana w dniu wydania decyzji, były przeprowadzone bez udziału strony postępowania, bez poinformowania strony o tej czynności postępowania i bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do jej wyników. Tego rodzaju postępowanie organu stanowi rażące naruszenia art. 79 k.p.a., który stanowi, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), a także ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). W ocenie skarżącej, Kolegium zignorowało również zupełnie zarzuty strony dotyczące kosztów poniesionych przez spółkę poza samą karą, związanych z demontażem i zainstalowaniem nowych tablic.
Spore wątpliwości skarżącej budzi również sposób obliczenia kary, bowiem organ dokonując obliczeń jako pierwszy dzień wskazał 2 lipca 2020 r., który w jego ocenie stanowił dzień wszczęcia postępowania. Zdaniem Spółki, należy jednak mieć na uwadze, iż jest to dzień sporządzenia zawiadomienia przez organ, a postępowanie tak naprawdę zostało wszczęte 8 lipca 2020 r., tj. w dniu odebrania zawiadomienia przez L., gdyż dopiero tego dnia spółka dowiedziała się o wszczęciu tego postępowania i dopiero tego dnia mogła podjąć jakiekolwiek działania w sprawie.
Jednocześnie, w ocenie skarżącej, organy nie wypełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżąca, działając z ostrożności procesowej i chcąc zademonstrować dobrą wolę, zdemontowała tablice, a organ odwoławczy tę wiedzę posiadał, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej, organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w jego mniemaniu naruszenie ma poważny charakter. Trudno uznać, że grafika informacyjna na legalnie posadowionym i funkcjonującym obiekcie handlowym w jakikolwiek sposób zagraża ochronie krajobrazu. Tablice informacyjne w żaden sposób nie zakłócają harmonii krajobrazu miejskiego w tej lokalizacji, nie zakrywają również zabytków czy innych obiektów architektury otoczenia, nie kolidują też z zachowaniem charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Są zlokalizowane na już istniejącym obiekcie, wpasowanym w krajobraz tamtego miejsca. Nawet zatem jeżeli z ostrożności procesowej uznać ich istnienie za naruszenie prawa (czemu skarżąca zaprzecza), to potrzeba naprawdę wiele zlej woli, by uznawać tego rodzaju naruszenia za istotne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej, tj. uchwały nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034).
Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową.
Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentacja skargi kwestionująca reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach jest chybiona.
Przechodząc na grunt kwestionowanego skargą § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska, wskazać należy, że wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica. Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 16 lipca 2020 r. tablice zawierają reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą – sprzedawanych przez nią produktów i ich cen, prezentowanych jako niskie. Tablice te wyraźnie odwołują się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Z kolei, na tablicach utrwalonych w trakcie oględzin nieruchomości skarżącej w dniu 4 sierpnia 2020 r., zawierających już inne treści niż utrwalone 16 lipca 2020 r., nie ma już odesłania wprost do nazwy skarżącej (L.). Tablice te wskazują na ilość pracowników, ilość rodzajów wyrobów piekarniczych (ponad 60) oraz warzyw i owoców (ponad 160) oraz godziny otwarcia sklepu "naszego sklepu". Nie budzi wątpliwości Sądu, że określenie "nasz sklep" odnosi się do skarżącej, na co wskazuje miejsce posadowienia tablic reklamowych. Niewątpliwie, w ten sposób skarżąca upowszechnia w takiej dorozumianej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo, sprzedawane towary i usługi. Bez znaczenia jest tu zarazem brak dosłownego powołanie się na nazwę przedsiębiorcy (L.), bowiem w oczywisty sposób tablice, powieszone na elewacji sklepu L., dotyczą jego działalności. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów usług lub działalności danego podmiotu.
W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniach od 2 lipca 2020 r. (co wynika z protokołu kontroli z 29 czerwca 2020 r.) do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, tj. 20 listopada 2020 r. (co wynika z oględzin miejsca z 4 sierpnia 2020 r. oraz protokołu z kontroli z 25 listopada 2020 r.), a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na działce nr [...], obręb [...] w Gdańsku przy ul. H. znajdowały się cztery tablice reklamowa o łącznej powierzchni ekspozycji reklam wynoszącej 38,94 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary – nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 14 uchwały, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako S1, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej. Za jej umieszczenie organ wymierzył karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia zasadniczo nie jest przedmiotem sporu. Kwestią sporną jest, o czym mowa była powyżej, kwalifikacja tablic, jako prezentujących treści reklamowe. Skarżąca kwestionuje również termin wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej są niezasadne.
Jak wskazano powyżej, obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 2 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...], obr. [...] w Gdańsku były umieszczone tablice reklamowe na elewacji sklepu L., przy ul. H., które nie są dopuszczalne na terenie S1 uchwały krajobrazowej.
W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazać należy, zasadniczo na prawidłowość stanowiska organu odwoławczego. Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym sąd się nie zgadza.
Jak zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować trony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.
W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania (co miało miejsce 2 lipca 2020 r., a dotyczyło kontroli z 29 czerwca 2020 r.), a doręczeniem go stronie w dniu 7 lipca 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 29 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] obr. nr [...] w Gdańsku wizję, podczas której stwierdził istnienie tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 2 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 2 lipca 2020 r. Niewątpliwie, strona, tym bardziej przedsiębiorca, która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.
Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.
Z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłum polskie dostępne pod adresem:http://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która – jak wskazano powyżej – z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.
Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, nie podjęła działań mających związek z dostosowaniem do nowych przepisów, a w toku postępowania, a więc mając już świadomość zarzucanych przez organ niezgodności z uchwałą - jedynie zmieniła sposób reklamowania swej działalności, poprzez rezygnację z umieszczania na tablicach nazwy przedsiębiorcy. Niewątpliwie zatem samo działanie skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary bowiem mogła ona - zamiast zmieniać sposób i treść reklamy – dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, skarżąca powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z uchwałą krajobrazową. Niewątpliwie, nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu i aksjologią, leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była powyżej.
Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.
W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu ponadto zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której winna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.
W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p. nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce nr [...], obr. [..] w Gdańsku, czterech tablic reklamowych, obciążając wymierzoną kwotą L. Spółkę z o.o. Spółkę komandytową, jako podmiot umieszczający ww. niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez sąd rozważań.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.