II SA/KR 922/25

II SA/Kr 922/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 152 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2025 r. znak SKO.ZP/415/80/2025 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2025 r. nr SKO.ZP/415/80/2025, po rozpoznaniu zażalenia J. B., utrzymano postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 lutego 2025 r. nr AU-02-4.6730.6.6.2021.ATO orzekające o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2021 r. nr AU-2/6730.2/412/2021 w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
W postanowieniu z dnia 19 lutego 20025 r. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej jest możliwe po wznowieniu postępowania w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest jednak aktem podlegającym wykonaniu i nie powoduje żadnych skutków prawno-rzeczowych, dlatego wniosek o wstrzymanie jej wykonania podlega oddaleniu.
W zażaleniu od powyższego postanowienia wnioskodawca podniósł, że art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje rodzaju decyzji, której wykonanie podlega wstrzymaniu, co oznacza, że dotyczy również decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wnioskodawca wskazał ponadto, że przedmiotowa decyzja wiąże organy wydające następnie pozwolenie na budowę.
Zażalenie okazało się nieskuteczne, bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Kolegium powołało adekwatne orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdza stanowisko organu I instancji, a z którego wynika, że już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy decyduje o tym, że nie jest możliwe wstrzymania jej wykonania.
J. B. złożył skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art 144 w zw. z art. 152 §1 k.p.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem prawa polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi decyzji nadającej się do wykonania, a co za tym idzie nie jest możliwe wstrzymanie wykonania takiej decyzji, podczas gdy wykonanie takiej decyzji może podlegać wstrzymaniu (co przejawia się w niemożności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o warunkach zabudowy poprzez niemożność kwestionowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę inkorporowanych w decyzji o warunkach zabudowy uprawnień o treści zakreślonej przez art. 54 u.p.z.p.).
Mając na względzie zarzuty postawione zaskarżonemu postanowieniu, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym postanowieniem organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, która podlega weryfikacji w trybie wznowienia postępowania jest dopuszczalne w razie spełnienia przesłanek zawartych w art. 152 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Prawdą jest, jak wskazał skarżący, że powyższy przepis nie definiuje rodzaju decyzji, których wykonanie podlega wstrzymaniu. Nie oznacza to jednak, że przepis ten ma zastosowanie absolutnie do wszystkich decyzji administracyjnych, a jedynie do tych, które nadają się do wykonania.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym mimo, że decyzja o warunkach zabudowy na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy budowlane, to jednak nie poddaje się ona przymusowemu wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym, nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i dlatego nie podlega wstrzymaniu wykonania (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15, z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1575/20, postanowienie NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II OZ 817/19, z 9 października 2019 r., sygn. akt II OZ 858/19, z 3 października 2022 r., sygn. akt II OZ 550/22).
W uzasadnieniu powyższego stanowiska Sądy wskazywały, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy mają charakter deklaratoryjny i kończą jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego, otwierając inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza, że nie narusza ona żadnych praw i nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody czy nieodwracalnych skutków. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości.
Istotnie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce.
W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Należy przy tym pamiętać, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd, stwierdzenie, że planowana inwestycja odpowiada warunkom określonym w powyższym przepisie powoduje, iż organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. U jej podstaw spoczywa bowiem ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zaś refleksja, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak NSA w wyroku z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14).
Powyższą linię orzeczniczą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.