Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Kr 84/20

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Kr 84/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Beata Łomnicka
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1161/21 - Wyrok NSA z 2024-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 59 ust 1 , art 60 ust 1 oraz art 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2020r. sprawy ze skarg Z. B., A. B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi.
Uzasadnienie
Burmistrz K. - Z. decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2018 r. znak [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. S. w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa – nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo – mieszkalny wraz z budową garażu podziemnego (budynek pensjonatowy – zamieszkanie zbiorowe: wynajem pokoi i apartamentów, gastronomia oraz funkcje towarzyszące) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (budowa – przebudowa przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej i gazu) i urządzeniami budowlanymi, miejscami postojowymi i murkami oporowymi" zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w T. przy ul. [...], gmina K. Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku analizy scharakteryzowane zostały cechy i parametry planowanego przedsięwzięcia, z których wynika zamiar realizacji (po przebudowie części istniejącej i rozbudowie budynku) budynku o powierzchni zabudowy do 382 m2 i wymiarach (w rzucie) 13,43 x 35,15 m, w tym część projektowana 20,58 m. Istniejący budynek posiada 4 kondygnacje, w tym 2 w kubaturze dachu. Funkcja projektowana: budynek mieszkalny z pokojami do wynajęcia w przedmiocie spełnienia warunku kontynuacji funkcji stwierdza się, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, a w obszarze sąsiednim są też inne budynki mieszkalne z pokojami do wynajęcia. W takim stanie spełnienie warunku kontynuacji funkcji nie budzi wątpliwości. Analizę przeprowadza się w obszarze o zasięgu 80-100 m od granic terenu objętego wnioskiem, którego front (od strony drogi krajowej) wynosi ok. 26 m, a jego trzykrotność = 78 m. Pozostałe cechy i parametry charakteryzuje się w ramach analizy następująco: linia zabudowy zostaje utrzymana w odległości 25,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej - zgodnie z wcześniej uzyskanymi przez inwestora warunkami zabudowy, wskaźnik zabudowy ustala się w wielkości do 17,47 % (wskaźnik średni z analizy - 17,13 % dla budynków mieszkalnych); średnia szerokość elewacji frontowej w OA wynosi 14,16 m, co przy 20-procentowejtolerancji pozwala na. realizację budynku o szerokości od 11,34 do 16,98 m. Uwzględniając fakt, że inwestor nie zamierza zmieniać tego parametru, który wynosi 13,43 m - ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale 13,0 - 14,16 m będzie zgodne zarówno z przepisem rozporządzenia (§ 6) jak i zamierzeniem inwestora. Wysokość elewacji frontowej w OA wynosi średnio 5,04 m. Ponieważ inwestor nie zamierza zmieniać tego parametru - przeto może on być ustalony w rozmiarze 4,9 - 5,2. wysokość kalenicy średnia w OA wynosi 11,5 m. Mając na uwadze teren wznoszący się w kierunku wschodnim, wysokość kalenicy głównej może być ustalona w przedziale 9,0 -12,0 m. w zakresie pozostałych elementów geometrii dachu ustala się dach wielopołaciowy o nachyleniu połaci w przedziale od 25° do 55°. Wniosek spełnia także - jak twierdzi organ - pozostałe warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu (potwierdzone stosownymi umowami) jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi (organ uzyskał wymagane prawem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Zarządem drogi krajowej, Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego oraz organem ochrony gruntów rolnych.
Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. K., F. K., A. B., Z. B., M. K. i K. K., zarzucając, że nie zostały wykonane wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia 17.10.2017r. Odwołanie wniósł również J. K. podnosząc, że organ nie zrealizował wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia 17 października 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że Burmistrz K. - Z. uwzględnił wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 17 października 2017 r., w zakresie zasięgu obszaru analizy, który aktualnie został wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia. Kwestia "zacienienia" sąsiednich nieruchomości nie jest przedmiotem badania i orzekania w fazie ustalania warunków zabudowy, należy bowiem do etapu sporządzania projektu budowlanego. W decyzji o warunkach zabudowy zawiera się tylko nakaz zachowania warunków wynikających z przepisów odrębnych. Odwołujący J. K. bezpodstawnie sugeruje konieczność korzystania przez organ (przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej) z zasobów archiwalnych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadą jest natomiast badanie wskaźników i parametrów w obszarze analizy według stanu faktycznego, a nie projektowego. Odwołujący wadliwie skojarzył szerokość elewacji frontowej z wysokością tej elewacji oraz wysokością kalenicy. Szerokość elewacji frontowej wynosi w rozpatrywanym przypadku 13,43 m i nie jest planowana jej zmiana (dotyczy elewacji od strony drogi krajowej), natomiast wymiary 11,5 i 12,0 m odnoszą się do wysokości budynku jako elementu geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie jest regulowany przepisami rozporządzenia i brak jest prawnej podstawy do kwestionowana jego wielkości. Jest natomiast sprawą oczywista, że nie powinien on w sposób znaczący odbiegać od wielkości występujących w sąsiedztwie, chociaż parametr ten (nawet zaniżony) nie może samoistnie przesądzać o wadliwości decyzji. Zachowany jest warunek ciągłości funkcji, ponieważ w bliskim sąsiedztwie znajduje się co najmniej 5 budynków mieszkalno-usługowych (na działkach numerach [...], [...], [...], [...] i [...]) z działalnością pensjonatową lub "agroturystyczną", w tym pensjonat "[...]" o 30 miejscach noclegowych. Nie ma w takim stanie żadnej wątpliwości, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Organ stwierdził, że nie potwierdził się zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy (§ 5 rozporządzenia), który powinien być ustalony w wielkości średniej w obszarze analizy, z dopuszczonym odstępstwem według przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z analizą wskaźnik ten został wyznaczony w wielkości średniej 17,475 % i nie może być przekroczony. Nie jest to zatem wskaźnik "zawyżony" skoro w najbliższym sąsiedztwie, na działkach nr [...] i [...] wskaźnik zabudowy osiąga wielkość od 21 % do nawet 28 %. Zaś zarzut, że inwestor "zaplanował" (przez zgłoszony zamiar realizacji dużego budynku) przekroczenie tego wskaźnika - oparty jest na domniemaniu i wadliwym założeniu, że realizacja inwestycji nastąpi zgodnie z koncepcją projektową. Tymczasem - zgodnie z decyzją na terenie inwestycji może być zrealizowany budynek, którego powierzchnia zabudowy nie przekroczy wskaźnika 17,475%.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i K. K. zarzucając naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Stwierdzili, że nie sposób zgodzić się z organem, że w sprawie został zachowany warunek ciągłości funkcji. Położone w pobliżu budynki mieszkalno – usługowe mają charakter agroturystyczny. Żaden z nich nie nosił i nie nosi cech pensjonatu lub hotelu. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł także J. K. zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażające się w błędnym przyjęciu, że inwestor udowodnił ciągłość funkcji zabudowy, a zatem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy,
2) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy oraz przeprowadzenia koniecznych dowodów, wyrażający się w szczególności w zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do ustalenia niezbędnych wskaźników i charakteru zabudowy na sąsiednich działkach – co w konsekwencji zaowocowało błędnym przyjęciem, że doszło do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy,
3) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnych danych w szczególności w zakresie tzw. powierzchni biologicznie czynnej, które łącznie naprowadziły na błędny wniosek, że warunki zabudowy zostały ustalone prawidłowo,
4) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z § 2 K.p.a. poprzez nienależytą kontrolę decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy wyrażający się w zaakceptowaniu błędów popełnionych przez organ i instancji i usankcjonowaniu bezprawnego stanu polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji obarczonej daleko idącymi wadliwościami – co oznacza w konsekwencji, ze organ odwoławczy nie sprostał należycie roli organu merytorycznego.
W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ja decyzji organu i instancji.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.
Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. sygn. II SA/Kr 1628/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu skarżona decyzja okazała się być wadliwa. Sąd wskazał, że charakter rozstrzygnięć organów zdeterminowany jest konstytucyjną i ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Sąd wskazał, że w polskim modelu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w sposób oczywisty naruszyło zasadę, o której mowa wyżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie takiej decyzji (w każdej instancji) poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren oraz geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie, tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma specyficzny charakter. Zgodnie bowiem z regułą wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się urbanistom albo architektom posiadającym uprawnienia budowlane. Same zaś wyniki analizy, stanowią stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w I instancji. Fakt, iż projekt decyzji jest sporządzany przez osobę o określonych umiejętnościach zawodowych w zakresie urbanistyki, nie zwalnia organu od oceny tego projektu. To organ a nie uprawniony urbanista wydaje decyzję. Analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być przez organ w obu instancjach oceniona. Tylko prawidłowa analiza stanowić może podstawę ustaleń organu. Analiza wadliwa, bądź niepełna powinna być uzupełniona bądź ponowiona. Uwagi te dotyczą organów obu instancji. Powinnością organu odwoławczego jest ustalenie przede wszystkim czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy, tj. ustalenie czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ winien następnie zbadać, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej a także czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ powinien ocenić też czy parametry nowej zabudowy tj. linia zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, są ustalone prawidłowo. Organ, który oceny takiej nie dokonuje, nie rozpoznaje sprawy.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w kontrolowanej przez sąd decyzji organu II instancji brak jakichkolwiek rozważań na temat wyżej wskazanych okoliczności. Organ nie ocenił, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa oraz czy spełnia inne kryteria z art. 61 ust 1 (dostęp do drogi publicznej, kwestia uzbrojenia terenu itd.). Przedmiotem oceny organu nie były także parametry nowej zabudowy ustalone decyzją organu I instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji sprowadzało się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia zarzutów odwoławczych oraz stanowiska inwestora oraz ustosunkowanie się do niektórych zarzutów. Organ w ogóle nie poddał analizie czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa tj. czy w obszarze analizy przy zachowaniu warunku dostępności do tej samej drogi publicznej jest zlokalizowana co najmniej jedna działka której zabudowana pozwala określić wymagania projektowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji ale też jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ ustosunkowując się do zarzutów odwołania jedynie wzmiankował, że kontynuacja funkcji jest zachowana, ponieważ w bliskim sąsiedztwie znajduje się co najmniej 5 budynków mieszkalno-usługowych z działalnością pensjonatową i agroturystyczną w tym pensjonat [...]" z 30 miejscami noclegowymi. Organ nie podał przy tym, na jakiej działce ów pensjonat jest zlokalizowany ani też, z jakich źródeł powziął wiedzę o ilości miejsc noclegowych w tym pensjonacie (jak się wydaje jedynym źródłem owej wiedzy jest pismo inwestora). Uznając zasadę dobrego sąsiedztwa za spełnioną organ winien wskazać precyzyjnie działkę zagospodarowaną w sposób, który będzie niejako wyznacznikiem dla zamierzenia inwestycyjnego. Sąd zwraca uwagę, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie sprowadza się do ustalenia kontynuacji jedynie funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy. Zasada dobrego sąsiedztwa to ustalenie również, że działka sąsiednia pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie faktu, że w obszarze analizy występuje zabudowa, w której prowadzona jest działalność agroturystyczna czy pensjonatowa bez odniesienia do rozmiarów tej działalności do zabudowy projektowanej, także wielkości tych obiektów (gabarytów zabudowy) nie wystarcza. Jak mowa wyżej, kontynuacja funkcji jest tylko częścią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Określenie wymagań dla zabudowy projektowanej dotyczy także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jakie w obszarze analizy występują.
Sąd wskazał także, że decyzja ustalała warunki zabudowy dla zamierzenie nazwanego nadbudową, przebudową i rozbudową budynku usługowo -mieszkalnego bez dookreślenia w jakich rozmiarach mają być w nim świadczone usługi, (a w odniesieniu do decyzji organu II instancji - nawet bez określenia rodzaju tych usług) by odnieść ocenę tej zamierzonej działalności (ale też wielkości projektowanego obiektu) do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy jaka występuje na działkach sąsiednich. Jak mowa wyżej, organ nie odnosi się do rozmiarów projektowanego obiektu oraz rodzaju działalności jaka ma być w nim prowadzona, choć w aktach administracyjnych znajdują się materiały poglądowe by kwestie te ocenić. Inwestor do wniosku zamieścił bowiem materiały, dotyczące koncepcji architektonicznej tego zamierzenia, z których wynika, że projektowany jest budynek znacznych rozmiarów, budynek nie kojarzony raczej z pensjonatem (według słownika PWN pensjonat to dom mieszkalny z pokojami do wynajęcia w miejscowości wypoczynkowej), tym bardziej z agroturystyką (wg. słownika PWN agroturystyka to wypoczynek w gospodarstwach wiejskich). Jest to obiekt, którego ogląd bardziej odpowiada wymogom usług hotelarskich czy hotelarsko-konferencyjnych (zamieszczony w aktach administracyjnych rzut parteru wykazuje, że w budynku ma być sala konferencyjna) a nie usługom polegającym na wynajmowaniu pokojów w domu mieszkalnym (usługi pensjonatowe), czy tym bardziej wypoczynkowi w gospodarstwie rolnym (usługom agroturystycznym). Tym samym Sąd wskazał na konieczność uzyskania wyjaśnień od inwestora.
Jak mowa wyżej, organ nie ocenił analizy urbanistyczno-architektonicznej, a co za tym idzie prawidłowości parametrów zabudowy projektowanej (wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) ani też nie odniósł się do tego czy są spełnione pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. tj. czy teren zamierzenia ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie został zaskarżony, w związku z czym sprawa stała się przedmiotem ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Decyzją z dnia 7 sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta K. Z..
Przedmiotem oceny Kolegium było sprawdzenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa, nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-mieszkalny (z garażem podziemnym) o funkcji pensjonatowej (mieszkalnictwa zbiorowego), wynajem pokoi i apartamentów, gastronomią i funkcjami towarzyszącymi, z niezbędną infrastrukturą techniczną (budową lub przebudową przyłączy energii elektrycznej, wody, gazu, urządzeniami budowlanymi i miejscami postojowymi. Wielkość obiektu w zakresie funkcji inwestor określił na 40-50 miejsc noclegowych (część usługowa nie może przekroczyć 60% powierzchni użytkowej), przy czym należy wyjaśnić, że niedopuszczalnym byłoby ustalenie precyzyjne tej wielkości w sentencji decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja określa bowiem wyłącznie uwarunkowania oraz podaje parametry wiążące organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Rzeczą inwestora jest "wykorzystanie" tych parametrów (szerokości elewacji frontowej, wysokości tej elewacji, wysokości budynku do kalenicy, wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej) i sporządzenie na tej podstawie projektu budowlanego wraz ze szczegółowym bilansem liczby miejsc noclegowych i pomieszczenia w kubaturze obiektu i powierzchni całkowitej pozostałych funkcji.
Zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane na działkach nr [...] i [...] w obr. T. , przy ul. [...] (w ciągu drogi krajowej Nr [...]). Inwestor określił przybliżoną ilość planowanych miejsc noclegowych oraz przedstawił własne charakterystyczne parametry zamierzonej inwestycji, jak powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową, kubaturę i inne parametry - dla części istniejącej oraz po planowanej rozbudowie. Należy zaznaczyć, że zamierzenie takie nie jest wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, którymi inwestor jest związany w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego i określenia ostatecznego jego kształtu, wizji przestrzennej i wielkości.
Kolegium wskazało, że Wnioskodawca zapewnił zapotrzebowanie w zakresie dostawy energii elektrycznej, wody, odprowadzenia ścieków, dostawy gazu, ogrzewania i gospodarki odpadami oraz uzyskał wymagane promesy dostawy mediów oraz uzgodnienie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ponieważ teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi krajowej Nr [...].
Po pozyskaniu kopii mapy zasadniczej, zgodnej z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt l u.p.z.p. sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, w ramach której, na podstawie § 3 rozporządzenia określony został obszar analizy (dalej w skrócie "OA") w zasięgu 4-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Dla OA sporządzono tabele szerokości elewacji frontowej i wskaźnika zabudowy, z wyliczeniem wielkości średnich wynoszących odpowiednio 14,16 m oraz 17,13 % (dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zabudowy mieszkalnej z usługami). Przeprowadzona została w pierwszej kolejności analiza spełnienia warunku kontynuacji funkcji ("dobrego sąsiedztwa"), wymaganego przepisem art. 61 ust. l u.p.z.p., rozstrzygająca o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tej kwestii ustalono, co następuje. W OA znajdują się obiekty o funkcji mieszkalno-pensjonatowej, wynajmu pokoi oraz pensjonatowo-mieszkalnej, szczegółowo wskazane w treści zaskarżonej decyzji. Organ wskazał zatem na spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa przez planowany obiekt. Następnie organ stwierdził, że planowany obiekt spełnia szczegółowe przepisy rozporządzenia co do swoich cech, parametrów i formy, wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia te wraz z wskaźnikiem zabudowy i warunkiem zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej na działce - są wiążące dla Inwestora i orangu właściwego w sprawie sporządzenia projektu budowlanego wydania pozwolenia na budowę - kształtując rozmiary (gabaryty) budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że układ wewnętrzny, liczba pomieszczeń i ich funkcja - nie są przedmiotem wymaganych ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest też istotna nazwa obiektu, lecz to, że spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa.
W zakresie pozostałych warunków objętych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Kolegium stwierdziło, że są one spełnione, ponieważ: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i jest to dostęp bezpośredni, zapewnione jest dostęp do mediów i wymaganych instalacji, gospodarka odpadami według zasad obowiązujących w Gminie K. Z. (stwierdzenie organu jest nielogiczne, jakby brakowało czasownika w formułowanej wypowiedzi), a nadto obiekt jest zgody z przepisami odrębnymi. Planowany obiekt nie należy do kategorii mogących negatywnie wpłynąć na środowisko, spełnienia zatem warunki obowiązujące zarówno w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu jak i w obszarze NATURA 2000 PLH 120019 "[...]". Spełnia zasady ochrony środowiska zawarte w Uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia 27 lutego 2012r. i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływana na środowisko. Spełnione są warunki wynikające z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem zgodnie z ewidencją gruntów działki nr [...] stanowią użytki B-RV i Ps VI, nie wymagają zatem zgody organu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Teren inwestycji nie leży w terenach podlegających ochronie konserwatorskiej nie jest objęty granicami Obszarów Górniczych i Terenów Górniczych, znajduje się poza strefami ochrony uzdrowiskowej oraz nie jest w zasięgu terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Reasumując powyższe rozważania organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego i uzupełniającego nie dopatrzył się naruszenia prawa w decyzji organu orzekającego w I instancji, które mogłoby skutkować koniecznością uchylenia skarżonej decyzji. W szczególności ocena sprawdzająca wykazała, że nie ma podstaw do kwestionowania analizy urbanistyczno-architektonicznej i pozostałych ustaleń decyzji wynikających z przepisu art. 61 ust. l pkt 2-5 i przepisów odrębnych. W odniesieniu do eksponowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady dwuinstancyjności postępowania - Kolegium wywodzi, że organ odwoławczy, mając na uwadze art. 136, w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. nie ma obowiązku ponawiania postępowania w zakresie ustaleń decyzji, które zostały w zadawalający i kompletny sposób zbadane i wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jeżeli przy tym znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odniosło się także do odwołań stron skarżących. Oceniło, że są one nieuzasadnione i nie podnoszą kwestii mogących stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji, ponieważ:
1) organ uwzględnił wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 17.10.2017 r., w zakresie zasięgu obszar analizy, który aktualnie został wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia,
2) kwestia "zacienienia" sąsiednich nieruchomości nie jest przedmiotem badania i orzekania w fazie ustalania warunków zabudowy, należy bowiem do etapu sporządzania projektu budowlanego. W decyzji o warunkach zabudowy zawiera się tylko nakaz zachowania warunków wynikających z przepisów odrębnych,
3) skarżący J. K. bezpodstawnie sugeruje konieczność korzystania przez organ (przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej) z zasobów archiwalnych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zasadą jest badanie wskaźników i parametrów w obszarze analizy według stanu faktycznego, a nie projektowego,
4) skarżący wadliwie skojarzył szerokość elewacji frontowej z wysokością tej elewacji oraz wysokością kalenicy. Szerokość elewacji frontowej wynosi w rozpatrywanym przypadku 13,43 m i nie jest planowana jej zmiana (dotyczy elewacji od strony drogi krajowej), natomiast wymiary 11,5 i 12,0 m odnoszą się do wysokości budynku, jako elementu geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia),
5) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie jest regulowany przepisami rozporządzenia i brak jest prawnej podstawy do kwestionowana jego wielkości. Jest natomiast sprawą oczywistą, że nie powinien on w sposób znaczący odbiegać od wielkości występujących w sąsiedztwie, chociaż parametr ten (nawet zaniżony) nie może samoistnie przesądzać o wadliwości decyzji,
6) zachowany jest warunek ciągłości funkcji, ponieważ na podstawie reklam internetowych jak udowodnił Wnioskodawca w bliskim sąsiedztwie znajduje się co najmniej 5 budynków mieszkalno-usługowych (na działkach nr nr [...], [...] [...], [...] i [...]) z działalnością pensjonatową lub "agroturystyczną", w tym pensjonat [...]" o 30 miejscach noclegowych. Nie ma w takim stanie żadnej wątpliwości, że przepis art. 61 ust. l pkt 1 u.p.z.p. - jest spełniony.
7) analiza okoliczności dotyczących "spotkania mediacyjnego" w dniu 22.03.2018r. nie potwierdza zarzutu braku zawiadomienia strony o terminie mediacji. Organ przedstawił dowody doręczenia zawiadomienia o spotkaniu z wyprzedzeniem 7-dniowym M. K. i E. K.. Natomiast awizowane dwukrotnie pismo do p. J. K. istotnie nie zostało odebrane. Nie oznacza to jednak, że zainteresowani mieszkańcy sąsiedniego budynku (Nr [...]) nie byli zawiadomieni. I tak - mimo prawidłowego zawiadomienia - państwo K. w mediacji nie uczestniczyli,
8) nie potwierdził się - po szczegółowej analizie problemu - zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy (§ 5 rozporządzenia), który powinien być ustalony w wielkości średniej w obszarze analizy, z dopuszczonym odstępstwem według przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z analizą wskaźnik ten został wyznaczony w wielkości średniej 17,475% i nie może być przekroczony. Nie jest to zatem - według skarżącego - wskaźnik "zawyżony" - skoro w najbliższym sąsiedztwie, na działkach nr [...] i [...] wskaźnik zabudowy osiąga wielkość od 21 % do nawet 28 %. Zaś zarzut, że inwestor "zaplanował" (przez zgłoszony zamiar realizacji dużego budynku) przekroczenie tego wskaźnika - oparty jest na domniemaniu i wadliwym założeniu, że realizacja inwestycji nastąpi zgodnie z koncepcją projektową. Tymczasem - zgodnie z decyzją - na terenie inwestycji może być zrealizowany budynek, którego powierzchnia zabudowy nie przekroczy wskaźnika 17,475 %.
Wywodząc jak wyżej, Kolegium wyjaśniło, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie i postępowanie przed organem II instancji wykazało, że decyzja - może być pozytywnie zweryfikowana, w szczególności w odniesieniu do analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wyników, na podstawie których ustalono podstawowe warunki podlegające regulacji przepisów rozporządzenia.
Skargę na tą decyzję w ustawowym terminie wniósł J. K. oraz Z. i A. B.. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania.
J. K. zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 153 p. p. s. a. w zw. z art. 138 § 1 p.) 1 p. p. s. a. poprzez brak realizacji przez organ wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku, a wiążących przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co zaowocowało błędnym wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu odwoławczego,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p. p. s. a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k. p. a. poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy oraz przeprowadzenia koniecznych dowodów w ślad za wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - co w konsekwencji zaowocowało błędnym przyjęciem, iż doszło do spełnienia normatywnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy,
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p. p. s. a. w zw. z art. 61 ust. l p. 1) u.p.z.p. wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż inwestor udowodnił ciągłość funkcji zabudowy, a zatem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy - pomimo obowiązku respektowania stosownych wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p. p. s. a. w zw. z art. 138 § 1 p. 1 w zw. z § 2 k. p. a. poprzez nienależytą kontrolę decyzji organu I Instancji przez organ odwoławczy wyrażający się w zaakceptowaniu błędów popełnionych przez organ I Instancji i usankcjonowaniu bezprawnego stanu polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji obarczonej daleko idącymi wadliwościami i to mimo związania wskazówkami i oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - co oznacza w konsekwencji, iż organ odwoławczy nie sprostał należycie roli organu merytorycznego.
Z uwagi na treść zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także złożył wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
Zdaniem skarżącego organ – wydając kolejną decyzję – nie respektował wskazówek sądu administracyjnego, które stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiążą organ ponownie orzekający w sprawie.
Zdaniem Skarżącego, w toku postępowania administracyjnego bezspornie wykazał on że w każdej z poddanych analizie nieruchomości, wskaźnik zabudowy działki do jej powierzchni, organ zawyżył od 30 do 100%, natomiast dla działki inwestora wskaźnik aktualnej zabudowy do jej powierzchni został zaniżony. Pomimo posiadania przez organ urzędowych dokumentów (m.in. pozwolenia na budowę, warunki zabudowy itd.), wskaźnik zabudowy dla analizowanych nieruchomości jak sam organ przyznaje wyliczył w przybliżeniu pomimo, że orzecznictwo precyzuje jasne kryteria ustalania poszczególnych parametrów dla inwestora. W dalszej kolejności Skarżący wymienił kilkanaście szczegółowych, błędnych ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji dotyczących zabudowy okolicznych nieruchomości.
Skarżący podniósł także, że mimo wcześniejszej interwencji Sądu na działkach, w odniesieniu do których wydano decyzję o warunkach zabudowy nie przeprowadzono oględzin. Ponowili także zgłaszane już na wcześniejszych etapach postępowania zarzuty naruszania przez planowany obiekt zasad dobrego sąsiedztwa, w szczególności w zakresie tzw. kontynuacji zabudowy. Jego zdaniem prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podniósł, że organ przyjął ciągłość zabudowy na podstawie informacji reklamowych, pomimo ich kwestionowania przez Skarżącego i znajdowania się w aktach sprawy innych, bardziej adekwatnych materiałów.
W ostatniej części uzasadnienia skargi Skarżący zwrócił uwagę, że z uwagi na zakres uchybień wadliwa jest decyzja nie tylko organu odwoławczego, lecz także organu pierwszej instancji.
Skarga Z. B. i A. B. zawiera natomiast bardzo ogólnie określone zarzuty. Skarżący podnoszą, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, interesy prawne właścicieli działek sąsiadujących, a zaskarżona decyzja nie wykonuje lub wadliwie wykonuje dyspozycje zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r. sygn. II SA/Kr 1628/18.
W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być bezzasadne.
W pierwszej kolejności zostaną rozważone zarzuty J. K..
W skardze J. K. pojawia się przede wszystkim zarzut niewypełnienia przez organy wszystkich zaleceń danych przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 marca 2019r. sygn.. akt II SA/Kr 1628/18, a tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. Celem rozpoznania tego zarzutu konieczne jest zreasumowanie wspomnianych zaleceń.
WSA, rozpoznając uprzednio sprawę, wyraził zastrzeżenia, iż brak jest odniesienia się organu II instancji do analizy w zakresie parametrów nowej zabudowy, dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu, a przede wszystkim co do kwestii spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. W tym ostatnim zakresie Sąd stwierdził, że organ nie wskazał dokładnie działki będącej wiodącą dla ustalenia spełnienia tego warunku oraz podniósł, że ustalając fakt, że w pobliżu występuje zabudowa, w której prowadzona jest działalność agroturystyczna czy pensjonatowa, należy odnieść się do rozmiarów tej działalności. Co do działki objętej decyzją, należy odnieść się do rozmiarów prowadzonej działalności oraz rozmiarów projektowanego budynku, zwłaszcza, że obiekt uwidoczniony przy wniosku wskazuje raczej na hotel niż na pensjonat.
Na wstępie należy przypomnieć i zreasumować stanowisko judykatury w kwestii warunku dobrego sąsiedztwa, a w dalszej kolejności wskazać na fakty ustalone przez organ II instancji w niniejszej sprawie.
Przede wszystkim należy przywołać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 2868/16, LEX nr 2400664, jako bardzo reprezentatywne: " Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, którzy wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację". W sposób istotny też wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. II OSK 2122/16, LEX nr 2558092: "Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze." W wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r. II OSK 2622/14, LEX nr 2117161 NSA wskazał: "1. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. 2. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Łd 255/14, LEX nr 1467998 słusznie wskazał: "Gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony". Myśl tę poszerza wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2018 r. II SA/Gl 1094/17, LEX nr 2443759:
“1. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. 2. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. 3. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. 4. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji".
Końcowo przytoczyć należy stanowisko zawarte w wyroku WSA w Kielcach z dnia 19 września 2013 r., II SA/Ke 349/13, LEX nr 1462012: “ W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora), po to aby mogła zostać zrealizowana zasada wolności zagospodarowania terenu".
Analizując zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że organ II instancji zastosował się do wytycznych WSA zawartych w poprzednim wyroku.
Organ ustalił, że na działkach nr [...] i [...] w T. , przy drodze krajowej nr [...], inwestor planuje inwestycję: "Budowa, nadbudowa, przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo – mieszkalny z garażem podziemnym, o funkcji pensjonatowej ( mieszkalnictwa zbiorowego), wynajem pokoi i apartamentów, gastronomią i funkcjami towarzyszącymi, z niezbędną infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi i miejscami postojowymi. Wielkość obiektu inwestor określił na 40-50- miejsc noclegowych (część usługowa nie może przekroczyć 60 %). Organ wskazał, że inwestor uzyskał promesy dostawców mediów ( T., Zakład Wodociągów i kanalizacji, [...] Spółka Gazownictwa) oraz że teren przylega bezpośrednio do drogi krajowej Nr [...].
Co się tyczy analizy warunku kontynuacji funkcji, ustalono, że w obszarze analizy znajdują się obiekty o funkcji mieszkalno – pensjonatowej, wynajmu pokoi oraz pensjonatowo – mieszkalnej. Są to:
-na działce nr [...] obiekt Agroturystyka [...] o 10 miejscach noclegowych,
-na działce nr [...] "pokoje gościnne [...] o 19 miejscach noclegowych,
-na działce nr [...] pensjonat "[...]" 20 miejsc,
-na działce nr [...] pensjonat [...]" – 30 miejsc,
-na działce nr [...] pensjonat "[...]" oferujący 60-70 miejsc noclegowych, z salą jadalną, świetlicą, salą telewizyjną, salą bilardową i dyskoteką.
W świetle powyższego organ konkludował, że nie ma żadnych wątpliwości co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem przynajmniej 2 obiekty posiadają wielkość zbliżoną do zamierzenia wnioskodawcy. Ustalenia oparto na źródłach internetowych oraz osoby sporządzającej analizę.
W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowych ustaleń, mając na względzie rodzaj mającej być prowadzoną działalności inwestora ( funkcja pensjonatowa), w zakresie kontynuacji funkcji. Wedle bowiem ustaleń organu II Instancji, wskazane wyżej obiekty prowadzą działalność wynajmu pokoi czy pensjonatową, na więcej lub mniej osób, co pozwala na wniosek o tej kontynuacji. Warto zauważyć, że istnieje przynajmniej jeden obiekt, pensjonat [...]" na działce nr [...] na 60 miejsc. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżącego J. K., że obiekt ten nie mieści tyle osób. Jak bowiem wynika z ogłoszeń na stronach internetowych /wydruki k.31-29 akt SKO NR II/ - obiekt obliczony jest na 60-70 osób i zaprasza także grupy zorganizowane powyżej 25 osób. Obiekt ten leży na działce nr [...], mieszczącej się w niedalekiej odległości od działki przedmiotowej, przy tej samej drodze publicznej / dwie ostatnie karty analizy k. 78 akt adm. I instancji/. Już zatem tylko istnienie tego obiektu przesądza w ocenie Sądu o możliwości zrealizowania przez inwestora inwestycji mniejszej, na 40-50 miejsc noclegowych, o którą wnioskuje inwestor. Ponadto, jak to ustalił organ odwoławczy, nie jest to inwestycja jedyna o charakterze pensjonatu czy wynajmu pokoi. Z wyżej zamieszczonego wykazu wynika bowiem, że przynajmniej trzy inne obiekty w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie prowadzą działalność w zakresie wynajmu pokoi. Najbliżej, na działce nr [...] działa pensjonat [...], który, wbrew zarzutom skarżącego, oferuje 30 miejsc, co wynika z ogłoszeń, w pokojach 2,3 i 4 osobowych oraz studio (2+2) /k.42-47, akt odwoł. Nr II/. Pozostałe obiekty wskazane w decyzji na działkach nr [...], [...] i [...] mogą zaoferować kolejno 20, 19 i 10 miejsc /k.39, 37 i 34 akt odwoł. Nr II/. Warto zauważyć, że Sąd, rozpoznając sprawę, dokonał sprawdzenia ogłoszeń o wskazanych wyżej obiektach na stronach internetowych i ustalił ,że wszystkie dane tam zawarte są zbieżne z ogłoszeniami, których wydruki znajdują się w aktach sprawy. Ponadto, w kwestii nazewnictwa, eksponowanego przez Sąd w poprzednim wyroku, stwierdzić trzeba, że obiekt o 60-70 miejscach na stronie internetowej nazwany jest obiektem wypoczynkowym – [...]", podczas gdy "[...]a" na stronie internetowej nazywana jest też "hotelem 3-gwiadkowym". W ocenie Sądu nazwanie funkcji obiektu na 40-50 miejsc działalnością pensjonatową przez inwestora jest poprawne i adekwatne. Wymaga też podkreślenia, że SKO oparło się na wyjaśnieniach inwestora co do funkcji obiektu /k.49 akt odwoł. NrII
Organ odwoławczy wypowiedział się także szczegółowo odnośnie parametrów wskazanych w analizie i w decyzji, a nadto zajął stanowisko co do uzbrojenia i dostępu do drogi publicznej.
Reasumując, organ odwoławczy realizując wytyczne WSA w Krakowie szczegółowo doprecyzował funkcję mającej być realizowaną zabudowy oraz przekonująco uzasadnił zaistnienie warunku ciągłości tej funkcji, co jest koniecznym elementem uznania istnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Przeanalizował także należycie pozostałe przesłanki z art. 61 u.p.z.p. Tym samym wypełnił zalecenia wskazane w uprzednim wyroku.
Przechodząc do dalszych zarzutów skargi J. K., stwierdzić trzeba, że nietrafny jest zarzut zawyżenia w analizie powierzchni zabudowy działki nr [...] o 50 %, które to dane skarżący wskazuje w oparciu o pozwolenie na budowę. Zasadą jest, że do obliczeń analizator posługuje się między innymi danymi z mapy zasadniczej i na ich podstawie określa powierzchnię zabudowy. Wymaga bowiem podkreślenia, że dane poszczególnych działek i budynków winny być maksymalnie zobiektywizowane. Podobnie nie może odnieść skutku zarzut kwestionowania powierzchni zabudowy dalszych wskazanych w skardze dalszych działek, gdyż sposób obliczenia powierzchni zabudowy opiera się na tej samej metodzie. Jeszcze raz należy podkreślić, że przy sporządzaniu analizy analizator musi sięgnąć do zobiektywizowanego dokumentu, jakim jest między innymi mapa zasadnicza, a nie opierać się na wybiórczych danych. Jakkolwiek co do zasady materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, to trzeba mieć na uwadze, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz na obszarze wyznaczonym na przedmiotowej mapie, a szereg danych dotyczących zabudowy uwidocznionej na takiej mapie organ ustala na podstawie innych dostępnych danych (jak chociażby w zakresie rodzaju zabudowy, wysokości, formy bryły i kształtu dachu). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na obszarze analizowanym. Mapa zasadnicza wymagana jest zatem do ustalenia granic terenu - określonego fragmentu zagospodarowanej przestrzeni, zaś przedmiotem samej analizy jest określony obszar, a nie część mapy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie stanowi bowiem prostego działania na mapie (nie sprowadza się do analizy kartograficznej mapy), lecz ciąg powiązanych działań opisowo-analitycznych i graficznych, których część jest wykonywana lub odwzorowywana na przedmiotowej mapie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Po 542/19, LEX nr 2771592).
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby dane przyjęte do analizy były błędne, gdyż nie może być takim dowodem zdjęcie z własnym komentarzem.
Ponadto skarżący nie wyjaśnił, skąd wziął dane, którymi się posługuje.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno więc dokonanie oceny analizy funkcji i cech zabudowy otaczającej teren zamierzonej inwestycji, jak i sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest dokonywane przez osobę posiadającą szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego jak również ma zasadniczy wpływ na zachowanie zasady "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Pamiętać przy tym należy, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r., IV SA/Po 553/18, LEX nr 2554484- "Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych". W ocenie Sądu, taka analiza została sporządzona w niniejszej sprawie.
Co do działki nr [...], jest ona istotnie niezabudowana, ale podanie dla niej wskaźnika powierzchni zabudowy 19,4 % przez analizatora wynika z oczywistej omyłki. Na mapie ewidencyjnej (przedostatnia strona analizy na k. 78) działkę tę oznaczono pozycją [...], jak w tabeli zamieszczonej w analizie. Jak widać z mapy, część zabudowana posiada słabo czytelny numer, wyglądający jak "[...]", podczas gdy przypuszczalnie jest to "[...]". Autor analizy zatem poczynił obliczenia dla działki nr [...], ale omyłkowo przyjął inny numer działki, co dla Sądu nie ulega wątpliwości.
Co się tyczy nieuwzględnienia w powierzchni zabudowy działki nr [...] powierzchni murowanego basenu, to zarzut ten nie może odnieść skutku. Należy zaakceptować powierzchnię zabudowy obliczoną bez basenu. Jak wynika ze zdjęć, domniemany basen jest obiektem otwartym, nie wystającym ponad powierzchnię terenu, a nie odrębnym budynkiem /załącznik nr 3 i nast. do pierwszej analizy k.33 akt adm., k. 56 akt sądowych/. Pytanie o konieczność ujęcia basenu otwartego w powierzchni zabudowy jest równocześnie pytaniem o definicję powierzchni zabudowy jako pojęcia. Co do tego wypowiedział się obszernie WSA w Opolu w wyroku z z dnia 10 stycznia 2017 r. II SA/Op 404/16 (publ. Lex/el.): "W kwestii ustalenia powierzchni zabudowy podnieść należy, że pojęcie to stanowi jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Polskie Normy nie są co prawda przepisami powszechnie obowiązującymi, co wynika wprost z treści art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483), wedle których normy te mogą być przyjęte w drodze konsensusu, a ich stosowanie jest dobrowolne. Z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2016 r., II OSK 623/15; z 24 listopada 2016 r.: II OSK 933/15; II OSK 1293/15; II OSK 1062/15; II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., II OSK 675/13 oraz z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07). Odnotować wypada, że prezentowane jest również stanowisko przeciwne (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., II OSK 538/13). Według wskazanej normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a do powierzchni tej nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, wstępów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Dodać należy, że uwzględnianie ustaleń z Polskich Norm w aspekcie prawa budowlanego można przy tym wyprowadzić z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego obiekty budowlane należy projektować i budować także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy budynku także z § 8 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), który w tym zakresie - zgodnie z załącznikiem rozporządzenia Lp. 9 - odsyła wprost do Polskiej Normy do normy PN-ISO 9836:1997. Na gruncie tej normy pojęcie powierzchni zabudowy zostało sformułowane w odniesieniu do budynków, a nie ogólnie do wszystkich obiektów budowlanych. Wobec tego, nie podlega wliczeniu w powierzchnię zabudowy otwarty basen nie wystający ponad powierzchnię terenu ( co widoczne jest na zdjęciu dołączonym do skargi – k.56 akt sądowych.)
Należy końcowo zaznaczyć, w odniesieniu do zarzutów skarżącego w zakresie wielkości planowanego obiektu, że nie ma podstaw, by powoływać się na planowane wymiary wnioskowanego obiektu i czyniąc to wysnuwać kategoryczne wnioski. Jest tak dlatego, gdyż dopiero decyzja o warunkach zabudowy kształtuje właściwe parametry, których musi dochować inwestor. Jak to bowiem słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Kr 1387/19, LEX nr 2821989: “ Przedstawiane przez inwestora we wniosku oczekiwania co do wskaźników i parametrów zabudowy, nie są dla organu wiążące. Stąd też bez znaczenia pozostaje to, jaką powierzchnię przyszłej zabudowy wnioskodawca określił we wniosku. W wyniku ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy będzie mógł realizować tylko taki obiekt, który wskaźnikowi temu będzie odpowiadał".
W odniesieniu do przyjętych parametrów, Sąd podziela wnioski organu odwoławczego o prawidłowości ich wyznaczenia i nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji /k.15 akt odwoł. Nr III/.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał również, że w sprawie nie występuje naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono bowiem ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy.
Skarżący Z. i A. B. nie wskazali w swojej skardze konkretnych zarzutów, kwestionując decyzje w ogólności. W świetle powyższych rozważań i ta skarga okazała się bezzasadna.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 p.p.s.a.