II SA/Kr 91/24

II SA/Kr 91/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 56 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA: Sebastian Pietrzyk Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/499/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO.ZP/415/499/2023, po rozpoznaniu zażalenia L. W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 września 2023 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "[...] ", powołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.).
Stan sprawy wyglądał następująco:
W Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, z wniosku L. W. z dnia 6 marca 2018 r., toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 873/19 uchylił decyzję SKO z dnia 20 maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że "(...) należy wyjaśnić, czy na terenie inwestycji występuje stanowisko pełnika europejskiego, a zatem czy mogą wchodzić w grę zakazy z § 6 rozporządzenia (...). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśnią kwestię występowania we wskazanej przez inwestora lokalizacji gatunku chronionego i w zależności od rezultatów albo wydadzą stosowną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji niewystępowania tej rośliny, względnie w przypadku przeciwnym - zawieszą postępowanie, zobowiązując inwestora do uzyskania stosownego zwolnienia z zakazów we właściwym trybie (...)".
W związku z powyższym w toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Krakowa uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 3 lipca 2023 r. z której wynika, że "Podczas wizji terenowych przeprowadzonych w dniach [...] i [...] czerwca 2023 r. na przedmiotowej działce stwierdzono obecność chronionych gatunków ptaków. Zaobserwowano śpiewające samce cierniówki (Curruca communis) i trzcinniczka zwyczajnego (Acrocephalus scirpaceus), kukułkę (Cuculus canorus), derkacza (Crex crex) - gatunek ten jest wymieniony m.in. w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (...). Teren inwestycji jest częścią siedliska łąkowego, na którym odnotowano gatunki roślin podlegające ochronie gatunkowej takie jak: kosaciec syberyjski (Iris sibirica) - na działce sąsiedniej, prawdopodobnie pełnik europejski (Trollius europaeus) (....)".
Biorąc pod uwagę powyższe, ze względu na potwierdzone stanowiska roślin podlegających ochronie oraz ich siedliska na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. poz. 1409), a także występowanie dziko występujących zwierząt podlegających ochronie oraz ich siedliska (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2380), w myśl wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r., stojących w kolizji z planowaną inwestycją, Prezydent Miasta Krakowa negatywnie zaopiniował inwestycję i odstąpił od wydania warunków w zakresie ochrony środowiska.
W tej sytuacji organ I instancji uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. przeprowadzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336) i jego ostatecznego zakończenia, przy czym - jak wskazał organ - z wnioskiem do Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska o wydanie ww. zezwolenia powinien wystąpić inwestor. Wobec powyższego Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez inwestora zezwolenia o którym mowa powyżej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W zażaleniu na powyższe postanowienie L. W. podniósł m.in., że we własnym zakresie, w odpowiedzi na wyrok sądu, zlecił wykonanie odpowiedniej ekspertyzy, która załączona została do akt sprawy. Opracowanie pt. "Inwentaryzacja przyrodnicza działki nr [...], obręb [...], przy ul. B. w K. " wykonana przez firmę P. z dnia 12 maja 2020 r., była przeprowadzona w czasie kwitnięcia pełnika europejskiego, żeby potwierdzić bądź wykluczyć jego obecność na działce, jak wnosiło Towarzystwo [...]. Inwentaryzacja nie wykazała występowania na terenie inwestycji żadnych gatunków chronionych roślin, zwierząt, grzybów czy porostów. Przedłożony dowód nie został przez organ w żaden sposób uwzględniony, podczas gdy powinien stanowić wiodący argument w sprawie. Organ oparł się wyłącznie na opinii Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 3 lipca 2023 r. z której wynika, że na spornej działce stwierdzono obecność chronionych gatunków ptaków, a ponadto stwierdzono, iż teren inwestycji jest częścią siedliska łąkowego, na którym odnotowano gatunki roślin podlegające ochronie gatunkowej takie jak: kosaciec syberyjski (Iris sibirica) - na działce sąsiedniej, prawdopodobnie pełnik europejski (Trollius europaeus).
Żalący ocenił opinię WKŚ UMK za wadliwą, jako niewykazującą w sposób niebudzący wątpliwości występowania gatunków chronionych na działce będącej przedmiotem sprawy. W opinii domniemywa się obecność chronionych gatunków ptaków, które słyszano na nieruchomości. Wnoszący zażalenie podniósł przy tym, że działka o której mowa ma 44 ary, graniczy bezpośrednio od wschodu, zachodu i północy z innymi zielonymi terenami (od południa są domy jednorodzinne). Przytoczona opinia nie wskazuje na konkretne miejsce występowania oraz liczebność gatunków chronionych, a sam odgłos ptaków nie pozwala tego ustalić. Trudno jest ustalić, czy słyszane ptaki na stałe zamieszkują lub przynajmniej regularnie odwiedzają omawianą nieruchomość. Nie przedstawiono żadnych dowodów ani dokumentacji potwierdzających, że nieruchomość rzeczywiście stanowi stałe siedlisko wymienionych ptaków. Nie przeprowadzono odpowiednich ekspertyz w tej kwestii. Żalący podniósł, że samo stwierdzenie na działce obecności (słyszano) ptaka chronionego nie może prowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Takie postępowanie mogłoby w sposób subiektywny i dyskryminujący zatrzymać każdą inwestycję.
Ponadto opinia nie potwierdza występowania pełnika europejskiego, jednak wskazuje, że odnotowano gatunki roślin podlegające ochronie gatunkowej takie jak: kosaciec syberyjski (Iris sibirica). Żalący wskazał, że po otrzymaniu pisma będącego przedmiotem zażalenia, próbowaliśmy ustalić, gdzie konkretnie na działce występuje ww. gatunek podlegający ochronie. Jak twierdzi, udało mu się skontaktować z osobą z Wydziału Kształtowania Środowiska, która przeprowadzała wizję terenową na działce, która w rozmowie telefonicznej przyznała, że wspomniana roślina nie została stwierdzona podczas wizji terenowej (w dniach 15 i 16 czerwca 2023), lecz została uwzględniona w opinii, ponieważ w archiwalnych dokumentach znaleziono wzmiankę o możliwości występowania w tamtym obszarze (nie konkretnie na przedmiotowej działce) danego gatunku. Mowa jest więc o tym, że teren stanowi część siedlisk łąkowych, gdzie "odnotowano" wspomnianą roślinę. Nie wiadomo natomiast, z jakiego okresu i z jakich dokumentów owa adnotacja pochodzi. Skoro jednak na działce nie potwierdzono obecności ani kosaćca syberyjskiego ani pełnika europejskiego, ani żadnego innego gatunku chronionego, nie powinno się wstrzymywać procedowania sprawy.
Dodatkowo podniesiono, że w zgodnie z wydanym w sprawie II SA/Kr 873/19 wyrokiem, jeżeli na działce znajdowałyby się gatunki chronione (zwierząt bądź roślin), to w gestii organu (nie inwestora) leży wyjaśnienie ich występowania, co dalej mogłoby stanowić podstawę wystąpienia przez inwestora o uzyskanie stosownych zwolnień z zakazów. Ponieważ organ nie wskazał żadnych konkretnych stanowisk oraz liczebności gatunków chronionych na przedmiotowej nieruchomości, nie dostarczył w tym zakresie ekspertyzy ani inwentaryzacji, nie jest możliwe wystąpienie przez inwestora o wydanie zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto wyrok WSA w Krakowie odnosi się konkretnie do występowania na działce pełnika europejskiego, którego na działce nie stwierdzono, w związku z czym nie ma żadnych podstaw do zawieszenia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie stwierdziło, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma także treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 873/19. W wyroku tym Sąd, uchylając wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy utrzymaną przez SKO w Krakowie, sformułował wiążące wytyczne co do dalszego postępowania. W szczególności Sąd, stwierdziwszy, że sporządzona w sprawie analiza, po jej uzupełnieniu w toku postępowania odwoławczego, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Dalej, stwierdził, że w sprawie nie zostało wykazane, czy inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Jak wskazał Sąd w powołanym wyroku: "(...) należy wyjaśnić, czy na terenie inwestycji występuje stanowisko pełnika europejskiego, a zatem, czy mogą wchodzić w grę zakazy z § 6 rozporządzenia. Jeśli taka sytuacja miałaby miejsce, istnieje możliwość, jak chodzi o inwestora, na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. uzyskania zezwolenia na odstępstwo od zakazów, wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W sytuacji zatem, gdyby okazało się, że na terenie inwestycji występuje gatunek ściśle chroniony i że wchodzą w grę określone zakazy, dopiero na tym etapie dalszy tok postępowania byłby uzależniony od działania inwestora w postaci zwrócenia się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o zwolnienie z zakazów. Należałoby wówczas zawiesić postępowanie celem umożliwienia uzyskania przez inwestora takiego odstępstwa (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Na marginesie tylko można wskazać, że identyczne stanowisko zajął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, który sytuując rozstrzygnięcie tego zagadnienia na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazał, że może się okazać, że w przypadku określonej inwestycji nie ma możliwości zastosowania odstępstw od zakazów, a wówczas wydanie decyzji WZ byłoby sprzeczne zarówno z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawą o ochronie przyrody". W niniejszej sprawie Kolegium za wiążące uznało zatem sformułowane przez WSA w Krakowie zalecenia co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśnią kwestię występowania we wskazanej przez inwestora lokalizacji gatunku chronionego i w zależności od rezultatów albo wydadzą stosowną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji niewystępowania tej rośliny, względnie w przypadku przeciwnym - zawieszą postępowanie, zobowiązując inwestora do uzyskania stosownego zwolnienia z zakazów we właściwym trybie".
Organ I instancji, mając na uwadze owe wytyczne, przeprowadził postępowanie celem ustalenia, czy na terenie inwestycji występują gatunki chronione. W efekcie pozyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 3 lipca 2023 r., w której jednostka ta - wyspecjalizowana w zakresie zagadnień związanych z ochroną środowiska i ochroną przyrody - przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie do akt wypłynęła przedłożona przez inwestora i wykonana na jego zlecenie "Inwentaryzacja przyrodnicza działki nr [...], obręb [...], przy ul. B. w K. " wykonana przez firmę P. z dnia 12 maja 2020 r. i przeprowadzona w czasie kwitnięcia pełnika europejskiego, żeby potwierdzić bądź wykluczyć jego obecność na działce, jak wnosiło Towarzystwo [...]. Inwentaryzacja nie wykazała występowania na terenie inwestycji żadnych gatunków chronionych roślin, zwierząt, grzybów czy porostów.
Wobec powyższych dowodów Kolegium, mając na uwadze wiążące zalecenia WSA w Krakowie i poddawszy dowody ocenie, stanęło na stanowisku, że w sprawie ustalono, że na terenie inwestycji stwierdzono występowanie chronionych gatunków zwierząt. Kolegium stwierdziło brak podstaw, aby kwestionować ustalenia WKŚ UMK w Krakowie poczynione na podstawie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin. Wynika z nich, że na terenie tym występują ptaki chronione wymienione w opinii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało wątpliwości, że wszystkie cztery wymienione gatunki ptaków podlegają ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183). Kolegium stwierdziło, że skoro z opinii wynika, że osobniki tychże ptaków w czasie oględzin "zaobserwowano", to należy stwierdzić, że na tym terenie one występują. Nie jest tak, jak twierdzi żalący, że ptaki były jedynie słyszane, przeczy temu bowiem wyraźnie stwierdzenie o zaobserwowaniu ptaków. Ponadto, zdaniem Kolegium, fakt, że w trakcie obserwacji prowadzonych przez autora inwentaryzacji sporządzonej na zlecenie żalącego ww. gatunków ptaków nie zaobserwowano, nie przesądza o ich nieobecności. Natomiast potwierdzony fakt zaobserwowania tych gatunków i to w trakcie oględzin, które zostały powtórzone, świadczy co najmniej o tym, że zdarza się, iż gatunki te występują na danym terenie. W ocenie Kolegium jest to konstatacja wystarczająca dla uznania, że na terenie inwestycji występują chronione gatunki zwierząt.
Odnośnie zaś do chronionych gatunków roślin, Kolegium przyznało rację żalącemu, że opinia nie potwierdza ich występowania na terenie inwestycji. Jakkolwiek Kolegium stanęło na stanowisku, że ich występowanie w kompleksie łąkowym, do którego objęta wnioskiem działka przynależy, powinno być wystarczające dla uznania, że dany gatunek występuje również na terenie inwestycji, to jednak w kontekście wytycznych WSA w Krakowie, który wyraźnie stwierdził, iż relewantne jest tylko stwierdzenie występowania gatunków "we wskazanej przez inwestora lokalizacji", nie można uznać, aby występowanie pełnika europejskiego i kosaćca syberyjskiego na działce nr [...] opbr. [...] zostało w sprawie potwierdzone. Niemniej jednak – jak miało na uwadze SKO - kwestia ta nie wpływa na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie, z uwagi na stwierdzone na tym terenie występowanie chronionych gatunków ptaków.
Reasumując, Kolegium uznało, że w sprawie zostało wykazane, że na terenie inwestycji występują gatunki chronione zwierząt, w związku z czym - w świetle wiążących zaleceń WSA w Krakowie - konieczne było zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem tym jest wynik postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, na odstępstwo od zakazów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6. Do czasu przedłożenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji pozostać musi zawieszone.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że nie jest tak, jak twierdzi żalący, że z zaleceń Sądu wynikał jedynie obowiązek weryfikacji, czy na terenie inwestycji występuje pełnik europejski (Trollius europaeus). Z wytycznych Sądu – według Kolegium - wyraźnie bowiem wynika, że przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania ma być kwestia występowania gatunków chronionych na terenie inwestycji. Zasadnie zatem organ nie ograniczył się do badania występowania jednego tylko gatunku, a swą analizę przeprowadził kompleksowo. Dotyczy to zresztą także inwentaryzacji przedłożonej przez żalącego.
W ocenie Kolegium przedłożona inwentaryzacja sporządzona na zlecenie inwestora nie przeczy ustaleniom zawartym w opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK. Wydział prowadził swe oględziny w późniejszym okresie. Nie jest tak, że stwierdzenie braku gatunków chronionych na wskazanym obszarze wyklucza ustalenie ich występowania w innym czasie - szczególnie dotyczy to występowania chronionych gatunków ptaków.
L. W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, a to z uwagi na błędne przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne związane z występowaniem na terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego gatunków ptaków chronionych, mimo że zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że chronione gatunki w rzeczywistości tam występują,
2) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie na podstawie jednostkowego dokumentu, który finalnie okazuje się częściowo niewiarygodny według ustaleń samego organu II instancji, że na terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego występują chronione gatunki ptaków, co jest o tyle trudne do zaakceptowania, że wskazana opinia nie zawiera żadnych dowodów na poparcie twierdzeń w niej zawartych, a co więcej, skarżący przedstawił do akt sprawy dowody zawierające stanowisko wprost przeciwne, co winno skłonić organy do równoważnej, przejrzystej, sprawiedliwej oceny materiału dowodowego co nie nastąpiło, a co stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia w całości,
Uwzględniając zakres podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz - na zasadzie art. 135 p.p.s.a. - uchylenie w całości postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 września 2022 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego, jedynym dokumentem wskazującym na rzekome występowanie gatunków zwierząt na przedmiotowej działce jest pismo z dnia 3 lipca 2023 r. wskazujące, że: "Zaobserwowano śpiewające samce cierniówki i trzciniaka zwyczajnego, kukułkę oraz derkacza". Powyższy dokument nie zawiera jakiegokolwiek potwierdzenia, dowodów, które wskazywałyby, że przedmiotowe gatunki ptaków rzeczywiście tam występowały, co jest o tyle istotne gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na jego podstawie zdecydował się o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które należy określić, jako wieloletnie, a dotychczas nie zostały zgromadzone żadne dowody potwierdzające występowanie na danym terenie chronionych gatunków zwierząt.
Dodatkowo skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego wynikać ma że przedłożona przez Inwestora inwentaryzacja, z której wynika że na terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie występują jakiekolwiek gatunki chronione roślin, zwierząt, grzybów, czy porostów nie przeczy ustaleniom zawartym w opinii Wydziału Kształtowania Środowiska. Skoro bowiem z rzeczonej inwentaryzacji wynika, że chronione gatunki nie występują, to nie sposób wyciągnąć wniosku odmiennego, niż przyjęcie, że ów dokument zaprzecza ustaleniom poczynionym przez organy administracji publicznej w sprawie. Tym samym należy stwierdzić, że SKO naruszyło swoim opisanym działaniem, wywiedzionym stanowiskiem art. 75 § 1 k.p.a. Kolegium uznając za decydujące treści zawarte w piśmie Wydziału Kształtowania Środowiska w Krakowie wprowadziło kategoryzację dowodów na dowody lepszej jakości, dowody bardzie wiarygodne, co należy uznać za niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa.
Organ odwoławczy utrzymuje w mocy wydane postanowienie, które opiera się na stanowisku Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa, co jest o tyle trudne do zaakceptowania, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego aktu zawarte są stwierdzenia, ustalenia wskazujące, że nie zostały uznane za wiarygodne ustalenia zawarte w piśmie z 3 lipca 2023 r. odnoszące się do rzekomego, a ostatecznie niepotwierdzonego faktu występowania gatunków roślinności podlegającej ochronie. Na jakiej zatem podstawie organ uznaje wiarygodne twierdzenia tego pisma odnoszące się do występowania chronionych gatunków ptaków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 listopada 2023 r którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. W ocenie WSA w Krakowie, postanowienie to jest zgodne z prawem i dlatego wniesioną skargę należało oddalić.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało wydane w następstwie wykonania zaleceń wynikających z prawomocnego wyroku sądowego z dnia 12 listopada 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 873/19 uchylił decyzję SKO z dnia 20 maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...] "., wskazując, że "(...) należy wyjaśnić, czy na terenie inwestycji występuje stanowisko pełnika europejskiego, a zatem czy mogą wchodzić w grę zakazy z § 6 rozporządzenia (...). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśnią kwestię występowania we wskazanej przez inwestora lokalizacji gatunku chronionego i w zależności od rezultatów albo wydadzą stosowną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji niewystępowania tej rośliny, względnie w przypadku przeciwnym - zawieszą postępowanie, zobowiązując inwestora do uzyskania stosownego zwolnienia z zakazów we właściwym trybie (...)". Sąd wyjaśnił, że "w sytuacji zatem, gdyby okazało się, że na terenie inwestycji występuje gatunek ściśle chroniony i że wchodzą w grę określone zakazy, dopiero na tym etapie dalszy tok postępowania byłby uzależniony od działania inwestora w postaci zwrócenia się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o zwolnienie z zakazów. Należałoby wówczas zawiesić postępowanie celem umożliwienia uzyskania przez inwestora takiego odstępstwa (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.)."... "Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy dotyczące ochrony przyrody są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z z dnia 22 maja 2015 r.. II OSK 2667/13, LEX nr 2089956)."
Stosownie do art. 97 § 1 pkt.4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
W wykonaniu wiążących zaleceń organ uzyskał opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 03.07.2023 r. z której wynika, że: " (...) Podczas wizji terenowych przeprowadzonych w dniach [...] i [...] czerwca 2023 r. na przedmiotowej działce stwierdzono obecność chronionych gatunków ptaków. Zaobserwowano śpiewające samce cierniówki (Curruca communis) i trzcinniczka zwyczajnego (Acrocephalus scirpaceus), kukułkę (Cuculus canorus), derkacza (Crex crex) - gatunek ten jest wymieniony m.in. w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (...). Teren inwestycji jest częścią siedliska łąkowego, na którym odnotowano gatunki roślin podlegające ochronie gatunkowej takie jak: kosaciec syberyjski (Iris sibirica) - na działce sąsiedniej, prawdopodobnie pełnik europejski (Trollius europaeus) (....).
Biorąc pod uwagę powyższe ze względu na potwierdzone stanowiska roślin podlegających ochronie oraz ich siedliska na mocy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. poz. 1409), a także występowanie dziko występujących zwierząt podlegających ochronie oraz ich siedliska (Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2380.) w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2019r. Sygn. akt II SA/Kr 873/19, stojących w kolizji z planowaną inwestycją, inwestycję opiniuje się negatywnie i odstępuje się od wydania warunków w zakresie ochrony środowiska".
Wizje terenowe na działce inwestycyjnej wykonywali pracownicy organu WKŚ UMK w Krakowie będący specjalistami z zakresu ochrony środowiska. Oględziny zostały przeprowadzone dwukrotnie. Wnioski wyprowadzone z naocznych obserwacji na terenie planowanej inwestycji i działce sąsiedniej zostały jednoznacznie sformułowane. Na terenie planowanej inwestycji stwierdzono występowanie czterech gatunków ptaków podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 poz. 2183) Osobniki zaobserwowano naocznie, więc faktycznie występowały w terenie.
W siedlisku łąkowym (której teren inwestycji jest częścią) odnotowano gatunki roślin podlegające ochronie gatunkowej.
Organ prawidłowo ocenił ten dowód w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 k.p.a. Ta ocena nie była dowolna a racjonalna i uzasadniona.
Z tych względów brak podstaw do formułowania zarzutów wywiedzionych w skardze, jakoby zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia , iż w rzeczywistości chronione gatunki zwierząt na terenie planowanego przedsięwzięcia występują, że brak jakiegokolwiek potwierdzenia dowodów. Skarżący powołuje się na opinię prywatną - inwentaryzację przyrodniczą działki nr [...], obręb [...] przy ul. B. w K. , sporządzoną w 2020 r przez firmę P. z K. ( k – 399-405 akt adm.). Ta opinia nie może jednak stać się podstawą prawidłowych i wystarczających ustaleń stanu faktycznego, bowiem zachodzą istotne wątpliwości co do jej wiarygodności. Inwentaryzację wykonano na podstawie jednej, jednogodzinnej obserwacji terenu z poziomu gruntu w godzinach 12.30-13.30 w dniu 12 maja 2020 r. Brak opisu terenu oględzin, wykonanych czynności i metody obserwacji. Jak wskazano dokonano szczegółowego przeglądu terenu w celu odnalezienia gniazd oraz innych śladów bytowania zwierząt, roślin lub grzybów chronionych. Inwentaryzacja zawiera wniosek końcowy, że chronione gatunki grzybów, porostów, roślin, zwierząt nie występują na działce inwestycyjnej, brak śladów występowania gatunków objętych ochroną. Wniosek taki jest jednak zbyt daleko idący, skoro sporządzający opinię tylko raz, w połowie maja przeprowadził jednogodzinną obserwację. Nie jest to wystarczające ,aby kategorycznie stwierdzić że na terenie inwestycji nie występują chronione gatunki zwierząt bądź roślin. Jest wręcz przeciwnie, bowiem wyspecjalizowani pracownicy Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa naocznie stwierdzili występowanie gatunków chronionych podczas dwóch wizji terenowych przeprowadzonych w dniu [...] i [...] czerwca 2023 r. (pismo z 3.07.2023 r k – 489-490 Wydziału Kształtowania Środowiska UMK) Na działce [...] obr [...] stwierdzono obecność chronionych gatunków ptaków. Zaobserwowano naocznie śpiewające samce cierniówki i trzcinniczka zwyczajnego, kukułkę oraz derkacza. Istotne, że badany obszar jest przecież częścią większego kompleksu łąkowego, co prowadzi do oczywistego wniosku że w ramach tego kompleksu zwierzęta swobodnie się przemieszczają. Teren jest wymieniony w "Mapie łączności ekologicznej" z 2019 r. wykonanej przez P. na zlecenie UMK, jako miejsce łączności ekologicznej umożliwiające migrację zwierząt, a zgodnie z "mapą roślinności rzeczywistej" opracowaną w ramach projektu M. – "Atlas pokrycia terenu i przewietrzania miasta" teren na którym planowana jest inwestycja stanowi w części cenne przyrodniczo zarośla oraz nadrzeczny łęg wierzbowy.
Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U.2022.2380 t.j. z dnia 2022.11.21) – ptaki których występowanie stwierdzono na działce inwestycyjnej objęte są ochroną ścisłą i wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia: cierniówka (poz. 432), trzcinniczek (poz. 406), kukułka (poz. 109), derkacz, objęty również ochroną czynną (poz. 111)
Na terenie badanego siedliska łąkowego (której teren inwestycji jest częścią) odnotowano gatunki roślin podlegające ochronie gatunkowej takie jak : kosaciec syberyjski - na działce sąsiedniej, prawdopodobnie pełnik europejski o którym wspomina wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r.
W tabeli 1 stanowiącej załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U.2014.1409 z dnia 2014.10.16), określającej gatunki pod ścisłą ochroną, pod pozycją 208, znajduje się pełnik europejski,
Nawet brak występowania gatunku chronionego w określonej chwili (maj 2020 r – opinia firmy P. ) nie wyklucza ustalenia ich występowania w innym czasie. Potrzeba w tym względzie otwartego na wszelkie istotne okoliczności spojrzenia, co będzie możliwe w postępowaniu w sprawie uzyskania zezwolenia na podstawie art. 56 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, tj. z 13.07.2023 r.) na odstępstwo od zakazów określonych w art. 51 ust 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust 1 pkt 2 , 4-10 i 12-15 i ust 1a pkt 2-6 wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Od wyniku tego postepowania zależy czy możliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Prawidłowo zatem zawieszono postępowanie administracyjne celem umożliwienia inwestorowi uzyskania odstępstwa wymaganego przepisami (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.)
Wbrew twierdzeniom skargi w wytycznych sądowych nie stwierdzono że relewantne jest tylko stwierdzenie występowania na działce [...] obr. [...] pełnika europejskiego i kosaćca syberyjskiego. Przepisy wymagają bowiem szerszego spojrzenia pod kątem pełnej ochrony środowiska na terenie objętym inwestycją. Organ wszechstronnie zbadał, czy na terenie inwestycji występuje jakikolwiek gatunek chroniony. Tylko brak takiego gatunku chronionego może zwolnić inwestora z wymogu przedłożenia postanowienia zwalniającego go od zakazów z tym związanych. W prowadzonym postępowaniu organ prawidłowo nie ograniczył się do badania występowania tylko jednego gatunku, a przeprowadził wszechstronną i kompleksową analizę, bowiem tego wymagają prawidłowo zastosowane przepisy. Ze względu na potwierdzone siedliska roślin (w siedlisku łąkowym, której teren inwestycji jest częścią) i zwierząt podlegających ochronie (Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną i z dnia 16 grudnia 2016 r w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt) stojących w kolizji z planowaną inwestycją postępowanie zostało prawidłowo zawieszone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził również żadnych innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.