Pełny tekst orzeczenia II SA/Kr 958/16

II SA/Kr 958/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
638 Sprawy egzekucji administracyjnej; egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 1022/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-04
II OZ 1023/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 599
art. 119 par 1 i 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w dniu 31 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody z dnia 4 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala
Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z dnia 4 lipca 2016 r. (znak: [...]), na podstawie:
- art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: u.p.b.) oraz
- art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.)
po rozpatrzeniu zażalenia A.M. na postanowienie Starosty z dnia 18 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), którym nałożono na A.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000,00 zł (słownie złotych dwa tysiące) za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji Starosty z dnia 20 września 2013 r. nr [...] i decyzji Wojewody z dnia 5 lutego 2014 r. (znak: [...]) dotyczącej wykonania obowiązku polegającego na udostępnieniu nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] w miejscowości M. stanowiącej własność A.M. w celu wykonania prac remontowo-budowlanych na tylnej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M. w terminie od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r.,
utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 20 września 2013 r. (znak: [...]), Starosta orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. dz. nr [...] w miejscowości M., będącej własnością A.M. w celu wykonania prac remontowo-budowlanych na tylnej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M. w terminie od 1 kwietnia 2014 r., gmina S.
Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania A.M., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac i w tym zakresie orzekł o terminie wykonania prac w przeciągu 21 dni, w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r. oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Upomnieniami z dnia 27 października 2014 r. oraz z dnia 30 lipca 2015 r. (znak: [...]), organ I instancji wezwał A.M. do wykonania obowiązku polegającego na udostępnieniu dz. nr [...] w M. w celu wykonania prac remontowo-budowlanych na tylnej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w M.
Tytułem wykonawczym z dnia 8 listopada 2015 r. (data wystawienia), Starosta nakazał zobowiązanemu wykonanie ww. obowiązku, jednocześnie informując o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej (klauzula zawarta w tytule egzekucyjnym).
Postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. (znak: [...]), Starosta nałożył na A.M. grzywnę w celu przymuszenia. Następnie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. (znak: [...]), organ I instancji uznał zarzuty A.M. za nieuzasadnione.
Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. (znak: [...]), Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty z dnia 3 listopada 2015 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji wskazując na uchybienia w postępowaniu organu I instancji m.in. podał, że tytuł wykonawczy (wszczynający egzekucję) wystawiony został później niż postanowienie o nałożeniu grzywny, tj. wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło tydzień po wydanym w tym postępowaniu orzeczeniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta nałożył na A.M. grzywnę w celu przymuszenia, wzywając go do uiszczenia tej grzywny oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A.M.
Organ odwoławczy przytaczając treść art. 119, art. 2 § 1 pkt 10, art. 26 oraz 122 u.p.e.a. wskazał, że w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy (wszczynający egzekucję) wystawiony został w dniu 18 kwietnia 2016 r., tj. w tym samym dniu co zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ odwoławczy podał przy tym, że postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 18 kwietnia 2016 r. zostało doręczone stronom wraz z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. Ponadto odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o niezbędności wejścia na teren nieruchomości należącej do A.M. w celu wykonania przez inwestora określonych prac remontowo-budowlanych, to tym samym na A.M. spoczywa obowiązek udostępnienia swojej nieruchomości by inwestor mógł wykonać te prace. Tym samym zdaniem organu, gdy zobowiązany nie wypełnił obowiązku, to w takiej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy u.p.e.a. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że celowość wykonania prac i udostępnienia nieruchomości w celu ich wykonania nie może być przedmiotem merytorycznej analizy tego organu, ponieważ organy administracyjne orzekające w postępowaniu egzekucyjnym uprawnione są jedynie do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Dlatego też organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie A.M. zobowiązany został do udostępnienia swojej nieruchomości, na potrzeby wykonania prac w budynku znajdującym na działce sąsiedniej, pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami Starosty oraz Wojewody, co – zdaniem organu odwoławczego – oznacza, że ww. obowiązek nałożony na A.M. istnieje, a skoro zobowiązany pomimo tego obowiązku, po upływie wskazanego w decyzji Wojewody terminu nie udostępnił swojej nieruchomości, to tym samym organ I instancji zasadnie nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy nadmienił również, że termin wykonania prac wskazanych w decyzji orzekającej o konieczności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w celu ich wykonania jest terminem wiążącym dla obu stron, w sytuacji gdy teren zostanie inwestorowi dobrowolnie udostępniony, natomiast przestaje on być wiążący w przypadku nieudostępnienia tego terenu.
Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – A.M., domagając się jego uchylenia w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i bezzasadne, ponieważ nie ma potrzeby wejścia na teren działki skarżącego i wykonywania prac remontowo-budowlanych. Skarżący podkreślił, że nie otrzymał również żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla A.W. i A.W., pomimo że w jego ocenie powinien być on stroną takiego postępowania, a nadto podał, że nie przeprowadzono rozgraniczenia działek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga nie jest uzasadniona.
W kontrolowanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest zgodność z powszechnie obowiązującym prawem postanowienia Starosty z dnia 18 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), którym nałożono na A.M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000,00 zł (słownie złotych dwa tysiące) za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji Starosty z dnia 20 września 2013 r. i decyzji Wojewody z dnia 5 lutego 2014 r. dotyczących wykonania obowiązku polegającego na udostępnieniu nieruchomości oznaczonej, jako dz. nr 316 w miejscowości M. stanowiącej własność A.M. w celu wykonania prac remontowo-budowlanych na tylnej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M. w terminie od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r.
W kontrolowanej sprawie jest zarazem bezsprzeczne, że decyzją z dnia 20 września 2013 r., Starosta orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. dz. nr [...] w miejscowości M., będącej własnością A.M. w celu wykonania prac remontowo-budowlanych na tylnej ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M. w terminie od 1 kwietnia 2014 r., gmina S. Następnie decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania A.M., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac i w tym zakresie orzekł o terminie wykonania prac w przeciągu 21 dni, w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2014r. oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Nie podlega także wątpliwościom, że postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r., po ponownym przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w postanowieniu Wojewody z dnia 25 lutego 2016 r.- Starosta nałożył na A.M. grzywnę w celu przymuszenia, wzywając go do uiszczenia tej grzywny oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. Tym razem w kontrolowanej sprawie tytuł wykonawczy wszczynający egzekucję wystawiony został w dniu 18 kwietnia 2016 r., tj. w tym samym dniu co zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 18 kwietnia 2016 r. zostało doręczone stronom wraz z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru.
W ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.) znajduje się Dział III dot. egzekucji obowiązków rzeczowych a w nim rozdział II zat. Grzywna w celu przymuszenia.
Zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym:
"§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.§ 2. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Co do podmiotów, na które może być nakładana grzywna, ustawa w art. 120 § 4 stwierdza, że "§ 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej".
W myśl art. 121 ustawy: " § 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. § 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. § 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł.
§ 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.
§ 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
Zgodnie z art. 122 ustawy "§ 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
§ 2. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
§ 3. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Odnoście ściągnięcia grzywny wypowiada się art. 124 ustawy, stwierdzając, że:
§ 1. Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. § 2. Obowiązek uiszczenia nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub prawonabywców zobowiązanego.
Trzeba mieć na uwadze, iż w art. 125 omawianej ustawy, ustawodawca przewidział instytucję umorzenia grzywny, stwierdzając, że:
§ 1. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.
§ 2. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie.
Zarazem ustawa przewiduje zwrot grzywny w art. 126, stanowiąc, że "Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia".
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, na tle przywołanych powyżej przepisów prawnych Sąd wyjaśnia, że w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja orzekająca o niezbędności wejścia na teren nieruchomości należącej do A.M. w celu wykonania przez inwestora określonych prac remontowo-budowlanych, to tym samym na A.M. spoczywa rzeczowy obowiązek administracyjny usankcjonowany/zabezpieczony przez możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie udostępnienia jego nieruchomości w tym celu, aby inwestor mógł wykonać te prace. Tym samym, zdaniem Sądu, kiedy zobowiązany nie wypełnił tego rzeczowego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji znajdują zastosowanie bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie Sąd zauważa, że celowość wykonania prac i udostępnienia nieruchomości w celu ich wykonania nie może być przedmiotem merytorycznej analizy Sądu na etapie kontrolowania postanowienia wydanego w ramach wszczętego postępowania egzekucyjnego, gdyż kryterium kontroli Sądu jest kryterium legalności, czyli zgodności działania administracji publicznej z prawem powszechnie obowiązującym. Zarazem trzeba zauważyć, że skoro organy administracyjne orzekające w postępowaniu egzekucyjnym uprawnione są jedynie do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, a potem do prowadzenia tego postępowania zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego, to kontrola Sadu nie wychodzi poza ten zakres działania organów administracji publicznej. Nie jest też w żadnym wypadku celem postępowania egzekucyjnego po raz drugi kontrolowanie prawidłowości obowiązku rzeczowego nałożonego na skarżącego merytoryczną (materialnoprawną) ostateczną decyzją administracyjną, w ramach której skarżący wykorzystał tok instancji (złożył odwołanie, które zostało rozpatrzone przez właściwy organ).
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że prawidłowo, czyli zgodnie z prawem, organy ustaliły, że w kontrolowanej sprawie A.M. zobowiązany został do udostępnienia swojej nieruchomości, na potrzeby wykonania prac w budynku znajdującym na działce sąsiedniej, w związku z pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami Starosty oraz Wojewody, co oznacza, że ww. obowiązek nałożony na A.M. istnieje, a skoro zobowiązany pomimo obowiązywania tego obowiązku, po upływie wskazanego w decyzji Wojewody terminu nie udostępnił swojej nieruchomości, to tym samym organ I instancji zasadnie nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rzeczowego. Sąd podziela jednocześnie pogląd wyrażony przez kontrolowane organy, że termin wykonania prac wskazanych w decyzji orzekającej o konieczności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w celu ich wykonania jest terminem wiążącym dla obu stron i organu, w sytuacji gdy teren zostanie inwestorowi dobrowolnie udostępniony, natomiast przestaje on być wiążący - w realiach kontrolowanej sprawy i specyfiki niewykonanego obowiązku - w przypadku nieudostępnienia tego terenu, stąd prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.