Pełny tekst orzeczenia II SA/Kr 901/26

II SA/Kr 901/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 138 § 2 i § 2a w zw. z art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 czerwca 2026 r. znak WI-I.7840.15.10.2026.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 8 czerwca 2026 r. znak WI- I.7840.15.10.2026.EU orzeczono o uchyleniu decyzji Starosty [...] z 23 maja 2025 r., znak: [...], odmawiającej Inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. Budowa pięciu budynków pensjonatowych wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjne, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, elektroenergetyczne) oraz infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi: zewnętrzne instalacje kanalizacji sanitarnej, wodociągowe, elektroenergetyczne, przebudowa przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznego, instalacji kanalizacji deszczowej z pięcioma szczelnymi zbiornikami na wody opadowe o poj. 20 m3, zewnętrzne instalacje ciepłownicze i pomp ciepła, utwardzenie terenu w postaci dojść, dojazdów, miejsc postojowych, budowa murów oporowych, rozbiórka dwóch budynków mieszkalnych o nr porządkowych [...] i [...] wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną, wycinka drzew i nasadzenia kompensacyjne na dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], jedn. ewid. nr [...].
Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta [...] zaskarżoną decyzją z 23 maja 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu (zwany dalej PZT) oraz projektu architektoniczno-budowlanego (zwany dalej PAB) i udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że o konieczności orzeczenia o odmowie zatwierdzenia PZT i PAB oraz pozwolenia na budowę przesądził fakt, że inwestycja jest niezgodna z wymaganiami § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225 ze zm.), zwanego dalej WT, oraz § 8 ust. 2 pkt 6 lit. j) uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA – MAŁE ŻYWCZAŃSKIE", zwanej dalej m.p.z.p. (patrz podsumowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji str. 6).
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Inwestora, uwzględniając przedstawioną w jego
treści argumentację oraz oceniając PZT i PAB, Wojewoda Małopolski decyzją z 17 listopada 2025 r., znak: WI-I.7840.15.36.2025.EU, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
WSA w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2026 r., sygn. akt:
II SA/Kr 1582/25, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 stycznia 2026 r., znak: WI-I.7840.15.36.2025.EU. W ocenie WSA w Krakowie, okoliczności przedstawione w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego nie uzasadniały orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w Krakowie podkreślił, że organ II instancji nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, ani nie przeprowadził pełnej, merytorycznej oceny projektu, do czego był zobowiązany, w szczególności nie udowodnił, że ewentualne braki postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ani że nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym.
WSA w Krakowie podkreślił, że Organ II instancji powinien był dokładnie ocenić zgodność projektu z przepisami i albo wydać decyzję merytoryczną, albo – tylko w razie rzeczywistych braków wymagających uzupełnienia – przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jasno wskazując konkretne nieprawidłowości.
W świetle powyższego, mając na uwadze treść powołanego wyżej wyroku WSA
w Krakowie, organ odwoławczy ponownie przeanalizował – w toku postępowania
odwoławczego – całość materiału dowodowego zgromadzonego zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Wskazano, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, tryb prowadzenia tego postępowania, a także zakres kontroli PZT oraz PAB zostały uregulowane w art. 35 ust. 1 p.b.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji, wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia PZT i PAB, jako jej podstawę prawną powołał art. 35 ust. 5 pkt 2 Pb, podczas gdy z treści
uzasadnienia zaskarżonej decyzji (omówiono w dalszej części uzasadnienia) wynika,
iż organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach odpowiadających przesłankom określonym w art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb. Powyższa nieprawidłowość świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji, albowiem organ powołał podstawę prawną, która nie odpowiada ustalonemu przez niego stanowi faktycznemu ani argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu.
Przesłanki wskazane w art. 35 ust. 5 pkt 1 oraz pkt 2 Pb mają odmienny charakter i dotyczą różnych sytuacji faktycznych, wobec czego ich utożsamianie lub zamienne stosowanie jest niedopuszczalne. Co prawda sama wadliwość polegająca na wskazaniu nieprawidłowej podstawy prawnej nie stanowi jeszcze samodzielnej przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli z jej treści możliwe jest odtworzenie rzeczywistej podstawy rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy, ocenianych przez pryzmat całokształtu przebiegu postępowania administracyjnego oraz pozostałych uchybień szczegółowo omówionych w dalszej części uzasadnienia, wskazana nieprawidłowość stanowi dodatkową okoliczność przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz zasad prawidłowego stosowania prawa materialnego, albowiem jej treść nie pozwala stronie na jednoznaczne ustalenie, jaka rzeczywiście podstawa prawna odmowy została przez organ przyjęta.
W ocenie organu odwoławczego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dawała wystarczających podstaw do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia pozwolenia na budowę. Przedstawione przez organ I instancji motywy rozstrzygnięcia, pozostają bowiem niewystarczające zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i ich prawnej oceny.
Odnosząc się do kwestii braku dostępu do drogi publicznej, wskazać należy, że Starosta stwierdził, że Inwestor nie wykazał, że planowania inwestycja – z uwagi na parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – 5 budynków pensjonatowych posiadających łącznie 78 apartamentów oraz 83 miejsca postojowe – posiada dostęp do drogi publicznej o szerokości wynoszącej 4,5 m.
Następnie organ odwoławczy dokonuje analizy materiału dowodowego w sprawie i konkluduje, że w świetle powyższego, w ocenie Wojewody Małopolskiego w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zgodnie z § 14 ust. 1 WT, dojście i dojazd do budynku o szerokości 3 m jest wystarczające (szczególnie, gdy chodzi o budynek usytuowany w trudnym terenie górskim). W ocenie tut. Organu, przedstawione powyżej okoliczności faktyczne, przemawiają za uznaniem, że warunki komunikacyjne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ponadto, nie można pomijać faktu, że PZT i PAB posiadają pozytywne uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – co stanowi dowód potwierdzający brak naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Zatem przedstawiona powyżej okoliczność braku odpowiedniego dostępu do drogi
publicznej, w ocenie Wojewody Małopolskiego nie uzasadniała orzeczenia o
odmowie zatwierdzenia PZT i PAB oraz pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do drugiej kwestii dotyczącej łącznej szerokości lukarn, która nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej, to w pierwszej kolejności wskazać należy, że m.p.z.p. rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (urbanistycznego).
W tradycyjnej architekturze Podhala, często stosowane są lukarny rozmieszczone na różnych poziomach w celu doświetlenia – dopuszczonych ustaleniami m.p.z.p. – dwóch kondygnacji w dachu tego budynku. Taka kompozycja architektoniczna poprzez wykorzystanie układu dwupoziomowego, jest bardziej przemyślana, estetyczna i lepiej wpisuje się w krajobraz niż proste, standardowe rozwiązanie z jednym rzędem lub jedną długą lukarną. Zatem należy stwierdzić, że przedstawiona przez organ I instancji argumentacja dotycząca sumowania wszystkich otwarć w dachu mimo, iż są usytuowane na dwóch różnych poziomach nie może zostać zaakceptowana, gdyż w przedmiotowej sprawie elementy te nie stykają się ze sobą ani w pionie, ani w poziomie. Zaprezentowana przez projektanta forma otwarć w dachu, które usytuowane są naprzemiennie na dwóch poziomach (kondygnacjach), tworząc sekwencję wzajemnie się uzupełniających, ale odrębnych w pionie i poziomie przestrzeni doświetlających poddasza, w której każdy otwór kończy się na poziomie wyższej kondygnacji, a kolejny rozpoczyna się na poziomie niższej kondygnacji – przy
zachowaniu choćby niewielkiej (jak w tym przypadku) odległości pomiędzy otwarciami – należy uznać jako prawidłowe i zgodne z utrwaloną przez tut. Organ linią orzeczniczą, w tym zaprezentowaną m.in. w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji z 27 kwietnia 2018 r., znak: WI-I.7840.15.13.2018.EM.
Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie dawały podstaw do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Przyjęta przez ten organ rozszerzająca interpretacja przepisów techniczno-budowlanych oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie tut. organu odwoławczego nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Jednak zdaniem organu odwoławczego organ I instancji – pomimo przeprowadzenia analizy dokumentacji projektowej oraz skierowania do Inwestora postanowienia w określonym zakresie – nie przeprowadził pełnej i wszechstronnej oceny PAB i PZT pod kątem ich zgodności z przepisami prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, zasadą postępowania odwoławczego jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego z uwzględnieniem art. 136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli jest to wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W tym stanie rzeczy, tut. organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny czy stwierdzone naruszenia postępowania miały charakter istotny oraz czy zakres koniecznych ustaleń faktycznych wykraczał poza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. W świetle powyższego, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego – związany wyrokiem WSA w Krakowie (tj. koniecznością merytorycznej oceny zgodności inwestycji z prawem i w zależności od ustaleń, podjęcie decyzji o orzeczeniu merytorycznym albo o uchyleniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) – Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 136 Kpa, pismem z 9 marca 2026 r. wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie PZT i PAB, celem wykazania zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ww. przepisami.
Wskazane przez tut. organ odwoławczy nieprawidłowości PZT i PAB (co nakazał wyrok WSA), nie były wcześniej przedmiotem należytej analizy ani oceny merytorycznej w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji, Inwestor nie może ponosić negatywnych skutków braku należytej i kompleksowej oceny projektu przez organ I instancji, zwłaszcza że wykonał wszystkie obowiązki wynikające z wydanego postanowienia i pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, iż dokumentacja projektowa – poza zakresem objętym wezwaniem – została przez organ oceniona jako zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle zakresu skorygowanego / uzupełnionego PZT i PAB wskazano, że organ odwoławczy wyraźnie wskazał w treści wezwania z 9 marca 2026 r., że po uzupełnieniu PZT i PAB przeprowadzi ponowną, wszechstronną analizę projektu budowlanego oraz całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie – z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa – dokona oceny, jakie rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w sprawie, w tym czy zachodzą podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, jej uchylenia bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dnia 8 kwietnia 2026 r. pełnomocnik Inwestora przedłożył uzupełnione, w związku z ww. wezwaniem, 3 egzemplarze poprawionego projektu budowlanego wraz z wyjaśnieniami.
Oceniając treść przedłożonego przez Inwestora PZT oraz PAB (w następstwie wezwania organu odwoławczego), stwierdzić należy, że wprowadzone zmiany i uzupełnienia wykraczają poza korekty o charakterze wyłącznie redakcyjnym, porządkowym, czy też jedynie uzupełniającym dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Zmiany te ingerują bowiem w sposób istotny w elementy podlegające ocenie w trybie art. 35 ust. 1 Pb, dotyczące zgodności projektu z przepisami technicznobudowlanymi oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których weryfikacja co do zasady powinna nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, a następnie podlegać kontroli instancyjnej. Przy ocenie zakresu wprowadzonych zmian i uzupełnień PAB oraz PZT na etapie postępowania odwoławczego należy mieć na uwadze, że to właśnie PAB oraz PZT podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że PAB i PZT powinny zostać poddane pełnej, dwuinstancyjnej kontroli administracyjnej, gwarantującej zarówno prawidłowość ustaleń faktycznych, jak i zachowanie procesowych uprawnień stron postępowania. Dokonywanie istotnych zmian w tym zakresie dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby natomiast do faktycznego pozbawienia stron możliwości poddania zmodyfikowanej dokumentacji kontroli instancyjnej w pełnym zakresie. Powyższe ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, w której występują rozbieżne i pozostające w konflikcie interesy stron postępowania. Wprowadzona modyfikacja obejmuje m.in. zmianę funkcji i przeznaczenia obiektów, nazewnictwa oraz liczby lokali i funkcji i formy, bilans miejsc postojowych, parametry
kubaturowe i kondygnacyjne, geometrię dachów, powierzchnię biologicznie czynną, dostęp do drogi publicznej, dane dotyczące infrastruktury technicznej, a także pełną
wymianę części rysunkowej dla poszczególnych budynków (dotychczasowe karty PAB i PZT zostały anulowane i zastąpione nowymi z opatrzoną datą ich dołączenia do PAB i PZT). Oznacza to ingerencję w podstawowe parametry projektowe, determinujące ocenę dopuszczalności inwestycji w świetle prawa materialnego, które – jako elementy zatwierdzane w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę – powinny podlegać merytorycznej ocenie przez dwa odrębne organy w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Wprowadzone zmiany w projekcie dotyczą elementów objętych wcześniejszymi uzgodnieniami i opiniami wymaganymi przepisami szczególnymi uzgodnienia projektu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Samo zachowanie w uzupełnionych PAB i PZT dotychczasowych dat tych uzgodnień nie jest dowodem na ich aktualność w zmienionym stanie faktycznym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem ustalić, czy zakres dokonanych zmian nie rodzi obowiązku ponownego uzyskania wymaganych uzgodnień, opinii lub sprawdzeń, a następnie przeprowadzić ocenę projektu z uwzględnieniem wyniku tej weryfikacji. W ocenie tut. organu, każda zmiana rozwiązań projektowych winna być ponownie uzgodniona przez odpowiedniego rzeczoznawcę, który winien ocenić wprowadzone zmiany pod kątem weryfikowanych przez niego przepisów.
Powyższe potwierdza ich istotny charakter oraz konieczność ponownej weryfikacji całego PAB i PZT w zmienionym kształcie. Nie sposób zatem traktować ich jako uzupełnienia o charakterze pomocniczym – prowadzą one do zasadniczej przebudowy podstawowych założeń inwestycji. Istotne jest przy tym, że korekty zostały wprowadzone w reakcji na zagadnienia ujawnione dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności dotyczące zgodności z ustaleniami m.p.z.p., parametrów zabudowy, funkcji obiektów, liczby miejsc postojowych oraz geometrii dachów. Już ta okoliczność wskazuje, że organ I instancji nie przeprowadził uprzednio pełnej i wszechstronnej analizy projektu. Gdyby ocena organu I instancji miała charakter wyczerpujący, uchybienia te zostałyby zidentyfikowane wcześniej i objęte postanowieniem wydanym przed rozstrzygnięciem sprawy, na podstawie art. 35 ust. 3 Pb. Skoro zatem część kluczowych elementów inwestycji nie była przedmiotem oceny
organu I instancji, to zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przy niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa oraz prowadzi do wniosku o konieczności ponownego, kompleksowego rozpoznania sprawy. Uzasadniając powyższe wskazać należy, że zakres uzupełnień i zmian wprowadzonych w PZT oraz PAB wymaga ponownej, pełnej analizy ich zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w odniesieniu do regulacji wynikających z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 6 i 7 oraz § 8 ust. 2 pkt 6 lit. g), j) i l) m.p.z.p., albowiem dotyczą one fundamentalnych przesłanek dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie objętym planem. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p. przeznaczeniem podstawowym terenów 20.MN są usługi hotelarskie realizowane w formie budownictwa pensjonatowego, przy czym obiekty te muszą spełniać jednocześnie warunki dotyczące formy zabudowy (budynki wolnostojące) oraz minimalnych parametrów działki (powierzchnia nie mniejsza niż 1000 m˛ oraz szerokość nie mniejsza niż 16 m), a ponadto uwzględniać definicyjne ograniczenia wynikające z § 3 pkt 6 i 7 m.p.z.p., które zostały pominięte całkowicie przez organ I instancji. Oznacza to, że ocena projektu nie może ograniczać się wyłącznie do formalnego przypisania funkcji obiektu ("pensjonat"), zgodnie z tematem inwestycji określonym we wniosku o pozwolenie na budowę, lecz musi obejmować rzeczywistą weryfikację, czy projektowany sposób użytkowania odpowiada definicji budownictwa
pensjonatowego, tj. czy obiekt rzeczywiście posiada co najmniej 7 pokoi na wynajem
oraz zapewnia całodzienne wyżywienie dla klientów. Jednocześnie należy zweryfikować, czy przewidywana struktura funkcjonalna – w tym w szczególności układ pokoi – odpowiada definicji "apartamentów" czy "pensjonatu" w rozumieniu m.p.z.p., obejmującej zespół pomieszczeń o określonym standardzie i funkcji. Powyższe przesądza, że każda zmiana w PZT i PAB dotycząca liczby lokali, ich nazewnictwa, funkcji lub sposobu użytkowania ma bezpośrednie znaczenie dla oceny zgodności z przeznaczeniem terenu i nie może być traktowana jako element drugorzędny. Powyższe przekłada się na liczbę wymaganych ustaleniami m.p.z.p. miejsc postojowych dla samochodów osobowych i ich lokalizacji w ramach terenu inwestycji, a także dojazdu do tych miejsc postojowych (dotyczy parametrów pochylni do garażu podziemnego). Niezależnie od powyższego, kluczowe znaczenie dla zgodności inwestycji z m.p.z.p. ma również § 8 ust. 2 pkt 6 lit. g), który ogranicza sposób kształtowania zabudowy do określonej liczby kondygnacji, w tym dopuszczając wyłącznie jedną kondygnację w pełni nadziemną oraz maksymalnie dwie kondygnacje w dachu. Wszelkie korekty dotyczące parametrów kubaturowych, wysokości, liczby kondygnacji oraz rozwiązań przy geometrii dachu wymagają zatem weryfikacji pod kątem tego ograniczenia, ponieważ wpływają bezpośrednio na dopuszczalność przyjętej formy zabudowy – a nie podlegały jeszcze w ogóle weryfikacji przez organ I instancji. Szczególne znaczenie ma również § 8 ust. 2 pkt 6 lit. j) m.p.z.p., który dopuszcza określone kształtowanie dachów, w tym zróżnicowanie kąta nachylenia połaci oraz załamania połaci wyłącznie w ściśle określonym zakresie – tj. w strefie okapu i na długości nie większej niż 1/3 długości połaci dachowej. Każda zmiana geometrii dachu, w tym jego obniżenia, załamania czy modyfikacje spadków, wymaga więc ponownej oceny zgodności projektu z tymi rygorystycznymi ograniczeniami planistycznymi. W konsekwencji, z uwagi na to, że zmiany w projekcie dotyczą jednocześnie funkcji obiektów, ich struktury użytkowej, parametrów zabudowy oraz rozwiązań architektonicznych, nie jest możliwe dokonanie ich oceny w sposób fragmentaryczny ani wyłącznie na poziomie kontroli instancyjnej. Każdy z tych elementów pozostaje w ścisłej relacji z ustaleniami m.p.z.p., które mają charakter bezwzględnie wiążący i determinują dopuszczalność inwestycji na danym terenie. Z tego względu uzupełniona w znacznym zakresie dokumentacja projektowa (na etapie postępowania odwoławczego) wymaga ponownego, kompleksowego badania w świetle wszystkich wskazanych regulacji planistycznych przez Starostę Tatrzańskiego, gdyż zatwierdzenie tak znacznie zmienionego projektu przez organ odwoławczy (po raz pierwszy i jedyny) byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Dopiero prawidłowo przeprowadzona przez organ I instancji analiza zgodności projektu z normami planistycznymi może stanowić podstawę do ewentualnej kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy (w tym celu Starosta [...] musi stwierdzić jako pierwszy czy zmieniona w tak znacznym zakresie inwestycja jest zgodna z prawem). Oznacza to, że ocena spełnienia wymogów wynikających z m.p.z.p. nie może być po raz pierwszy dokonywana na etapie postępowania odwoławczego, lecz wymaga uprzedniego, kompleksowego zbadania w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji wszelkie elementy projektu dotyczące funkcji obiektów, parametrów zabudowy, liczby kondygnacji, geometrii dachów, przeznaczenia lokali oraz rozwiązań funkcjonalno-użytkowych muszą zostać w pierwszej kolejności zweryfikowane przez organ I instancji pod kątem ich zgodności z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego, jako że stanowią one zasadniczy przedmiot kontroli wykonywanej przez organ na podstawie art. 35 ust. 1 Pb i determinują możliwość uznania projektu za zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), która wymaga dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy przez dwa odrębne organy. Nie może ona zostać zredukowana do sytuacji, w której organ odwoławczy po raz pierwszy dokonuje pełnej oceny zmienionego projektu, zastępując organ I instancji w jego podstawowej funkcji orzeczniczej. Zakres kompetencji wynikających z art. 136 Kpa ogranicza się do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Przepis ten nie może stanowić podstawy do dokonywania pełnej analizy zmodyfikowanego projektu ani zastępowania postępowania, które powinno zostać przeprowadzone przed organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji. Jeżeli natomiast stwierdzone braki lub zmiany mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie były dotychczas przedmiotem oceny – tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – zastosowanie znajduje art. 138 § 2 Kpa, nakazujący uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W realiach niniejszej sprawy zakres modyfikacji wprowadzonych do PZT i PAB powoduje konieczność ponownej, wieloaspektowej oceny zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Dokonanie takiej analizy dopiero na etapie odwoławczym oznaczałoby przeprowadzenie zasadniczej części postępowania wyjaśniającego w jednej instancji, co pozostawałoby w sprzeczności z gwarancjami procesowymi wynikającymi z Kpa. Nie można również pomijać sytuacji pozostałych stron postępowania. Wprowadzone zmiany odnoszą się do parametrów mogących wpływać na zakres oddziaływania inwestycji, w tym intensywność zabudowy, funkcję obiektów, układ komunikacyjny, liczbę użytkowników oraz bilans miejsc postojowych. Strony powinny mieć możliwość zajęcia stanowiska wobec ostatecznie ukształtowanego projektu oraz poddania dokonanych ustaleń kontroli instancyjnej. Nie ulega wątpliwości, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Nie oznacza to jednak możliwości przejęcia przez niego zadań zastrzeżonych dla postępowania pierwszoinstancyjnego. Kompetencje odwoławcze nie mogą być wykorzystywane do przeprowadzenia po raz pierwszy pełnego postępowania wyjaśniającego ani do dokonania zasadniczych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jeżeli kwestie te nie zostały uprzednio ocenione przez organ pierwszej instancji. W przypadku istotnych i rozległych zmian wpływających na całościową ocenę zamierzenia budowlanego jedynym rozwiązaniem zapewniającym poszanowanie praw stron oraz prawidłową realizację zasad postępowania administracyjnego jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stanowisko takie pozostaje zgodne zarówno z konstrukcją postępowania administracyjnego, jak i utrwalonym orzecznictwem, które konsekwentnie wskazuje, że zasadnicza ocena zmienionego stanu faktycznego nie może być dokonywana po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego.
W konsekwencji, wobec zakresu i charakteru wprowadzonych modyfikacji, jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozwoli na przeprowadzenie pełnej oceny projektu z poszanowaniem uprawnień wszystkich uczestników postępowania i standardów proceduralnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom prawa. Uchybienia te mają charakter istotny, gdyż mają bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższej decyzji sprzeciw złożył M. T..
Skarżący podnosi, że z punktu widzenia art. 138 § 2 zdanie drugie w związku z art. 138 § 2a k.p.a. wyrażenie przez Organ II instancji w decyzji kasatoryjnej takich ocen jest niedozwolone, przedwczesne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skarżący przy tym pragnie podkreślić, że wnosząc niniejszy sprzeciw nie oczekuje od Sądu oceny powołanych wyżej merytorycznych wskazań Wojewody Małopolskiego, zawartych w uzasadnieniu decyzji tego Organu, ani tym bardziej oceny materialnoprawnych zarzutów formułowanych przez strony względem projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym. Skarżący rozumie, iż taka ocena merytoryczna przekraczałaby zakres dozwolony w art. 64e p.p.s.a. Jednakże skarżący podnosi, iż powołane merytoryczne wskazania Organu II instancji, zawarte w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, które przybrały formę ocen materialnoprawnych przedłożonego projektu zagospodarowania terenu oraz poglądów interpretacyjnych (ocen prawnych) dotyczących spełniania przez ten projekt wymogów określonych w przepisach, w ogóle nie powinny się w decyzji kasatoryjnej znaleźć, gdyż powołane oceny (zawarte w uzasadnieniu tejże decyzji) przekraczają zakres dozwolony przez art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. Takie przekroczenie przez Organ II instancji kompetencji przewidzianej w tychże przepisach powinno skutkować uchyleniem takiej decyzji kasatoryjnej przez Sąd. Zawarcie przez Wojewodę Małopolskie tego rodzaju wskazań merytorycznych w decyzji kasatoryjnej, sprowadzających się do oceny (a tym samym wytycznych dla Organu I instancji), czy dany projekt zagospodarowania terenu spełnia w niniejszej sprawie wymogi przepisów techniczno- budowlanych i planistycznych, czy też ich nie spełnia, jest przedwczesne i niedopuszczalne. Skarżący nie oczekuje od Sądu próby podejmowania polemiki z tymi wskazaniami merytorycznymi Organu II instancji, ale uchylenia powołanej decyzji kasatoryjnej z uwagi na zawarcie w jej uzasadnieniu tego typu szkodliwych dwuinstancyjności postępowania ocen materialnoprawnych, które są przedwczesne i niedopuszczalne na tym etapie sprawy, a które (także z uwagi na swoją nieprawidłowość) mogą doprowadzić do wydłużenia postępowania, a nie do jego skrócenia.
Wnoszący sprzeciw wskazuje, że w niniejszej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie tylko dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, które mogą zostać uznane za wytyczne dla Organu I instancji, ale posunął się wyręcz do udzielenia Organowi I instancji instrukcji, jak powołane przepisy mają zostać zastosowane do przedłożonego w niniejszej sprawie projektu zagospodarowania terenu, co jest przekroczeniem granic określonych w art. 138 § 2a k.p.a., a w świetle orzecznictwa i stanowiska doktryny oceniane jest jako niedopuszczalne, gdyż decyzja kasatoryjna nie może powodować niekorzyści "materialnej" dla strony (tak m.in. dr Przemysław Zdyb w "Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 roku o sygnaturze II OSK 1781/17", Studia Prawnicze KUL, 3 (87) 2021). Skarżący również podnosi, iż judykatura w sposób zdecydowany uznaje, iż wytyczne, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., mogą dotyczyć wyłącznie przepisów postępowania, które organ błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a decyzja kasatoryjna organu II instancji nie może formułować ocen materialnoprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powołanego przepisu wyraźnie wynikają dwie przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej. Po pierwsze, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Po drugie, uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zatem, jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, zaś zarzuty sprzeciwu zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim wadliwości zaskarżonej decyzji, na co wskazano również w sprzeciwie, należy upatrywać w jej hybrydowym charakterze, co pozostaje w sprzeczności z istotą decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem ponownie łączy częściowe merytoryczne rozpoznanie sprawy, przesądzając stosowanie niektórych przepisów prawa materialnego z rozstrzygnięciem o charakterze czysto procesowym z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. W świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W przedmiotowej sprawie postawić należy pytanie po co organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 k.p.a, skoro następnie wydaje decyzję, z której wynika, że zakres materiału dowodowego do uzupełnienia nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.? Konsekwencja uzupełnienia materiału dowodowego, który wskutek zastosowania art. 136 k.p.a. staje się kompletny powinno być merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, zgodnie z akcentowaną w orzecznictwie merytoryczną rolą organu odwoławczego (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2026 r., sygn. II SA/Kr 503/26). Sięgnięcie do art. 136 k.p.a. wskazuje tymczasem na to, że organ odwoławczy jest władny rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, gdyż zakres postępowania do uzupełnienia nie ma istotnego wpływu na jej wynik i postępowanie wyjaśniające może zostać uzupełnione bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. i następcze stwierdzenie, że zachodzi konieczność wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na zagrożenie dla zasady dwuinstancyjności postępowania oznacza w istocie błędne zastosowanie przez organ art. 136 k.p.a., t.j. błędną ocenę zakresu postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia. Skarżona decyzja dotknięta jest i tego rodzaju wadą. Jest bowiem wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organ działając w trybie art. 136 k.p.a. uzupełnia zgromadzony materiał dowodowy, z drugiej zaś po jego zgromadzeniu dochodzi do wniosku, że nie jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na to, że zakres postępowania wyjaśniającego daje zupełnie nowy obraz sprawy i jej rozstrzygnięcie oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Zgodzić należy się także z wnoszącym sprzeciw, że organ odwoławczy w skarżonej decyzji przekroczył granice art. 138 § 2a k.p.a. bowiem nie tylko dokonał wykładni przepisów prawa materialnego oraz przesądził, w jaki sposób powinny one być zastosowane w sprawie, co w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa nie jest dopuszczalne. Podnosi się, że wytyczne, o których mowa mogą dotyczyć wyłącznie przepisów postępowania, które organ I instancji błędnie zinterpretował. (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 138, pkt 2 i 13). W rezultacie niedopuszczalne jest formułowanie ocen materialnoprawnych i przesądzanie kierunków rozstrzygnięcia, bowiem - jak wskazywał na to już tut. Sąd w wyroku z dnia 22 stycznia 2026 r. sygn. II SA/Kr 1582/25 – na tym etapie postępowania jest to przedwczesne. Istotą decyzji kasatoryjnej jest to, iż jest ona konsekwencją stwierdzenia wad uniemożliwiających wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie można zatem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. częściowo merytorycznie rozstrzygnąć w sprawie, zasadniczo przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że "(...) przedstawiona powyżej okoliczność braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, w ocenie Wojewody małopolskiego nie uzasadniała orzeczenia o odmowie zatwierdzenia PZT i PAB oraz pozwolenia na budowę" (s. 14 uzasadnienia skarżonej decyzji). Z kolei na s. 15 uzasadnienia odnosząc się do zaprezentowanej wykładni przepisów m.p.z.p odnośnie do łącznej szerokości lukarn organ odwoławczy wskazuje" stwierdzić zatem należy, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie dawały podstaw do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę". W świetle przedstawionych powyżej uwag, takie stanowisko organu w decyzji kasatoryjnej jako merytorycznie rozstrzygające, a zatem przedwczesne, jest nieuprawnione.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy przede wszystkim wyda rozstrzygnięcie wolne od przesądzenia kwestii materialnoprawnych w rozstrzygnięciu sprawy.
Następnie organ II instancji powinien zidentyfikować te okoliczności, co do których uważa, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, wyjaśnić dlaczego w trybie art. 136 k.p.a. ich uzupełnienie nie jest możliwe (bo jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co prowadziłoby do rozstrzygania sprawy de facto w jednej instancji). Nie można bowiem uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcia kasatoryjnego.
Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie zostanie oceniony jako istotny dla sprawy (w całości lub w znacznej części), organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując te okoliczności, powstrzymując się od wyrażania ocen materialnoprawnych, które w przypadku decyzji kasatoryjnej byłyby przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz wnoszącego sprzeciw kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składają się: kwota uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.