II OZ 1432/25

II OZ 1432/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 171/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-05-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 171/25 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza J. z 28 października 2024 r. Nr ... w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 17 grudnia 2024 r. znak: SKO.ZP.4110.199.2229.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 171/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza J. z 28 października 2024 r. Nr 45/WZ/2024 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 17 grudnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 17 grudnia 2024 r., w której zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza J. z 28 października 2024 r. Skarżący wskazał, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżący mieszka na sąsiedniej nieruchomości oraz prowadzi na niej gospodarstwo agroturystyczne. Budowa farmy fotowoltaicznej z pominięciem m.in. przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko umożliwi budowę instalacji, która w sposób negatywny będzie oddziaływać na miejsce zamieszkania i prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa agroturystycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na regulację art. 61 § 1 p.p.s.a. oraz stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu przedmiotem wstrzymania mogą być wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy podjęcia czynności bezpośrednio związanych z realizacją inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środków przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią decyzji (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OZ 19/20, publ. CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jedynym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Inwestor dokonuje realizacji zamierzenia budowlanego na swoje ryzyko. W sytuacji zaś realizacji obiektu budowlanego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, a która to następnie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek kontroli sądowoadministracyjnej, spowoduje konieczność wszczęcia trybu nadzwyczajnego wobec pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OZ 120/20; postanowienie NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OZ 938/19, publ. CBOSA).
Ubocznie Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć odmienne stanowisko, wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie. Nie jest bowiem wystarczające powoływanie się we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, publ. LEX nr 527673).
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi może spowodować trudne do odwrócenia skutki, a w szczególności:
1. realne ryzyko nieodwracalnej zmiany krajobrazu i ładu przestrzennego, który ma istotne znaczenie dla mieszkańców oraz sąsiednich nieruchomości,
2. poważną ingerencję w środowisko naturalne, zwłaszcza, że powierzchnia na jakiej planowana jest realizacja inwestycji przekracza 2 hektary - na co nieuzyskano decyzji środowiskowej,
3. naruszenie interesu prawnego skarżącego, który jako właściciel sąsiedniej nieruchomości korzysta z niej w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem (rekreacyjno-mieszkalnym), a planowana zabudowa istotnie wpłynie na pogorszenie warunków korzystania z tej działki (np. przez m. in zwiększenie hałasu).
Skarżący zauważył, że inwestor może - w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy - ubiegać się o pozwolenie na budowę. Jeżeli takie pozwolenie zostanie wydane i inwestycja rozpocznie się przed rozpoznaniem skargi, nawet ewentualne uchylenie decyzji WZ przez sąd stanie się bezprzedmiotowe, ponieważ skutki inwestycji będą już odczuwalne, a często - nieodwracalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze okoliczności przedstawione w zażaleniu przyjąć należało, że skarżący nie wykazał przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a tym samym nie podważył prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika, że skarga dotyczy decyzji z dnia 17 grudnia 2024 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia 28 października 2024 r. ustalającą warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "N." o mocy do 10 MW oraz niezbędnej infrastruktury technicznej i towarzyszącej.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora do budowy farmy fotowoltaicznej, lecz ustala jedynie, czy projektowane na określonym obszarze zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne oraz określa warunki, jakie należy spełnić w razie realizacji inwestycji. Słusznie wskazuje więc skarżący w zażaleniu, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy uprawnienie inwestora do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak samo uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie przesądza, że takie pozwolenie zostanie udzielone. Ewentualne więc wystąpienie zagrożeń związanych z realizacją inwestycji nie może stanowić przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona może natomiast ubiegać się o taką ochronę w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że skarżący chcąc uprawdopodobnić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wskazał na realne ryzyko nieodwracalnej zmiany krajobrazu i ładu przestrzennego, ingerencję w środowisko naturalne, pogorszenie warunków korzystania z działki skarżącego. Tymczasem wymienione okoliczności mogą być ocenione na etapie merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie w postępowaniu wpadkowym odnoszącym się do art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zauważyć ponadto trzeba, że w zażaleniu nietrafnie powołano się na wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r. II OSK 890/23 odnoszący się do wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 152 § 1 k.p.a., podczas gdy przesłanki ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. unormowane zostały całkowicie odmiennie.
Oczywiście rację ma strona, że formalnie przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wyklucza zasadniczo możliwości wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wniosek musiałby być oparty na okolicznościach, które uprawdopodobniają wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. już na etapie lokalizacji inwestycji, a nie dopiero podczas jej realizacji.
W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił takiej argumentacji, która świadczyłaby o wystąpieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z tych względów należało zaakceptować orzeczenie Sądu Wojewódzkiego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.
-----------------------
5