II SA/Kr 886/25

II SA/Kr 886/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 62 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 maja 2025 r. znak SKO.ZP/415/161/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO/ZP/415/161/2025, po rozpoznaniu zażalenia K. F., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 marca nr AU-02-4.6730.2.289.2024.EUL o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:
Prezydent Miasta Krakowa zawiesił na okres 18 miesięcy od daty złożenia wniosku postępowanie wszczęte na wniosek K. F. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, dla którego przystąpiono do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Duchacka – Zachód" na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2022 r. nr CII/2777/22. Podstawą zawieszenia był art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji nadmienił, że zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w I kwartale 2026 r.
K. F. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując w szczególności, że nie da się ocenić, czy istnieje sprzeczność między projektowaną inwestycją a treścią planu miejscowego. Skarżący wyraził także wątpliwość, czy z uwagi na stan procedury planistycznej, plan zostanie uchwalony we wskazywanym przez organ terminie.
Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. możliwość zawieszenia postępowania nie została uzależniona od żadnych dodatkowych przesłanek, m.in. od wskazywanego przez skarżącego stanu zaawansowania prac planistycznych.
Organ jednocześnie zapewnił, że okres zawieszenia postępowania może trwać najdłużej do dnia 28 maja 2026 r. Jeżeli do tego czasu plan nie zostanie uchwalony, organ będzie zobowiązany do podjęcia postępowania i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
K. F. złożył skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:
1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1, art. 144 i art. 123 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, pomimo, że organ I instancji dokonał zawieszenia postępowania w sposób arbitralny, dowolny i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zupełnie pomijając, na jakim etapie są aktualnie prace planistyczne dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Duchacka – Zachód" (procedura jest na wstępnym etapie i nie został jeszcze sporządzony projekt planu), w związku z czym nie zachodzi w sprawie potrzeba ochrony interesu publicznego poprzez zapewnienie zagospodarowania terenu działek objętych wnioskiem w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ochronę ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój, zaś zawieszenie postępowania w sposób nadmierny godzi w interes skarżącego jako inwestora oraz jego prawo do zagospodarowania w granicach określonych prawem terenu objętego wnioskiem,
2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne uznanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Duchacka – Zachód" powinno nastąpić w I kwartale 2026 r., podczas gdy biorąc pod uwagę nikły stopień zaawansowania prac planistycznych, dochowanie tego terminu jest wielce nieprawdopodobne.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 127/24, z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18.
Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania.
Nie miał zatem racji skarżący zarzucając organom naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy prawidłowo zastosowały powyższy przepis i skorzystały z możliwości zawieszenia postępowania. Fakt, że powyższe zawieszenie jest sprzeczne z interesem skarżącego nie świadczy o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Należy pamiętać, że prawo własności, czy też prawo do zagospodarowania terenu, na które powoływał się skarżący nie stanowią wartości nadrzędnej i podlegają licznym ograniczeniom, w tym ograniczeniom wynikającym z kształtowania ładu planistycznego, którego wyrazem jest właśnie zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.
Oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uchwalenie przedmiotowego planu nastąpi w I kwartale 2026 r. Po pierwsze, kwestia ta nie stanowiła okoliczności, która podlegała ustaleniu w trybie dowodowym. Po drugie, wbrew oczekiwaniom skarżącego, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu zostanie dotrzymany, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Za organem odwoławczym należy jednak zapewnić, że nawet w sytuacji, gdyby obawy skarżącego się urzeczywistniły i plan nie został uchwalony w spodziewanym terminie, szacowanym na I kwartał 2026 r., okres zawieszenia postępowania nie ulegnie przedłużeniu i z końcem maja 2026 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie podjęte.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.