II SA/KR 906/24

II SA/Kr 906/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi I. S. i J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr LXXIV/543/2024 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica dla obszaru Jaworki 2, przyjętego Uchwałą Nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 16 stycznia 2023 r. poz. 501) oddala skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
I. S. i J. W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwalę nr LXXIV/543/2024 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 18 kwietnia 2024 sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica dla obszaru Jaworki 2, przyjętego Uchwałą Nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Malopol. z 16 stycznia 2023 r. poz. 501), zaskarżając ww. uchwałę w całości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:
1) przepisów ait. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), polegające na nadużyciu przez Miasto i Gminę Szczawnica przysługującego jej władztwa planistycznego, skutkujące: 1) pozbawieniem skarżących uprawnień wynikających z treści prawa własności przysługującego im do działki nr [...] w miejscowości J., 2) brakiem ustalenia miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy;
2) przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Radę Miejską w Szczawnicy uchwały, która nie spełnia wymogów wskazanych w przepisach u.p.z.p., polegających na braku wskazania obowiązkowych elementów planu zagospodarowania przestrzennego, jakim jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
3) art. 14 ust. 2 u.p.z.p., poprzez przystąpienie do procedury planistycznej na podstawie uchwały nr LVII/420/2023 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica dla obszaru Jaworki 2 , której załącznik graficzny, wyznaczający teren planowanej zmiany planu, został sporządzony w sposób nieczytelny, utrudniający jednoznaczne ustalenie przebiegu granic obszaru objętego projektowaną zmianą planu miejscowego;
4) art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez przeprowadzenie procedury planistycznej w oparciu o niepełną i błędną merytorycznie analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia w/w uchwały z faktu, iż są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] B. W. , która położona jest w miejscowości J.. Przyjęta uchwałą nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024r zmiana planu miejscowego, bezpośrednio wpływa na zakres uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości, położonej na terenie objętym zmianą planu.
W pierwszej kolejności skarżący uzasadnili zarzut przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego. Rada Miejska w Szczawnicy uchwalając w § 3 uchwały nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. zmianę przepisu § 62 Uchwałą Nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r., w ten sposób, iż nadała mu brzmienie:
1. Ustala są przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem RN — tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (zlokalizowane w otulinie rezerwatu przyrody "Biała Woda);"
2. Zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej;
3. utrzymuje są istniejące budynki (budynki zrealizowane na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub na podstawie zgłoszenia) na następujących zasadach:
a) dopuszcza się remont istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 277 m2 i całkowitej wysokości za budowy do 5 m oraz istniejącego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 192 m2 i całkowitej wysokości zabudowy od 5 m do 9 m, z zakazem ich rozbudowy, nadbudowy, odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania,
b) obowiązuje zachowanie charakteru istniejącej zabudowy, poprzez stosowanie do wykończenia elewacji materiałów miejscowych (w szczególności - kamień łamany, drewno impregnowane) oraz detali architektonicznych nawiązujących do pienińskiego stylu budownictwa regionalnego. Dla pokrycia połaci dachowych stosowanie, kolorystyki w różnych odcieniach brązu i szarości oraz w kolorze czerwono-ceglastym, grafitowym, czarnym. Zakaz stosowania dachówek glazurowanych na wysoki połysk;
4. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 95% działki budowlanej;
5. nie ustala się miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy z uwagi na położenie w otulinie rezerwatu i brak ogólnodostępnego dojazdu;
6. obsługa komunikacyjna na zasadach obowiązujących w rezerwacie Biała Woda
Uchwalony zapis w sposób oczywisty i bezsprzeczny – zdaniem skarżących - przekrocza zakres przysługującego Miastu i Gminie Szczawnica władztwa planistycznego. Co istotne, przekroczenie przez ww. jednostkę samorządu terytorialnego władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości. Przytaczając obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, iż uchwalony przez Radę Miejską w Szczawnicy zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych, który ma obowiązywać na terenie całej nieruchomości należącej do skarżących, niewątpliwie stanowi przekroczenie przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, gdyż narusza on istotę prawa własności, został on ustalony z pogwałceniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości i jest on przejawem nieuzasadnionego przyznania prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym. Nadto skarżący wskazali, iż Rada Miejska w Szczawnicy przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, również poprzez dokonanie zmiany przepis § 62 ust. 5 mpzp Jaworki 2, zgodnie z którą nie ustala się miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy z uwagi na położenie w otulinie rezerwatu. Podkreślili , iż ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie wprowadza żadnych ograniczeń ochronnych w stosunku do otulin rezerwatów czy parków krajobrazowych. Ustawodawca, w przeciwieństwie do regulacji dotyczących form ochrony przyrody (art. 15 ust. 1 u.o.p.), poza stwierdzeniem, że w otulinie może być "utworzona strefa ochronna zwierząt łownych" (art. 11 u.o.p.), nie wskazał literalnie, jakie zakazy mogą być wprowadzane na terenie otuliny. WSA w Warszawie w orzeczeniu z 29 listopada 2012 r. 38 stwierdził, iż rolą organów uzgadniających jest wskazanie, że inwestycja [...] stwarza zagrożenia parku narodowego, ze względu na brak ogólnego ustawowego zakazu zabudowy w otulinie " (sygn. akt IV SA/Wa 2041/12). Zdaniem skarżących należy zgodzić się z tym poglądem, wskazując przy tym, iż nie ma ogólnego zakazu zabudowy, co byłoby zbytnią ingerencją w konstytucyjnie określone prawo własności.
Skarżący wskazali, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Konsekwencją powyższego musi być - zdaniem skarżących - stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Nadto skarżący podnieśli, iż uchwała nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. została przyjęta przez Radę Miejską w Szczawnicy z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uchwalona przez Radę Miejską w Szczawnicy zmiana planu nie spełnia bowiem wymogów wskazanych w przepisach u.p.z.p., polegających na braku wskazania obowiązkowych elementów planu zagospodarowania przestrzennego jakim jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linię zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zauważyć natomiast należy, iż przyjęte przez Radę Miejską w Szczawnicy brzmienie § 3 uchwały nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. powyższych wymagań nie określa. W szczególności skarżący podkreślili, iż z treści przepisu § 3 uchwały nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. nie wynika jakie jest dopuszczalne przeznaczenie terenu. W tym miejscu należy zauważyć, iż we wcześniej obowiązującym mpzp Jaworki 2, który został przyjęty uchwałą nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r., zostało wprost wskazane, iż przeznaczenie dopuszczalne obejmuje: a) pomieszczenia socjalno-biurowe, b) pomieszczenia noclegowe dla pracowników, c) pomieszczenia gospodarcze, inwentarskie i garaże. Natomiast, w przyjętej przez Radę Miejską w Szczawnicy na podstawie zaskarżonej uchwały zmianie § 62 mpzp Jaworki 2 nic takiego nie zostało wskazane. 4. Z treści zaskarżonej nie wynika również na jakich zasadach ma funkcjonować na przedmiotowym terenie obsługa komunikacyjna. Wprowadzona przez Radę Miejską w Szczawnicy zmiana przepis § 62 ust. 5 mpzp Jaworki 2, zgodnie z którą nie ustała się miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy z uwagi na położenie w otulinie rezerwatu, nie znajduje swojego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, gdyż ani ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.), ani zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie rezerwatu przyrody "Biała Woda", nie wskazują, iż w otulinie rezerwatu krajobrazowego obowiązuje zakaz ustalania miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy. W konsekwencji, trudno ustalić jakimi przesłankami kierował się projektodawca nie ustalając miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy. Co więcej, zdaniem skarżących, taki zapis istotnie ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości, gdyż jego treść może wskazywać, iż w razie jakiejkolwiek awarii nawet pojazdy odpowiednich służb ratowniczych nie będą mogły zaparkować na terenie nieruchomości. W ocenie skarżących zważywszy na powyższe okoliczności, nie sposób ustalić jakie dokładnie przeznaczenie nieruchomości skarżących wynika z przyjętej przez Radę Miejską w Szczawnicy uchwały nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r., a także jakie obowiązują ją zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu.
Uzasadniając naruszenie przez Radę Miejską w Szczawnicy przepisu art. 14 ust. 2 u.p.z.p. skarżący podnieśli, że Rada Miejska w Szczawnicy podjęła uchwałę nr LVII/420/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnicy dla obszaru Jaworki. Zgodnie z treścią § 3 ww. uchwały, granice obszaru objętego planem miejscowym określa załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały. Z dołączonego do ww. uchwały załącznika graficznego można odczytać, iż nieruchomość skarżących znajduje się w granicach obszaru, którego dotyczy zmiana. Równocześnie w § 2 uchwały wskazano, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie obejmował zakres określony w art. 15 ust 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z treścią przepisu § 5 ww. uchwały, uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu przez rozplakatowanie w miejscach publicznych na terenie gminy i umieszczeniu na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Szczawnica. Sądy administracyjne stoją na ugruntowanym stanowisku, zgodnie z którym brak jest interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art 14 ust 1 u.p.z.p. W konsekwencji, pomimo faktu, iż z załącznika graficznego do uchwały nr LVII/420/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. można wnioskować, iż nieruchomość należąca do skarżących, położona jest w granicach obszaru dotkniętego zmianą, to świetle poglądów judykatury skarżący nie mogli skutecznie zaskarżyć uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym, zarzuty odnośnie treści uchwały nr LVII/420/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. skarżący mogli dopiero podnieść w skardze na uchwałę nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Faktem jest, że ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. Jak wskazuje się w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być jednak na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość i w jakiej części została objęta procedurą planistyczną. Uchwała musi precyzyjnie określać, które nieruchomości zostaną objęte planem, aby możliwe było ustalenie, czy na tych właśnie nieruchomościach planowana jest np. lokalizacja inwestycji celu publicznego. Uchwala intencyjna jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu miejscowego, powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem będzie z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego objęty. Mając na uwadze przywołane powyżej stanowisko sądów administracyjnych odnośnie wymagań co do załącznika graficznego do uchwały, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.p.z.p.. skarżący podnieśli, iż dołączony do uchwały nr LVII/420/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. załącznik graficzny, stawianych w tym zakresie przez orzecznictwo wymagań, nie spełnia. Zdaniem skarżących załącznik graficzny do ww. uchwały został sporządzony w taki sposób, który utrudnia jednoznaczne ustalenie przebiegu granic obszaru objętego zmianą planu miejscowego. W szczególności należy zauważyć, iż przedmiotowy załącznik został sporządzony w bardzo dużej skali (1:3000), a ponadto nie zostały na niej ujawnione granice i numery poszczególnych działek ewidencyjnych, co mając na uwadze stosunkowo niewielki zakres obszarowy projektowanej zmiany planu nie mogło stanowić jakiejkolwiek trudności. Ponadto, na załączniku graficznym, oprócz wskazania granic objętych zmianą planu miejscowego, naniesione zostały oznaczenie i symbole (prawdopodobnie powtórzone z obowiązującego planu miejscowego), co budzi wątpliwości, czy jest to działanie celowe zmierzające do podtrzymania tych samych oznaczeń w zmienionym planie, czy też nie.
Uzasadniając naruszenie przez Radę Miejską w Szczawnicy przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p. skarżący podnieśli, iż w toku procedury planistycznej, która skutkowała przyjęciem przez Radę Miejską w Szczawnicy zaskarżonej uchwały, doszło również do naruszenia w/w przepisu poprzez sporządzenie niepełnej i błędnej merytorycznie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium Zgodnie z treścią przepisu art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Z treści dokumentu pt. "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica dla obszaru Jaworki 2 oraz stopnia zgodności przewidywanych w zmianie planu rozwiązań, z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Szczawnica" wynika, iż: "Zmiana planu ma na celu ograniczenie zabudowy terenu 1 R/U poprzez wprowadzanie zakazu: • lokalizacji nowych obiektów, w tym odbudowy budynku nieistniejącego, • rozbudowy i nadbudowy obiektów istniejących, • zamiany sposobu użytkowania istniejących budynków na cele usług turystyki i rehabilitacji. Celem zamiany planu jest utrzymanie dotychczasowego użytkowania terenów, jako łąk i pastwisk z istniejącą zabudową zagrodową, bez możliwości jej rozbudowy oraz lokalizacji nowej. Ponadto, w dalszej części Analizy można przeczytać, iż: "Zmiana klasy przeznaczenia terenu z terenów rolnych z możliwością adaptacji istniejącego gospodarstwa dla usług turystyki i rehabilitacji ż możliwością remontu, przebudowy, rozbudowy i odbudowy budynków, a także zmiany sposobu ich ubytkowania na tereny łąk i pastwisk z zakazem lokalizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy siedliskowej ograniczy oddziaływanie planowanego zagospodarowania terenu na środowisko". Zdaniem skarżących powyższe wnioski płynące z Analizy, w ocenie skarżących, są błędne, gdyż nie uwzględniają okoliczności, iż obowiązujące ustalenia planistyczne były już przedmiotem analizy w zakresie ustalenia ich oddziaływania na środowisko. Poprzednie przeznaczenie nieruchomości skarżących, które wynikało treści planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r., który wszedł w życie z dniem 31 stycznia 2023 r., a więc niecałe 30 dni przed uchwaleniem przez Radę Miejską w Szczawnicy uchwały nr LVII/420/2023 z dnia 27 lutego 2023 r,. zostało określone jako "adaptacja trzech istniejących budynków na cele ośrodka turystyczno-rehabilitacyjnego z możliwością ich remontu, przebudowy, rozbudowy i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania". Należy w tym miejscu wskazać, o czym autorzy Analizy w żaden sposób nie wspominają, w jej treści, przed uchwaleniem pierwotnej treści planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r. skarżący uzyskali decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Szczawnica z dnia 21 maja 2019 r. (znak NPOŚ.6730.14.2015.KJ), na podstawie której ww. organ ustalił skarżącym warunki zabudowy dla inwestycji pt. "Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, oraz odbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na ośrodek (schronisko) turystycznorehabilitacyjny na 30 miejsc noclegowych wraz z obsługą lokalnego ruchu turystycznego, z małym punktem gastronomicznym kuchni regionalnej (typu catering), wraz z infrastrukturą techniczną (zbiorniki retencyjne, szambo, budowa przyłączy, utwardzenie terenu, miejsca postojowe dla obsługi ośrodka) - zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] z obrębu B. W. w miejscowości J.". Należy przy tym podkreślić, iż warunki wynikające z treści ww. decyzji z dnia 21 maja 2019 r. zostały następnie uwzględnione w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, przyjętym uchwałą nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy, w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżących, stanowił zatem powtórzenie warunków i ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 maja 2019 r. Co istotne, oba wspomniane powyżej dokumenty planistyczne, tj. decyzja o warunkach zabudowy oraz plan miejscowy, zostały poprzedzone uzyskaniem szeregu opinii i uzgodnień, w tym w zakresie ochrony przyrody.
Ponadto skarżący podnieśli, iż sporządzona w realiach niniejszej sprawy Analiza pomija również całkowicie kwestie związane z kosztami finansowymi jakie będą się witały z przedmiotową zmianą, w tym w szczególności z kosztami bezpośrednio związanymi z przeprowadzeniem procedury planistycznej, jak i kosztami związanymi z wypłatą na rzecz skarżących odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie skarżący zwrócili uwagę, iż pierwotna treść mpzp Jaworki 2, przyjęta uchwałą nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r., ustalała przeznaczenie terenu, na obszarze którego znajduje się należąca do skarżących nieruchomość, która pozwalała skarżącym na realizację inwestycji polegającej na adaptacji trzech istniejących budynków na cele ośrodka turystyczno-rehabilitacyjnego z możliwością ich remontu, przebudowy, rozbudowy i odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Przyjęta na podstawie uchwały nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. zmiana treści § 62 mpzp Jaworki 2, uniemożliwia skarżącym korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem, a więc doprowadziła do tego, iż skarżący nie mogą zrealizować ww. inwestycji. Skarżącym została w takiej sytuacji wyrządzona znaczna szkoda. Ze względu na istotny walor inwestycyjny działki należącej do skarżących, potencjalne odszkodowanie może zostać ustalone przez sąd na bardzo wysokim poziomie. Fakt uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia uniemożliwiają skarżącym zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego opracowanego zgodnie z uprzednio uzyskanymi warunkami zabudowy, będzie niewątpliwie stanowiło podstawę do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym, szacowanym przez skarżących na kwotę 5.000.000 zł. Przy budżecie Miasta i Gminy Szczawnica, w którym dochody w roku 2023 były zaplanowane w wysokości 57 272 043 zł, a rezerwę ogólną w roku 2023 zaplanowano w wysokości 206 000 zł, potencjalna kwota odszkodowania, które Miasto i Gmina Szczawnica będzie zobowiązana do zapłaty na rzecz skarżących, może okazać się trudna do udźwignięcia przez gminę, bez uszczerbku dla innych wydatków budżetowych gminy. Niezależnie od powyższego, skarżący podnieśli, iż przedmiotowa Analiza nie zawiera również analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, która jak wynika z treści art. 14 ust 5 u.p.z.p., jest jedną z najistotniejszych kwestii, która powinna zostać ujęta w sporządzonym dokumencie. Prawidłowo wykonana w tym zakresie analiza powinna przywołane powyżej kwestie uwzględnić. Gdyby przedstawione powyżej kwestie poddane były analizie w przedmiotowym dokumencie, to oczywiste byłoby, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany planu przyjętego na podstawie uchwały nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022r. Zdaniem skarżących nie można uznać, aby wprowadzenie przedmiotowego zakazu było podyktowane chęcią ochrony środowiska z uwagi na położenie nieruchomości skarżących w otulinie rezerwatu Białej Wody, albowiem obecnie obowiązujący mpzp Jaworki 2 uwzględnia zarówno interes indywidualny skarżących, jak i walory przyrodnicze terenu, które wiążą się bezpośrednio z interesem ogólnospołecznym. W planie tym dopuszczono bowiem podejmowanie na nieruchomości skarżących pewnych działań inwestycyjnych, jednak równocześnie działania te zostały jednoznacznie opisane i ograniczone, co ma na celu zapewnienie ochrony przyrody. Mając na uwadze powyższe. Skarżący zwracają w tym zakresie uwagę, iż w toku procedury planistycznej, której zwieńczeniem było podjęcie przez Radę Miejską w Szczawnicy uchwały nr LV/408/2022 z dnia 30 grudnia 2022 r., został przygotowany dokument pt. "Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica dla obszaru Jaworki 2". W powyższym dokumencie można między innymi przeczytać: "Realizacja ustaleń planu zagospodarowania spowoduje nieuchronnie zmianę proporcji powierzchniowych pomiędzy występującymi na obszarze planu ekosystemami nie wpłynie jednak na istotne zmniejszenie bioróżnorodności występującej na opisywanym obszarze, ponieważ przewidywane zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do stanu istniejącego nie będą ingerować w środowisko przyrodnicze w stopniu, który powodowałby eliminację niektórych ekosystemów i zubożenie różnorodności żywych organizmów w skali całości obszaru . Ponadto, w Prognozie wskazano również, iż: "Istotnym elementem korzystnym dla ochrony szaty roślinnej jest wprowadzenie do ustaleń planu wskaźników określających minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. W projekcie planu "Jaworki 2" wskaźnik ten wynosi od 10% w terenie UP(C) – centrum Jaworek do 90% w terenie R/U- teren zabudowy gospodarstwa rolnego adaptowanego na cele usług turystyki i rehabilitacji w otulinie rezerwatu przyrody "Biała Woda": Na większości terenów planowanej zabudowy wynosi on 40% powierzchni działki budowlanej" . Co jednak istotne, w rozdziale 13 Prognozy, zatytułowanym "Przewidywane oddziaływania wynikające z realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na pozostałe obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, czytamy: W dolinie białej Wody w otulinie rezerwatu i w bezpośrednim sąsiedztwie jego granic w roku wydano decyzję o warunkach zabudowy dla przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy oraz odbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na ośrodek (schronisko) turystyczno-rehabilitacyjny na 30 miejsc noclegowych. W omawianym projekcie planu uwzględniono tą decyzję wyznaczając teren 1R/U - teren zabudowy gospodarstwa rolnego adaptowanej na cele usług turystyki i rehabilitacji w otulinie rezerwatu przyrody "Biała Woda". Uwzględniono przy tym wymogi Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 12.10.2015 w sprawie wyznaczenia szlaków udostępnionych do ruchu pieszego i rowerowego, jazdy konnej i pojazdów mechanicznych w rezerwacie "Biała Woda". W ustaleniach planu określono stosowne zasady obsługi komunikacyjnej. Przyjęto, je ruch turystów do ośrodka i z ośrodka będzie odbywać się pieszo, konno lub rowerem. Ze względu na planowaną działalność rehabilitacyjną dopuszczono również dowóz środkami transportu ośrodka. Obsługę parkingowa powinien zapewniać parking położony w dolinie b. Poniżej rezerwatu oznaczony na rysunku planu symbolem 2KIJ. W terenie 1R/U dopuszczono jedynie realizację 5 miejsc postojowych dla pracowników ośrodka. Konsekwentna realizacja tych ustaleń pozwoli na ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania ośrodka na przyrodę rezerwatu "Biała Woda". Jeżeli zatem poprzednio przeprowadzone na zlecenie organu planistycznego analizy nie wykazały, iż ustalenia mpzp Jaworki 2, które finalnie znalazły się w treści planu zatwierdzonego uchwałą nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r., nie wpływają negatywnie na środowisko przyrodnicze, to nie sposób obecnie zgodzić się ze stanowiskiem, iż wprowadzenie planowanego zakazu podyktowane jest troską o ochronę przyrody. Poprzednie ustalenia mpzp Jaworki 2 zostały bowiem tak określone, by ograniczyć do minimum negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji skarżących na środowisko.
Powyższe argumenty czynią zdaniem skarżących skargę konieczną i uzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała została podjęta po wykonaniu analiz dotyczących zasadności opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych w zmianie planu rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica. Zgodnie z zapisami studium działka skarżących jest położona w terenach rolnych, a tym samym nie przeznaczonych do zabudowy. Organ podniósł, iż skarżona uchwała podjęta została z uwagi na konieczność ochrony przed nową zabudową, terenu położonego w otulinie rezerwatu Biała Woda, w bezpośrednim sąsiedztwie granic ww. rezerwatu. Teren 1 R/U zlokalizowany jest poza terenami osiedleńczymi, obejmując teren istniejącego siedliska rolnego, zlokalizowanego w terenach przyrodniczych, objętych prawną ochrona przyrody - Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu, Obszar Natura 2000 Małe Pieniny, który w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczawnica, zaliczony został do terenów objętych zakazem realizacji nowych obiektów kubaturowych, w tym związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych i obsługą rolnictwa. W przedmiotowym stanie faktycznym taka sytuacja miała właśnie miejsce - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla skarżących było niezgodne ze studium, a skarżący od daty jej wydania nie podjęli żadnych działań inwestycyjnych związanych z wydaną decyzja wz. Kolejno przystąpienie do wprowadzenia zmiany przyjętej uchwały nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022r.(Dz.U. Woj. Małopol. z dnia 16 stycznia 2023r, poz. 501) miało na celu doprowadzenie zgodności zapisów mpzp ze studium. Niezależnie od powyższego po upublicznieniu przez skarżących w mediach społecznościowych planów inwestycyjnych - ich zmiany w odniesieniu do wskazywanych przy składaniu wniosku o wz zostało złożonych szereg wniosków radnych oraz petycji i pism mieszkańców sprzeciwiających się planowanemu przez skarżących zmienionemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Celem zmiany planu było ograniczenie zabudowy terenu 1 R/U poprzez wprowadzenie zakazu: lokalizacji nowych obiektów, w tym odbudowy budynku nieistniejącego; rozbudowy i nadbudowy obiektów istniejących; zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na cele usług turystyki i rehabilitacji. Celem zmiany planu jest utrzymanie dotychczasowego użytkowania terenów, jako łąk i pastwisk z istniejącą zabudową zagrodową, bez możliwości jej rozbudowy oraz lokalizacji nowej. Z uwagi na położenie terenu w strukturach przyrodniczych podlegających ochronie prawnej przyrody (Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu, Obszar Natura 2000 Małe Pienin, otulina rezerwatu "Biała Woda") oraz zapis obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazujący ww. jako teren objęty zakazem realizacji nowych obiektów kubaturowych, w tym związanych z prowadzeniem gospodarstw rolnych i obsługą rolnictwa, zasadnym było uwzględnienie wniosku Radnych Gminy Szczawnica z miejscowości Jaworki. Celem dokonanej zmiany planu była rezygnacja z dopuszczonego w planie przeznaczenia usługowego terenu, możliwości rozbudowy istniejących budynków oraz odbudowy budynku nieistniejącego. Zmiana klasy przeznaczenia terenu z terenów rolnych z możliwością adaptacji istniejącego gospodarstwa dla usług turystyki i rehabilitacji z możliwością remontu, przebudowy, rozbudowy i odbudowy budynków, a także zmiany sposobu ich użytkowania na tereny łąk i pastwisk z zakazem lokalizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy siedliskowej ograniczy oddziaływanie planowanego zagospodarowania terenu na środowisko. Zgodnie ze zmianą planu utrzymane zostaną istniejące budynki siedliskowe i ich obecne przeznaczenie - budynek mieszkalny, budynki gospodarcze. Nie jest również możliwa odbudowa nieistniejącego w chwili obecnej budynku gospodarczego. Obszar objęty opracowaniem zlokalizowany jest w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, Obszarze Natura 2000 Małe Pieniny oraz otulinie rezerwatu "Biała Woda". Zmiana planu w zakresie przeznaczenia terenów - tereny łąk i pastwisk z zakazem lokalizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy siedliskowej uwzględnia przyrodniczy charakter obszaru i ogranicza jego wpływ na przyrodę i krajobraz w tym na funkcjonowania chronionych prawem struktur przyrodniczych. W warunkach niniejszej sprawy w ocenie organu wskazane w skardze zarzuty są niezasadne a podjęcie zaskarżonej uchwały było konieczne i uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Uwzględnienie skargi jest możliwe w zakresie w jakim uchwała narusza interes prawny skarżącego, a naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. W przypadku skargi odnośnie nieruchomości, które nie są własnością skarżącego podmiotu, sąd administracyjny może orzekać również tylko w granicach jego interesu prawnego, czyli w przypadku jeśli postanowienia planu miejscowego odnośnie terenów sąsiednich naruszają interes prawny skarżącego. Z uwagi na to warunkiem skutecznego zaskarżenia określonych postanowień uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko ich niezgodność z prawem ale równocześnie naruszenie przez te postanowienia interesu prawnego skarżącego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.
W niniejszej sprawie interes prawny skarżących nie budzi wątpliwości, albowiem regulacje skarżonego planu dotyczą bezpośrednio nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących i w sposób istotny wpływają na możliwość jej wykorzystania i zagospodarowania.
W tym miejscu tytułem wstępnych uwag zauważyć należy, iż znaczna część skargi odnosi się i nawiązuje do regulacji zawartej w poprzednim planie miejscowym tj. Uchwale Nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r., podczas gdy przedmiotem skargi jest Uchwała Rady Miejskiej w Szczawnicy nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. Wobec powyższego przedmiotem badania i oceny Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest uchwała zmieniana z 30 grudnia 2022r. lecz uchwała zmieniająca z dnia 18 kwietnia 2024r.
Również tytułem wstępnej uwagi zauważyć należy, iż uzyskanie przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy i jej istnienie w momencie procedowania skarżonego planu w żaden sposób nie wpływa, nie ogranicza i nie narzuca organowi planistycznemu możliwości przeznaczenia terenu w nowym planie, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy, a sama decyzja wz nie rodzi jeszcze żadnych praw ani roszczeń dla podmiotu, na rzecz którego wydano tę decyzję.
Ze względu na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać też ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Badając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W dacie procedowania skarżonej uchwały planistycznej obowiązywało na terenie objętym uchwałą planistyczną Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Szczawnica przyjętego uchwałą Rady Miasta Szczawnica Nr XLV/272/2006 z dnia 19. 10. 2006 r. z poźn. zm. W całym dokumencie Studium w wielu jego miejscach jest silnie podkreślany fakt konieczności zachowania walorów przyrodniczych i środowiskowych, kosztem ograniczenia możliwości ekspansji urbanistycznej człowieka, w tym możliwości zabudowy terenów objętych Studium. W Studium podkreśla się , iż położenie obszaru objętego Studium tj. Szczawnicy i okolic pod względem przyrodniczym jest nadzwyczaj wyjątkowe. Obszar ten stanowi wycinek przestrzeni karpackiej, położonej w strefie granicznej dwóch bardzo odmiennych obszarów karpackich, uwarunkowanych tektoniką i budową geologiczną, tj. Karpat Zewnętrznych i Karpat Wewnętrznych. Szczawnica leży zarazem w strefie styku Beskidów i Pasa Skalicowego oraz w strefie styku Beskidu Sądeckiego, Pienin Właściwych i Małych Pienin. Jest to jedna z najbardziej atrakcyjnych części Karpat Polskich. Obszar objęty jest różnorodnymi formami ochrony przyrody. Nadrzędną ideą jest zatem maksymalna ochrona środowiska naturalnego zarówno poprzez ścisłą ochronę złóż wodonośnych, a szczególnie źródeł wód mineralnych, ochronę gleby, powietrza, oraz ochronę przed hałasem, jak też zachowanie unikalnych wartości przyrodniczych oraz wartości kulturowych regionu pienińskiego. Obszar objęty Studium jest szczególnie bogaty w walory przyrodniczo-krajobrazowe. Na walory te składają się: urozmaicona rzeźba Pienin i Beskidów, wychodnie i ostańce skalne, wąwozy, urozmaicona, szata roślinna zbiorowisk leśnych, łąkowo-leśnych, łąkowo-pastwiskowych oraz naskalnych, świat zwierząt – kręgowców i bezkręgowców, a także bogactwo krajobrazów będących działaniem sił przyrody i wytworem kulturowym człowieka. Na terenie Szczawnicy występuje duża ilość zjawisk geodynamicznych, zawiązanych z bardzo urozmaiconą rzeźbą i budową geologiczną podłoża oraz okresowo nadmiernym uwilgoceniem pokryw stokowych. Powoduje to powstawanie licznych osuwisk, a przeciwdziałanie tym procesom wymaga znacznego zwiększenia zadrzewień i zalesień w obrębie terenów erozyjno-osuwiskowych oraz znacznego ograniczenia lub całkowitego wyeliminowania działalności budowlanej ze względu na niekorzystne warunki geologicznoinżynierskie. Możliwy i wskazany jest rozwój turystyki górskiej, pieszej i narciarskiej. Generalnie obszar powinien być chroniony przed zainwestowaniem, nie związanym z wymienionymi funkcjami. Wykluczona powinna być zabudowa w wąskich i głębokich dolinach wnikających w struktury przyrodnicze. Wszelka ewentualna zabudowa bezwzględnie wymaga wyposażenia w infrastrukturę ekologiczną. Użytkowanie plan reglowych pod wypas owiec i bydła może odbywać się przy bezwzględnym utrzymaniu pojemności pastwisk i ochronie obszarów leśnych. Wskazane jest stopniowe przekazywanie pastwisk pod zalesienia. Wskazane utrzymanie dominacji terenów rolnych wraz z zadrzewieniami. Grzbietowe partie wzgórz wyróżniające się walorami widokowymi winny pozostać jako tereny otwarte, użytkowane rolniczo Jest to teren dużych potrzeb w zakresie zadrzewień ochronnych, a docelowo zalesień, stabilizujących grunt w obrębie licznych, stromych i erozyjno-osuwiskowych stoków. Zabudowa winna koncentrować się w dolinach, w rejonach już zainwestowanych oraz na stokach Ścigockiego, Bryjarki i Działu ( vide Studium, Przyrodnicze uwarunkowania rozwoju – k. 61-62).
Z zaleceń wynikających z zapisów Studium dotyczących wprost terenów na których położona jest działka skarżących – tj. strefy Małych Pienin ( do której należy obszar Doliny Białej Wody) wynika, iż obszar ten obejmuje tereny położone na południe od Grajcarka po granicę państwową. Obszar wyróżnia się bardzo urozmaiconym krajobrazem gór wapiennych i fliszowych oraz licznymi osobliwościami przyrody nieożywionej i ożywionej. Tu znajdują się 4 rezerwaty przyrody, 3 pomniki przyrody oraz liczne obiekty zasługujące na ochronę. Jako część składową Pasa Skalicowego Małe Pieniny wraz z Pieninami Właściwymi stanowią obszar węzłowy w strukturze przyrodniczej Karpat Zachodnich, zakwalifikowany w europejskiej sieci ekologicznej ECONET oraz europejskiej sieci ostoi przyrody CORINE do obszarów najwyższej europejskiej rangi. W stanie istniejącym zachodnia część Małych Pienin wchodzi w skład PPN i jego otuliny. Pozostała część wchodzi w skład otuliny PPK i jednocześnie jest obszarem chronionego krajobrazu. Specjalistyczne badania wskazują, że cały obszar Małych Pienin w pełni kwalifikuje się do ochrony, co najmniej w randze parku krajobrazowego. Na obszarze tym dominuje użytkowanie pastwiskowo-leśne, z intensywnym do niedawna w rejonie Jaworek wypasem owiec. Jest to zarazem uczęszczany teren turystyczno-krajoznawczy, o coraz większym zainteresowaniu również w zakresie narciarstwa turystycznego. W zasadzie teren Małych Pienin jako obszar niedostępny komunikacyjnie, głównie z powodu braku utwardzonych dróg, nie jest zabudowany – poza nielicznymi wyjątkami w rejonie Huliny – Palenicy oraz Zabaniszcza i przysiółka Na Potoku. Docelowo rozwój obszaru wymaga podporządkowania działalności społeczno-gospodarczej funkcjom ekologicznym i ochronnym, co nie wyklucza zagospodarowania na zasadach rozwoju zrównoważonego. Istotne są rozmiary i intensywność działalności społeczno-gospodarczej. Wskazane jest utrzymanie dominacji użytków zielonych przemieszanych z kompleksami leśnymi i zadrzewieniami. Obszar wymaga zwiększenia zadrzewień ochronnych na rozległych terenach erozyjnoosuwiskowych i w obrębie źródlisk cieków wodnych. Chroniony winien być krajobraz i wszystkie osobliwości przyrodnicze, stanowiące o tożsamości i unikalnym charakterze obszaru. Na otwartych grzbietach i wierzchowinach wskazana ochrona punktów i ciągów widokowych. Główną funkcją gospodarczą obszaru powinna być turystyka piesza i narciarska w oparciu o istniejące szlaki turystyczne, których ilość wydaje się być wystarczająca. Możliwa lokalizacja wyciągów narciarskich. Jednak główna baza związana z obsługą ruchu turystycznego, w tym rejonie powinna koncentrować się w dolinie Grajcarka. Generalnie obszar Małych Pienin nie ma warunków korzystnych do zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim warunków gruntowych (liczne osuwiska i stoki predysponowane do osuwania, liczne podmokłości), a także mało korzystnego nasłonecznienia, stromości i utrudnionej dostępności stoków. W związku z tym obszar winien być chroniony przed zabudową mieszkaniową. Możliwa lokalizacja pojedynczych obiektów, związanych z obsługą funkcji gospodarczych – typu schronisko, szałas, leśniczówka. Przy lokalizacji konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań krajobrazowych, takich jak architektura obiektów, kablowanie linii energetycznych itp. oraz wyposażenie obiektów w infrastrukturę ekologiczną. Wykluczona powinna być budowa nowych dróg stokowych i o utwardzonej nawierzchni. Możliwy jest rozwój hodowli i wypasu krów oraz umiarkowany rozwój owczarstwa. ( vide - Przyrodnicze uwarunkowania rozwoju k. 63-64 Studium )
Z całokształtu zacytowanych powyżej zapisów Studium wynika w sposób jednoznaczny, iż dokument Studium kładzie nacisk na silne ograniczenie a wręcz wykluczenie nowej zabudowy ( za wyjątkiem doliny Grajcarka) i zachowanie walorów środowiskowych i przyrodniczych unikatowego terenu. W kontekście powyższego zapis kwestionowanego planu stanowi:
1. Ustala są przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem RN — tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (zlokalizowane w otulinie rezerwatu przyrody "Biała Woda);"
2. Zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej;
3. utrzymuje są istniejące budynki (budynki zrealizowane na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub na podstawie zgłoszenia) na następujących zasadach:
a) dopuszcza się remont istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 277 m2 i całkowitej wysokości za budowy do 5 m oraz istniejącego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 192 m2 i całkowitej wysokości zabudowy od 5 m do 9 m, z zakazem ich rozbudowy, nadbudowy, odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania,
b) obowiązuje zachowanie charakteru istniejącej zabudowy, poprzez stosowanie do wykończenia elewacji materiałów miejscowych (w szczególności - kamień łamany, drewno impregnowane) oraz detali architektonicznych nawiązujących do pienińskiego stylu budownictwa regionalnego. Dla pokrycia połaci dachowych stosowanie, kolorystyki w różnych odcieniach brązu i szarości oraz w kolorze czerwono-ceglastym, grafitowym, czarnym. Zakaz stosowania dachówek glazurowanych na wysoki połysk;
4. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 95% działki budowlanej;
5. nie ustala się miejsc postojowych dla obsługi istniejącej zabudowy z uwagi na położenie w otulinie rezerwatu i brak ogólnodostępnego dojazdu;
6. obsługa komunikacyjna na zasadach obowiązujących w rezerwacie Biała Woda.
W ocenie Sądu przytoczony zapis planu w pełni realizuje kierunki, założenia i wytyczne wskazane w Studium. Zapisy kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego statuują dopuszczalne ograniczenia dla nieruchomości skarżących, w kontekście realizacji celu w postaci zachowania obszarów chronionych przyrodniczo, w ramach dopuszczalnego władztwa planistycznego, którego organ nie przekroczył. Zaznaczyć należy, że plan ogranicza skarżących w zagospodarowaniu ich terenów oznaczonych jako RN przede wszystkim poprzez zakaz nowej zabudowy. Niemniej jednak organy mogły wprowadzić tak daleko idące ograniczenie z uwagi na przytoczone wyżej zapisy Studium, którego celem było utrzymanie dotychczasowego rolnego użytkowania terenu, zabezpieczenie wartości przyrodniczych i krajobrazowych, zachowanie otwartych przestrzeni o wysokich walorach krajobrazowych , w tym bez prawa zabudowy tych terenów. Biorąc pod uwagę, że zapis kwestionowanej uchwały planistycznej umożliwia wykorzystanie tych terenów zgodnie z dotychczasowym sposobem korzystania, oraz dopuszcza utrzymanie istniejących budynków, a nawet ich remont należy uznać, że świadczy to o zachowaniu zasady proporcjonalności w ramach zastosowanego władztwa planistycznego. Powyższe uzasadnia również ograniczenie prawa własności skarżących ze względu na interes publiczny wyrażający się koniecznością ochrony krajobrazu i przyrody unikatowej w skali europejskiej, a w ograniczeniu tym - wbrew zarzutom skargi nie można dopatrzeć się przekroczenia granic władztwa planistycznego – z przyczyn wskazanych powyżej.
Zarzut braku ustalenia miejsc postojowych jest w realiach niniejszej sprawy całkowicie niezasadny. Po pierwsze dopuszczalność takiego postanowienia planu wynika z zapisów Studium, po drugie działka skarżących nie jest skomunikowana, co wynika z jej posadowienia w otulinie rezerwatu Białej Wody w znacznym oddaleniu od drogi, co w zasadzie wyklucza możliwość swobodnego dojeżdżania do niej za pomocą pojazdów. Skoro nie mogą one dojeżdżać do działki skarżących, to brak jest potrzeby wyznaczania miejsc postojowych pod te pojazdy.
Niezasadnym jest również zarzut braku wskazania obowiązkowych elementów planu zagospodarowania przestrzennego jakim jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jak bowiem wynika z treści przytoczonego wyżej kwestionowanego zapisu planu w sposób kategoryczny wyklucza on możliwość nowej zabudowy terenu RN, a dopuszczając możliwość zachowania i remontu istniejących budynków w sposób nader precyzyjny wskazuje na jakich zasadach budynki te można restaurować. Zatem z jednej strony brak jest potrzeby precyzyjnego wskazywania wszystkich wskaźników zagospodarowania terenu związanych z jego zabudową, skoro jest ona wykluczona, a zatem w żaden sposób nie mogą ulec zmianie współczynniki determinowane zabudową już istniejącą. Z drugiej strony organ precyzyjnie wskazuje parametry powierzchni zabudowy i wysokości budynków, które mogą być ewentualnie remontowane, określa wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - co w sposób bardzo precyzyjny określa zasady zabudowy na tym terenie. Podnieść wreszcie należy, iż skarżony plan w istocie jest punktową zmianą wcześniej obowiązującego planu miejscowego z 30 grudnia 2022r. Zmianie uległa jedynie treść paragrafu 62 tej uchwały i odpowiedni zakres jej załącznika graficznego. Wynika więc z powyższego , że wszystkie inne zapisy planu miejscowego z 2022r. zachowują ważność i aktualność, co w powiązaniu ze zmienionym paragrafem 62 czyni plan kompletnym w zakresie wymagań co do koniecznej zawartości merytorycznej planu miejscowego.
Wbrew zarzutom skargi analiza procedury planistycznej nie wskazuje na to by zawierała ona błędy, tym bardziej błędy istotne, które mogłyby być podstawą unieważnienia planu. Całkowicie niezasadnym jest zarzut niewłaściwego określenia zajętości obszaru w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej, inicjującej przystąpienie do procedury planistycznej. Z akt planistycznych jednoznacznie wynika, iż Uchwała z dnia 27 lutego 2023r. Rady Miejskiej w Szczawnicy nr LVII/420/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnicy dla obszaru Jaworki 2 zawierała załącznik graficzny obrazujący zakres procedowanego planu, co przyznają też sami skarżący. Wynika w sposób jednoznaczny z niego, że nieruchomość skarżących jest objęta obszarowo tą procedurą, co też skarżący przyznają w swojej skardze. Zatem podniesienie zarzutu, iż po stronie skarżących powstała wątpliwość co do zajętości obszaru objętego zmianą dotknięte jest wadą logicznego wnioskowania, a skarga w tym zakresie przeczy swoim własnym twierdzeniom. Najlepszym dowodem braku wątpliwości w zakresie zajętości obszaru objętego skarżonym planem jest fakt, iż skarżący aktywnie uczestniczyli w procedurze uchwalania tegoż planu korzystając ze swoich uprawnień w tym zakresie, a zatem nie mieli najmniejszej wątpliwości, iż procedowany plan dotyczy właśnie ich nieruchomości. Podkreślić też w tym miejscu należy, iż w sprawie nie ma tu wątpliwości ani rozbieżności co do zakresu skarżonego planu miejscowego, i jest on zgodny z zakresem obszarowym wynikającym z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu.
Niezasadnym jest również zarzut niepełnej i błędnej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu miejscowego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Sami skarżący w skardze wprost przytaczają w skardze treść kwestionowanej analizy, która jest w przedmiotowej sprawie bardzo konkretna. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, iż ewentualne niedostatki samej analizy sporządzonej na użytek uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie mogą determinować skutku w postaci nieważności planu, albowiem to dopiero przebieg całej procedury planistycznej i treść samego planu mogą zawierać istotne wady w zakresie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, których istnienie implikować może skutek w postaci nieważności planu. Analizując zakres zastrzeżeń do analizy poprzedzającej przystąpienie do procedowania nowego planu odnieść można wrażenie, iż zdaniem skarżących winno w niej znaleźć się wszystko, czego przepisy wymagają od samego planu miejscowego i wymogów całej procedury planistycznej. Jest to założenie błędne, nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
Analiza przebiegu procedury planistycznej skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż zawiera ona wszystkie niezbędne elementy, w szczególności uzgodnienia, opinie, zachowano też w sposób właściwy możliwość zapewnienia społeczeństwu aktywnego uczestnictwa w procesie procedowania planu poprzez możliwość zgłaszania uwag do projektu planu. W aktach planistycznych zawarta jest Prognoza skutków finansowych sporządzona dla zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica dla obszaru Jaworki 2, (k. 238-270 akt planistycznych), gdzie w sposób bardzo wnikliwy i szczegółowy przeprowadzona została i przedstawiona prognoza kwestii ewentualnego odszkodowania dla właściciela gruntów objętych planem i skutków finansowych dla Gminy przyjętego rozwiązania planistycznego.
W ocenie Sądu Rada Miejska w Szczawnicy podejmując uchwałę nr LXXIV/543/2024 z dnia 18 kwietnia 2024 r. wprowadzającą zmianę przepisu § 62 Uchwały Nr LV/408/2022 Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 grudnia 2022 r. nie dopuściła się istotnych naruszeń trybu lub zasad sporządzania planu miejscowego określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które implikować mogłyby stwierdzenie nieważności planu, co czyni wniesioną skargę niezasadną.
Wobec tego orzeczono jak w wyroku oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.