II SA/Kr 797/22

II SA/Kr 797/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. , M. K. oraz [...] S.K.A z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 kwietnia 2022r. znak : WI-I.7840.5.3.2022.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz; a/ skarżących M. W. , M. K. solidarnie kwotę 997zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; b[...] S.K.A z siedzibą w K. kwotę 997zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr WI-I.7840.5.3.2022.KL, po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. W., utrzymano w mocy decyzję nr 763/6740.2/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 20 grudnia 2021 r, znak: AU-01-4.6740.2.663.2021.GPA. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Opisaną powyżej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielono dla Krakowskiego Biura [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn.: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków: zabytkowego dawnego Składu Solnego oraz usługowego z garażem podziemnym z wewnętrzną stacją transformatorową i liniami zasilającymi SN, wraz z zagospodarowaniem terenu, parkingiem naziemnym, instalacjami wewnętrznymi poza budynkiem; teletechnicznymi, wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, liniami zasilającymi nN, oświetleniem zewnętrznym, wraz z układem dróg wewnętrznych i elementami małej architektury, na cel Centrum Literatury i Języka "Planeta Lem" oraz budowa zjazdu z drogi pożarowej, przebudowa linii elektroenergetycznej, przebudowa sieci i przyłączy teletechnicznych, poprzedzone rozbiórką istniejących elementów zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. K. i M. W., będący właścicielami sąsiedniej działki. W odwołaniu podniesiono, że organ l instancji wydał pozwolenie na budowę mimo braku dokonania w zatwierdzonej dokumentacji konkretyzacji sposobu monitorowania prowadzenia prac budowlanych.
Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie ocenił na wstępie, że badany projekt jest zgodny z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ZABŁOCIE – ZACHÓD zawartego w uchwale nr LV/1528/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego 2021.2481).
Następnie dokonał oceny projektu przez pryzmat przepisów, w tym techniczno-budowlanych i w tym zakresie również nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości, w szczególności pod względem usytuowania budynku od granic działki, zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia oraz ilości miejsc postojowych.
Dalej wskazano, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zawierają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, które szczegółowo wymieniono w uzasadnieniu. Ze względu na planowane wykopy inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 listopada 2020 r., znak: ws-10.6541.181.2020.DB o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, dokumentacji badań podłoża gruntowego z opinią geotechniczną oraz projekt geotechniczny. Projektant, w opisie do projektu zagospodarowania terenu wyjaśnił, że "wytworzony w trakcie pompowań odwadniających wykop lej depresyjny, nie wykroczy swoim zasięgiem poza obrysy ścian szczelinowych zagłębionych w gruntach słaboprzepuszczalnych (iły). Tak więc poza ścianką nie będzie oddziaływania wywołanego odwodnieniem wykopów - zasięg oddziaływania będzie tożsamy z obrysem ścian szczelinowych. Projektowane odwodnienie nie będzie oddziaływać na obiekty budowlane, wody powierzchniowe i podziemne oraz inne elementy środowiska".
Do projektu budowlanego projektant dołączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pb, kopie zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Pb oraz oświadczenie dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej.
W odpowiedzi na zarzut odwołania, że organ l instancji wydał pozwolenie na budowę mimo braku dokonania w zatwierdzonej dokumentacji konkretyzacji sposobu monitorowania prowadzenia prac budowlanych związanych z wykopem pod budowę parkingu podziemnego organ odwoławczy wskazał, że inwestor dla swego przedsięwzięcia sporządził dokumentację geologiczną i uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 listopada 2020 r., znak: WS-10.6541.181.2020.DB, o jej zatwierdzeniu. Projekt techniczny planowanej inwestycji nie podlega badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Szczegóły rozwiązań konstrukcyjnych nie podlegają zatwierdzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, do projektu zagospodarowania terenu projektant załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zawiera ona również wytyczne prowadzenia robót budowlanych przy głębokich wykopach. W oparciu o powyższą informację, kierownik budowy jest obowiązany sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Na etapie realizacji inwestycji zapewnienie bezpieczeństwa osób i mienia podlega kontroli odpowiedniego organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że właściciele sąsiednich nieruchomości w celu zabezpieczenia swego mienia mają prawo, a niekiedy obowiązek, monitorowania stanu technicznego obiektów budowlanych przez nich zarządzanych. O monitorowanie stanu technicznego sąsiedniej zabudowy zabiegać może również inwestor, ale wówczas może to być przedmiotem odrębnej umowy cywilnej - nie jest regulowane przepisami Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) w zw. z art. 109 § 1 KPA w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 KPA poprzez pozbawienie skarżącego możliwości brania udziału w przedmiotowym postępowaniu, w tym w szczególności poprzez brak doręczenia skarżącemu decyzji stanowiącej rezultat rozpatrzenia odwołania wywiedzionego przez Skarżącego w dniu 12 stycznia 2022 r. oraz skierowanie decyzji, która winna była zostać zaadresowana do M. K. oraz M. W., jako do osób prowadzących działalność gospodarczą i działających wspólnie w ramach spółki cywilnej pod nazwą Biuro [...] spółka cywilna, do uczestnika ad. 16, a zatem do podmiotu, który stanowi odrębną i niezależną jednostkę od Skarżącego, jak również poprzez całkowity brak bezpośredniego doręczenia Skarżącemu decyzji organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r., które to okoliczności stanowią przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego;
2. art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 81 KPA, poprzez niezapewnienie Skarżącemu nie tylko czynnego udziału, ale jakiegokolwiek, w toku całej sprawy i uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jak i poprzez zaakceptowanie faktu braku możliwości wypowiedzenia się przez Skarżącego co do tegoż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a nadto poprzez uznanie okoliczności faktycznych sprawy za udowodnione, a także poprzez uznanie za wykazane, iż Inwestor dowiódł spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane pozwalających uzyskać mu pozwolenie na budowę, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;
3. art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 140 KPA w zw. z art. 15 KPA, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz brak należytego załatwienia sprawy, a także poprzez poczynienie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy, a co za tym idzie niewyjaśnienie go w sposób wyczerpujący, w szczególności w zakresie rzekomego wykazania przez Inwestora spełnienia wymagań określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do zaniechania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ, a także poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego odwołania z dnia 12 stycznia 2022 r. i odniesienia się do wszystkich podniesionych w nich zarzutów, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji oraz mylnym uznaniu, iż przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego nastąpiło w sposób należyty;
4. art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 140 KPA, poprzez niedochowanie wymogów formalnych określających minimalną treść i elementy składowe uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, wszystkich dowodów, na których oparł się organ, braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a nadto nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego z dnia 12 stycznia 2022 r., co w rezultacie wywołało nieprzedstawienie przez organ odpowiedniej argumentacji przemawiającej za zasadnością podjętego rozstrzygnięcia i naruszenie zasady przekonywania strony, jak również wykluczyło możność dokonania należytej kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia;
5. art. 8 § 1 KPA w zw. z art. 6 KPA, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności, a także równego traktowania, co w efekcie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji oraz niewyeliminowania wskazywanych przez skarżącego nieprawidłowości;
6. art. 9 KPA w zw. z art. 11 KPA, poprzez niedostateczne oraz nienależyte wyjaśnienie podstaw oraz przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a w rezultacie niewywołanie u skarżącego pożądanego odczucia, iż wydana decyzja jest jedynym zasadnym rozstrzygnięciem jakie mogło zapaść w przedmiotowej sprawie;
7. art. 138 § 1 pkt 1 KPA, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r., co w rezultacie doprowadziło do braku wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a w konsekwencji dodatkowo wywołało naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w całości i nie orzeczenie, co do istoty sprawy, względnie art. 138 § 2 KPA, gdyby organ odwoławczy uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 2351), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji jego znaczenia i niezrealizowaniu przez organ spoczywających na nim podstawowych obowiązków w postaci sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem, w tym przez organ I instancji, przepisów Prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym oraz przy wykonywaniu robót budowlanych, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r.;
2. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu treści przepisu i uznaniu, że projektowany przez Inwestora budynek oraz planowany sposób jego wznoszenia respektuje uzasadniony interes osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy planowany sposób prowadzenia budowy nie zapewni poszanowania występującego w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionego interesu skarżącego, co w rezultacie spowodowało mylny brak uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r.;
3. art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do niewłaściwej interpretacji jego znaczenia i przyjęciu, iż zaoferowany przez Inwestora projekt budowlany spełnia statuowane przez przepisy prawa wymogi, co spowodowało niedopatrzenie się przez organ podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo, że zakres i treść projektu budowlanego nie są dostosowane do specyfiki, a także charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, co doprowadziło do niewłaściwego utrzymania w mocy decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r.;
4. art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrozumieniu treści przepisu i uznaniu, że organ I instancji w decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r. określił warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych we właściwym zakresie, podczas gdy analiza treści przedmiotowej decyzji wskazuje, że nastąpiło to w sposób niedostateczny, co wywołało niezasadny brak uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości decyzji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. B PPSA z uwagi na naruszenie przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie decyzji w całości, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA, wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
W opinii Sądu organy dopuściły się naruszeń, które spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, a zatem skarga okazała się zasadna.
Materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej "P.b.").
Zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art.33 ust.1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.33 ust.2).
Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były istotne naruszenia przepisów procesowych, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Pierwszym z uchybień był brak doręczenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wszystkim uczestnikom postępowania, t.j. z pominięciem M. K. i M. W..
Wydając decyzję administracyjną organ ma też obowiązek doręczyć ją wszystkim stornom postepowania, o czym przesądza art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2022 poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.). W myśl art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Doręczenie decyzji w postępowaniu administracyjnym powinno zatem nastąpić zgodnie z regułami określonymi w art. 39-49b k.p.a., gdyż tylko w takim przypadku będzie ono skuteczne - decyzja zostanie wprowadzona do obrotu prawnego (art. 110 § 1 k.p.a.).
Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę w art. 39-49b k.p.a. winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę administracyjną.
Przywołując istotne dla rozstrzygnięcia sprawy orzecznictwo wypada w pierwszej kolejności zauważyć uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00 z aprobującymi glosami A. Bartosiewicza i R. Kubackiego, przywoływaną w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3337/16, LEX nr 2251836), z której uzasadnienia wynika, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony (por. uchwałę NSA z 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 10/00, ONSA 2001/2/56, OSP 2002/12/154, M.Podat. 2001/2/2, a także wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3335/16, LEX nr 2251834, wyrok NSA z 15 marca 2017 r. o sygn. akt II FSK 3336/16, LEX nr 2251835).
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy ocenić, że zapadłe w sprawie decyzje administracyjne nie zostały skutecznie doręczone M. K. i M. W.. Jak wskazano bowiem w odwołaniu, decyzja organu I instancji z dnia 20 grudnia 2021 r. została doręczona w dniu 29 grudnia 2021 r. na rzecz K.S.A. w K. a decyzja organu odwoławczego została z kolei doręczona – przez pomyłkę jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę – na rzecz K.S.A. w K. powstałej w wyniku przekształcenia ww. spółki partnerskiej. Tymczasem w dniu 21 grudnia 2021 r. własność nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną została przeniesiona na M. K. i M. W., działających w ramach spółki cywilnej. W świetle powyższej zmiany właścicielskiej, zapadłe w sprawie decyzje winny zostać doręczone nowym właścicielom działki, tj. M. K. i M. W.. Zaistniałej wady w doręczeniu nie sanuje fakt, że osoby te poznały treść decyzji wobec tego, że została ona doręczona spółce komandytowo-akcyjnej, której są wspólnikami, a tym bardziej doręczenie im decyzji organu II instancji w dniu 22 czerwca 2022 r., tj. po złożeniu skargi na powyższą decyzję, na który to fakt powołuje się organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.
Spółka partnerska oraz spółka komandytowo-akcyjna jest bowiem spółką osobową prawa handlowego, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą. Zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. 2022 poz. 1467 ze zm., dalej: k.s.h.) spółka może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Przepis ten przyznaje spółkom osobowym prawa handlowego, w tym spółce komandytowo-akcyjnej zdolność prawną i zdolność sądową. Zakres tej zdolności jest więc taki sam jak w przypadku spółek kapitałowych i nie budzi już wątpliwości, że pod rządami k.s.h. spółka komandytowa posiada zdolność prawną do nabywania praw i obowiązków we własnym imieniu.
Z przepisu art. 8 § 1 k.s.h. w powiązaniu z art. 29 i 30 § 1 k.p.a. wynika wyraźnie, że spółka partnerska oraz komandytowo-akcyjna jest odrębnym od wspólników podmiotem procesowym, wobec czego postępowanie dotyczące tej spółki nie jest równocześnie postępowaniem jej wspólników.
Raz jeszcze należy podkreślić, że przepisy k.p.a. wiążą skutki w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego, czy otwarcia terminu do złożenia odwołania od daty doręczenia decyzji, a nie od daty, w której strona zapoznała się z jej treścią. Pominięcie zatem w zakresie doręczenia M. K. i M. W. stanowiło naruszenie powołanych powyżej przepisów postępowania i pozbawiało ich udziału w czynnościach decydujących, a zatem stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedoręczenie decyzji kończącej postępowanie oznacza bowiem, że strona nie ma wiedzy o rozstrzygnięciu sprawy, sposobie jej rozstrzygnięcia i motywach orzeczenia, a także nie ma praktycznej możliwości jej zaskarżenia.
Kolejnym uchybieniem po stronie organu odwoławczego było naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób częściowo uniemożliwiający kontrolę zajętego przez organ stanowiska. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W przepisie tym przewidziano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ol 257/14). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę – co właśnie miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Skarżący w odwołaniu przedstawili zarzut braku dokonania w zatwierdzonej dokumentacji projektu konkretyzacji sposobu monitorowania prowadzenia prac budowlanych. Wojewoda uznał powyższy zarzut za bezzasadny, a w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał na zatwierdzoną przez Prezydenta Miasta Krakowa dokumentację geologiczną oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zawierającą wytyczne prowadzenia robót budowlanych przy głębokich wykopach. Choć powyższe dokumenty faktycznie znajdują się w dokumentacji projektowej, to w żaden sposób nie wskazują czy i w jaki sposób wykonywanie prac budowlanych będzie w trakcie realizacji monitorowane. Informacji tych nie dostarcza ani dokumentacja geologiczna, ani oświadczenie, które dotyczy bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, a nie mienia, w tym sąsiadujących z inwestycyjną działką budynków. Prowadzenie głębokich wykopów z uzasadnionych przyczyn może natomiast budzić u właścicieli sąsiednich nieruchomości obawę, że struktura posadowionych tam budynków zostanie naruszona. I nie chodzi w tym miejscu o prawidłowość projektu i rozwiązań konstrukcyjnych, za które faktycznie odpowiada projektant i które to – jak podkreślał organ – nie podlegają badaniu ani zatwierdzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Strony domagały się od inwestora wskazania sposobu monitorowania prac budowlanych, które – pomimo prawidłowego projektu – mogą przebiec niezgodnie z planem. W odpowiedzi organ nie miał zatem podstaw do zasłonięcia się odpowiedzialnością projektanta za prawidłowość sporządzonego projektu.
W tym miejscu zwrócić jeszcze należy uwagę na argumentację organu odwoławczego, który wskazał, że za bezpieczeństwo mienia odpowiadają organy nadzoru budowlanego, a także właściciele sąsiednich nieruchomości, natomiast monitorowanie stanu technicznego sąsiedniej zabudowy nie jest regulowane przepisami Prawa budowlanego i może obciążać inwestora wyłącznie na podstawie odrębnej umowy cywilnej. Stawiając powyższe tezy Wojewoda obciążył obowiązkiem nadzorowania prac w sposób zupełnie niezrozumiały organy nadzoru budowlanego oraz właścicieli zagrożonych inwestycją budynków, podczas, gdy wręcz narzuca się, aby to inwestor – który w celu realizacji zamierzonej inwestycji będzie prowadził wysoce inwazyjne prace budowlane, polegające na wykopach sięgających głębokości 12,40 m – przeprowadził prace w sposób prawidłowy oraz przedstawił sposób monitorowania prawidłowości tych prac. Nie chodzi bowiem o to, aby organy nadzoru budowlanego, czy właściciele sąsiednich budynków stwierdzili na nich uszkodzenia ale aby tym uszkodzeniom zapobiec.
Ponadto, w powyższym zakresie organ odwoławczy stracił zdaniem Sądu z pola widzenia art. 36 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym "w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych". Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor zamierza prowadzić głębokie wykopy w ścisłym centrum miasta o gęstej zabudowie, niedaleko od granic sąsiadujących działek, których właściciele zgłaszają w tym zakresie obawy i wniosek o zabezpieczenie prawidłowości prowadzonych prac, poprzez ich monitorowanie przez inwestora, organy nie mogą z góry założyć, że nie istnieje potrzeba określenia warunków prowadzenia robót budowlanych w decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz winny tą potrzebę rozważyć i w odpowiedni sposób te warunki ustalić.
Wobec powyższych naruszeń przepisów proceduralnych, zaszła zdaniem Sądu konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W ramach ponownego przeprowadzenia postępowania, organ przede wszystkim zadba o doręczenie decyzji organu I instancji wszystkim stronom postępowania, z uwzględnieniem pominiętych M. K. i M. W.. Następnie rozważy określenie szczególnych warunków prowadzenia prac budowlanych poprzez zapewnienie przez inwestora monitorowania ich przebiegu, a następnie uzasadni wydane rozstrzygnięcie w sposób umożliwiający stronie zrozumienie motywów decyzji, a Sądowi – jej kontrolę.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.