II SA/Kr 860/24

II SA/Kr 860/24 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 190/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 3 par 2 pkt 4  , art 53
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej T. Sp. z o.o. w K. kwotę 300 zł (słownie trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 maja 2024 r. T. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku do gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003. r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 i 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku pensjonatowego [...]" zlokalizowanego przy ulicy [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy oraz brak sporządzenia stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tym zakresie ustalenia.
W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że jest właścicielem nieruchomości, na której położony jest budynek tzw. pensjonatu "[...]" zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. wpisany, na podstawie skarżonego zarządzenia do GEZ, pod pozycją nr [...]. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków niejednokrotnie odmówił skarżącej uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego projektu budowlanego rozbiórki budynku pensjonatowego "[...]" położonego w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], [...] obr. [...]) oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wg projektu autorstwa mgr. inż. arch. K. G.. Wielokrotnie powołując się na fakt posiadania przez budynek domniemanego przez organ jego waloru zabytkowego czego potwierdzeniem ma być wpis do GEZ. Pismem z dnia 14 marca 2024 roku skarżąca wezwała Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszeń prawa poprzez wydanie zarządzenia o wykreśleniu budynku z gminnej ewidencji zabytków miasta Z., organ nie udzielił w terminie odpowiedzi na powyższe wezwanie.
Na podstawie zaskarżonego zarządzenia doszło do włączenia karty ewidencyjnej budynku do GEZ, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności, bowiem objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Naruszenie uprawnień miało przy tym charakter realny, a nie tylko abstrakcyjny, bowiem odmowa uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego wiąże się automatycznie z odmową udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przez organ architektonicznobudowlany. Podkreślenia wymaga fakt, iż wpis do GEZ powoduje powstanie określonej quasi ochrony konserwatorskiej. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaga pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. Bez jakikolwiek wątpliwości wskazać należy, iż są to działania wkraczające w prawo własności, a co za tym idzie ingerujące w interes prawny właścicieli. Wobec powyższego niezgodne z prawem włączenie karty ewidencyjnej budynku do GEZ narusza interesy skarżących, co daje im legitymację do wystąpienia ze skargą w niniejszym postępowaniu. Nadto wskazać należy, że budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy, a ponadto sam organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób cech zabytkowych budynku, które uzasadniały podjęcie skarżonego zarządzenia w części, w jakiej dotyczy ono nieruchomości przy ulicy [...]. Należy również wskazać, że w wyniku podpalenia, które to miało miejsce w nocy z dnia 19/20 marca 2021 roku przedmiotowy budynek tzw. pensjonat "[...]" uległ całkowitemu zniszczeniu. Abstrahując od tego, że budynek ten nigdy nie przedstawiał żadnych walorów historycznych ani zabytkowych co wielokrotnie zostało potwierdzone w wielu ekspertyzach i był w bardzo złym stanie technicznym a jego substancja architektoniczna nie posiadała żadnych walorów, obecnie po pożarze stanowi ogromne zagrożenie dla osób przebywających w jego otoczeniu. Zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej budynku do GEZ nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu, które uzasadniałaby podjęcie takich, a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Z uwagi na uznaniowość włączenia karty ewidencyjnej budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konsekwencje wynikające z tego faktu dla właściciela nieruchomości, działania organu - w tym przypadku Burmistrza Miasta Zakopane - powinny być tym bardziej przejrzyste i w należyty sposób poparte odpowiednimi opiniami lub ekspertyzami specjalistów wdanej dziedzinie oraz innymi czynnościami dowodowymi, które to w sposób jasny i niewątpliwy pozwalałaby poznać i zrozumieć motywy działań organu.
W analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów uzasadniających objęcie wspomnianej nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów ustawy. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta ewidencyjna budynku, która oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania oznaczonej na pocz. XX wiek nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń. Okoliczności podjęcia zaskarżonej czynności wskazują na całkowitą dowolność organu przy jej realizacji, która to doprowadziła do istotnych, a zarazem bezpodstawnych ograniczeń uprawnień właścicielskich po stronie skarżącej. W zaistniałym stanie faktycznym nie można było dokonać wpisu budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków bez uprzedniego ustalenia cech zabytkowych obiektu czy to w drodze analizy czy też ekspertyzy sporządzonej przez kompetentną w tym zakresie osobę. Przeciwne stanowisko jest niezgodne z treścią art. 3 pkt 1 ustawy. Dokonanie wpisu do ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w Z. stanowiło całkowicie dowolne i arbitralne działanie Burmistrza Miasta Zakopane.
W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uznanie za bezskuteczną czynność wpisania pensjonatu [...]" do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z..
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie bądź też o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca spółka nie zachowała terminu do złożenia skargi. W dniu 24 marca 2021 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. o zgodę na wykreślenie tego budynku z GEZ. Wniosek został przekazany do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w N. T., który pismem z dnia 12 maja 2021 r. poinformował skarżącego o negatywnej opinii dotyczącej wykreślenia obiektu z GEZ.
Organ wskazał, że obszar przedmiotowej nieruchomości dz. ewid. nr [...] i [...] obr.[...] objęty jest ochroną konserwatorską poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków pn. Krajobraz Kulturowy "R. K." przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 26/2017 z dnia 9 lutego 2017r., zaktualizowanej zarządzeniem z dnia 11.07.2018 r. nr 163/2018. Zatem willa "[...]" jest konserwatorsko chroniona planem miejscowym, wpisem obszarowym do GEZ i wpisem indywidualnym do GEZ.
Willa [...]" zlokalizowana jest obecnie w Z. przy ul. [...] powstała najprawdopodobniej w roku 1890 przy ówczesnej ulicy [...], która
utrzymała taką nazwę do 1915 roku. Była to pierwsza ulica [...] wytyczona "sztucznie", w poprzek głównych dotąd ciągów komunikacyjnych, stąd około 1880 roku
otrzymała ówczesną nazwę. Formalnie wytyczenie tędy drogi nastąpiło w 1891 roku czyli rok po powstaniu zabytkowej wilii. W latach dziewięćdziesiątych XIX w przy ulicy P. mieszkał S. W.. Obecnie jest to ulica w centrum Z. między K. a ulicą J. , na odcinku ok 300 metrów, znajdują się tam kamienice, XIX-wieczne budynki drewniane, wille m.in. willa ". ", willa ". ", willa "[...]" willa "[...]". Zabytkowa willa z 1890 roku jest obiektem wolnostojącym, wzniesionym na rzucie prostokąta, w wyniku rozbudowy na rzucie litery "U". Jest to obiekt drewniany, o ścianach konstrukcji zrębowej i części szkieletowej, posadowionych na kamiennej podmurówce tynkowany, parterowy z użytkowym poddaszem. Dach willi jest dwuspadowy, półszczytowy, kryty blachą ze stropami belkowymi. Stolarka okienna budynku jest drewniana, zwieńczona półkolistymi naświetlami. We wnętrzach zabytkowej willi zachowane są rzeźbione detale drzwi, dekoracje przy okienne oraz boazeria. Willa "[...]" była typowym obiektem pensjonatowym o skromnych cechach stylu szwajcarskiego, popularnego na przełomie XIX i XX w. i charakterystycznym dla zabudowy letniskowe wypoczynkowej. Jest to zabudowa pensjonatowa wzniesiona dla W. M.. Budynek jako typowy przedstawiciel stylu szwajcarskiego przypominał zapewne inne budynki letniskowe z lat 80-tych i 90-tych XIX w. Były to drewniane parterowa obiekty wzniesione na rzucie prostokątnym z wysuniętą ryzalitowe piętrową werandą, przeszkloną w kondygnacji parteru, a otwartą w kondygnacji pierwszego piętra. Charakteryzowały się oszalowanymi poziomo elewacjami i pionowo ścianami pomieszczeń. Zasady kształtowania się tej formy architektury różnią się od tradycyjnego budownictwa podhalańskiego. Nie stanowi ona kontynuacji form wynikających z istniejących tradycji budowania nakreślonych przez zagrody podhalańskie. Architektura szwajcarska najszersze zastosowanie znajduje w funkcji pensjonatowej. Pomimo odrębności formy nurtu alpejskiego ze względu na proporcję i skalę wpisuje się ona w kontekst przestrzenny. Ukształtowanie obiektów charakteryzuje się rozbiciem bryły i różnorodnym detalem tworząc złożone formy. Budynek willi posiada dwie kondygnacje nadziemne zwieńczone dachem dwuspadowym o niewielkim nachyleniu pokrytym blachą. Budynek posiada charakterystyczne liczne części uzupełniające główną bryłę prostopadłościenną oraz wysuniętą na zewnątrz drewnianą werandę. W 1908 r. na "Planie Z. i okolicy" budynek posiada rzut litery "U". W pierwszym dziesięcioleciu XX w. budynek willi został przebudowany i rozbudowany. Wówczas wprowadzono charakterystyczne dla stylu zakopiańskiego snycerskie elementy dekoracyjne. Dokładnie w roku 1910 właścicielem obiektu została I. Ś. - R., która rozbudowuje pensjonat w stylu zakopiańskim (stolarka okienna i drzwiowa) i prawdopodobnie przeprowadza tynkowanie trzech elewacji. W roku 1930 właścicielami willi są L. i L. S.. Do drugiej wojny światowej budynek pełnił rolę obiektu mieszkalno - pensjonatowego. Po 1945 r., po zakończeniu wojny podzielił los wielu obiektów i był wykorzystywany na mieszkania kwaterunkowe. Wówczas kolejny raz budynek zmodernizowano wydzielając dodatkowe pomieszczenia. Willa "[...]" zlokalizowana jest w najstarszej części letniskowej Z. usytuowana jest w głębi działki powstałej prawdopodobnie podczas wtórnych podziałów geodezyjnych i jest ustawiona bokiem do drogi, co jest wyjątkowe i pokazuje tendencje rozwojowe tego obszaru. Budynek uwidacznia zmiany w tendencjach panujących na przełomie XIX w. i XX w. i stanowi obiekt w oparciu, o który możliwe jest badanie rozwoju architektury letniskowej. Ważnym czynnikiem stanowiącym o jedności terenu, na którym znajduje się willa "[...] jest niewątpliwie do dzisiaj zachowany układ przestrzenny, proporcje pomiędzy powierzchnią zabudowy a utrzymaniem terenem zielonym, gabaryty oraz funkcja poszczególnych obiektów. Dlatego tak ważna jest ochrona konserwatorska budynku i obszaru do niego należącego. Ważne by na tym wartościowym dla Z. terenie nie pojawiły się wielkie przeskalowane obiekty czy betonowe wielkokubaturowe budynki deweloperskie. Żeby organy służb konserwatorskich miały na to wpływ obiekt powinien pozostać w Gminnej Ewidencji W szczególności niezmiernie ważne jest to, że wartości artystyczne wilii to w dużej mierze wypadkowa wartości koncepcji architektonicznych budynku, w skali kompozycji brył, gabarytów wystroju elewacji i detalu architektonicznego. To swoista bogata i różnorodna "kolekcja" budynków uzdrowiskowo letniskowych z końca XIX w i początku XX w jaki reprezentuje zabytkowa willa. Trzeba pamiętać, że wartość artystyczną można przypisać całemu zespołowi zabudowy a rozpoznaje się w nim dążenie do wcielenia w życie koncepcji miasta - ogrodu. Jest to charakterystyczne rozwiązanie wizji zespolenia siedzib ludzkich z otoczeniem przyrodniczym, parkowym co jest niezwykle cennym założeniem, rozwiązaniem. Zabytków które należy chronić po przez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków. Należy pamiętać, że opisywana zabytkowa willa wpisuje się w istotną jednorodność obszaru urbanistycznego co oznacza, że istotną ideą nie jest jedynie styl poszczególnych budynków ich forma i kubatura a niezmiernie ważne jest również ich usytuowanie, rozmieszczenie i funkcja. Opisywana willa była pensjonatem przeznaczonym dla gości i kuracjuszy, lub osiadłych miłośników podtatrzańskiego kurortu. Zatem charakterystyczny rys zagospodarowania całego obszaru, to stosunkowo niewielkie kubatury, wolnostojące usytuowane na działkach w otoczeniu ogrodowym, bądź w otoczeniu reliktów naturalnej szaty roślinnej właściwej dla górskiego terenu (z przewagą zagajników świerkowych, czy z udziałem jaworów, jesionów modrzewi). Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe (w szczególności ukazuje przemiany formy architektury pensjonatowej w Z., na przestrzeni zawiłej historii obiektu i opracowania rzadko spotykanej ornamentyki budynku), stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury regionu Podhala.
Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego karty adresowej (tzw. fiszki): z 1979r. przez dr B. T., dyplomowaną konserwator zabytków architektury, historyka sztuki, historyka i teoretyk architektury z tytułem doktor nauk humanistycznych, pracownik naukowy Muzeum Zamku w Ł., pracownik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. oraz Biura Dokumentacji Zabytków w R., autorkę pracy doktorskiej wydanej drukiem w roku 2005 pt. "Styl zakopiański i zakopiańszczyzna", laureatkę Nagrody Województwa Małopolskiego im. M. K., przyznawanej za osiągnięcia w dziedzinie ochrony i opieki nad zabytkami architektury drewnianej Małopolski), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 23.11.2008r. przez Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Z.. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości, na której położony jest budynek tzw. pensjonatu [...]" zlokalizowany przy ul. [...] w Z. wpisany, na podstawie skarżonego zarządzenia do GEZ, pod pozycją nr [...], zatem - zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. - ma interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
W skardze określono, że przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie założenia karty adresowej budynku i włączenia do gminnej ewidencji zabytków. W tym zakresie wskazać należy, że Sądowi znane są poglądy orzecznictwa, gdzie według jednego z nich, podzielanym przez WSA w Krakowie, działania takie należy uznać za tzw. inne czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; wyroki WSA w Krakowie z: 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1507/16; 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21; 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1523/22, 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1361/23; CBOSA). Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; wyroki WSA w Warszawie z: 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/19; 29 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/21; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2018/18; CBOSA).
W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że czynność Burmistrza Miasta Zakopane polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków miała miejsce w dniu 14 lutego 2011 r. i to właśnie na tej podstawie budynek należący do skarżącej spółki uzyskał status zabytku. Jak bowiem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku pensjonatowego [...]" zlokalizowanego przy ulicy [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje.
Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 P.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 14 lutego 2011 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W ocenie Sądu niniejsze przepisy należy wykładać i intepretować łącznie.
Odnosząc się do kwestii terminowości wniesienia skargi w niniejszej sprawie, należy wyeksponować kilka kwestii. Przede wszystkim już w samej treści skargi spółka T. Spółka z.o.o. wyraźnie podniosła, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków niejednokrotnie odmówił skarżącej spółce uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego projektu budowlanego rozbiórki budynku pensjonatowego "[...]" położonego w Z. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], [...] obr. 5) oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Co jednak ważniejsze w aktach sprawy zalega zażalenie spółki T. (podpisane przez właściwie umocowanego pełnomocnika) z dnia 17 września 2018 r. na postanowienie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 września 2018 r. dotyczące odmowy uzgodnienia projektu budowlanego rozbiórki pensjonatu "[...]" oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Z treści tego zażalenia jednoznacznie wynika, że spółka posiadała już wtedy wiedzę, że pensjonat "[...]" jest objęty ochroną konserwatorską. Pełnomocnik spółki wskazał bowiem, że "w uzasadnieniu Burmistrz Miasta Zakopane wskazał, że budynek mieszkalny wielorodzinny d. pensjonat "[...]" objęty jest ochroną konserwatorską poprzez wpis indywidualny do gminnej ewidencji zabytków". Tym samym nie sposób przyjąć, że skarżąca spółka nie miała w tym czasie wiedzy o tym, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sformułowanie dowiedział się lub mógł się dowiedzieć należy intepretować w ten sposób, że sama wiedza skarżącego o fakcie objęcia obiektu ochroną konserwatorską była wystarczającą przesłanką do wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w oznaczonym przez przepis terminie. Zatem wystosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 14 marca 2024 r. należy uznać za spóźnione. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem przypisanego terminu, to takie wezwanie należy uznać za bezskuteczne, co z kolei wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności. Złożenie bowiem wezwania po terminie nie wywołuje skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż na równi z przypadkiem braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, należy traktować wniesienie tego wezwania z przekroczeniem ustawowego terminu.
Odnosząc się z kolei do tego, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę wskazać należy, że strona skarżąca nie powołała w skardze żadnych okoliczności i nie dokonała żadnych czynności procesowych, które mógłby stwarzać podejrzenia, że spółka dochowała należytej staranności w tej sprawie, co mogłoby świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu.
Przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi w pkt II postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.