Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Kr 757/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Kr 757/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 1070/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi P.K. , J.W. , M.G.. , E.D. , K.P. , J.B. , M.Z. , L.G. na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 28 sierpnia 2019 r. Nr X/186/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Z. i B. I. odrzuca skargę K.P. , M.G.. i M.Z. , II. oddala skargę P.K. , J.W. , E.D. , J.B. i L.G. III. zarządza zwrot na rzecz K.P .kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.
Uzasadnienie
I.
P. K., J. W., M. G., E. D., K. P., J. B., M. Ż., L. G. złożyli skargę na uchwałę nr XLI/766/17 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Z. i B..
Ww. uchwale zarzucono naruszenie przepisów:
- art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem i bezpośrednio sąsiadujących;
- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;
- at. 140 i 144 kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem i bezpośrednio sąsiadujących;
- art. 101 ustawy o samorządzie gminnym;
- art. 1 ust. 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie w zmienionym planie następujących wymagań i "walorów": ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury; architektonicznych i krajobrazowych; ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych; ekonomicznych, przestrzeni i prawa własności;
- art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne pozbawienie skarżących właścicielskich praw nabytych i prawa swobodnego dysponowania własnością.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnoszący skargę są współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] znajdujących się w obszarze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego, którzy nie wnioskowali, ani nie wyrażali zgody na przewidywaną zabudowę wielorodzinną. Ustalenia związane z gabarytami zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy pozbawiają ich praw do swobodnego korzystania z ich działek np. przejazdu i wykorzystania jako wewnętrznych dróg dojazdowych. Zezwolenie na przewidywaną zabudowę uniemożliwi skomunikowanie naruszając ewidentnie uprawnienia wynikające z prawa własności art. 140 kc.
Podniesiono, że skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów.
Nadto poddano w wątpliwość zgodność przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; zasadność uregulowania § 17 ust. 1 i 2, w którym w terenie zieleni izolacyjnej dopuszczono realizację dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, obiektów małej architektury i nie wpisano żadnego ograniczenia co do powierzchni zabudowy, ani nie wyznaczono minimum powierzchni biologicznie czynnej.
Nadto podniesiono, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu wprowadzono w interesie inwestora nieład przestrzenny, gdyż umożliwiono realizację budynków wielomieszkaniowych o znacznych gabarytach. Powyższe nie nawiązuje architektonicznie do budynków na tym terenie i przyczyni się do ograniczenia dopływu światła od strony południowej i południowo - zachodniej domów jednorodzinnych zrealizowanych na okolicznych działkach; zignorowano walory krajobrazowe przedmiotowego terenu graniczącego od strony ul. Z. z pasem zieleni, stanowiącym jeden z nielicznych terenów zielonych; zignorowano wymagania dotyczące ochrony środowiska, zważywszy, że na przedmiotowym terenie występuje wiele gatunków chronionych ptactwa; w analizie środowiskowej nie uwzględniono pełnionej przez ten obszar funkcji przewietrzania terenu położonego w niecce ale i pozostałych sąsiadujących osiedli; nie uwzględniono w analizie skutków hydrologicznych zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że wbrew twierdzeniom skarżących projekt planu został sporządzony z uwzględnieniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały wzięte pod uwagę interesy prawne właścicieli nieruchomości objętych planem oraz sąsiadujących z planem. Zastosowano stopniowanie wysokości zabudowy oraz wprowadzono dodatkowe nieprzekraczalne linie zabudowy w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym sąsiadującej z planem. Zarówno parametry wysokości zabudowy wielorodzinnej, jak również wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, wprowadzono w celu ochrony sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej m.in. pod kątem zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia tych nieruchomości. Dopuszczając zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, ustalono parametry projektowanej zabudowy w nawiązaniu do sąsiedztwa, uwzględniając przy tym ustalania obowiązującego planu. Dla terenów l MW i 2MW, które bezpośrednio sąsiadują z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, ustalono wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych do 10,5 m. Identyczne parametry dla budynków mieszkalnych obowiązują w planie (uchwała Nr LIW1049/14 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 sierpnia 2014 r.) dla terenów oznaczonych symbolami 58.MN i 51.MN. Dodatkowo, w celu ochrony sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, plan wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenu 1MW w odległości 12 m od północnej i północno-wschodniej granicy planu. Dla terenu 2MW również wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od północno-wschodniej granicy planu oraz w odległości 8 m od południowo-wschodniej granicy planu (w tym działki [...]). Dla terenu 3MW, który bezpośrednio sąsiaduje z terenami jeszcze niezabudowanymi, ale przeznaczony w obowiązującym plan (uchwała Nr LIV/1049/14 Rady Miasta Oświęcim z dnia 27 sierpnia 2014 r.) pod teren 49.MN/U (z dopuszczona zabudową o wysokości do 12 m), ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 13,5 m oraz wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od południowo-wschodniej granicy planu (tj. od terenu 49.MN/U). Jedynie dla terenu 4MW dopuszczono wysokość zabudowy do 20 m, wyznaczając jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do terenu 3MN, w taki sposób, aby zachować 20 m pas wolny od zabudowy między zabudową wielorodzinną a jednorodzinną.
Wskazano, że działki [...] i [...] nie stanowią drogi, są to grunty rolne oznaczone jako RIVb (działka [...]) oraz jako LIII (działka [...]). Istotnym czynnikiem kształtującym rozwiązania komunikacyjne w obszarze objętym planem był projekt budowy publicznej drogi gminnej, na którą gmina posiada prawomocną decyzję ZRiD. Nowy przebieg tej drogi oraz zmiana charakteru zabudowy mieszkaniowej wymusiły wprowadzenie pewnych zmian, mających na celu optymalizację i zachowanie ciągłości systemu komunikacyjnego, w tym powiązań z istniejącymi i projektowanymi drogami sąsiadującymi z planem. W związku z nowym przebiegiem drogi gminnej (teren 1KDD) oraz zmianą przeznaczenia z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną, zlikwidowano drogę wewnętrzną na działce [...] oraz na fragmencie działki [...]. Projektowana droga na działce [...] w obowiązującym planie obsługiwała przyległe tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak zmiana charakteru zabudowy mieszkaniowej na wielorodzinną spowodowała, że droga ta nie jest konieczna dla obsługi komunikacyjnej przyległych terenów. W przypadku działki [...] częściowa zmiana przeznaczenia i przebiegu drogi wynika z projektu drogi publicznej oraz konieczności powiązania z tą drogą, w celu zachowania spójności systemy komunikacyjnego całego obszaru w rejonie Z. i B.. Obydwie działki w granicach planu nadal stanowią grunt rolny (RVIb i LIII) i nie stanowią faktycznego dojazdu do żadnej działki budowlanej.
Wszystkie pozostałe działki objęte planem, a położone w jednostkach planistycznych 1 MW, 2 MW, 3 MW, 4 MW, stanowią własność jednego właściciela, na wniosek którego opracowano przedmiotowy plan miejscowy.
Zdaniem organu przedmiotowy MPZP został sporządzony zgodnie z ustaleniami Studium, które zostało uchwalone uchwałą Nr XXXI/600/17 Rady Miasta Oświęcim z dnia 22 lutego 2017r. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zostały wyznaczone w granicach obszaru określonego w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oznaczone symbolem MN/ MW. Plan zachowuje w całości tereny zieleni izolacyjne wzdłuż potoku [...] wyznaczając teren zieleni izolacyjnej (lZŁ). W związku z tym, że nie dopuszcza się zabudowy na tym terenie, nie określono wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z ustawą o planowaniu wskaźnik ten określa się w stosunku do działki budowlanej.
Plan umożliwia lokalizację zabudowy wielorodzinnej, ale wprowadza ograniczenia, tak aby planowana zabudowy nie zakłócała korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ustalenia planu faktycznie ograniczają zatem prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną. Ponadto, trzeba podkreślić, że żadne przepisy prawa nie gwarantują niezmienności otoczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 wprost przewiduje, że możliwa jest zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i możliwe są zmiany Studium, z tym tylko, że zmiany muszą następować w takim trybie, w jakim akty te są uchwalane. Oznacza to, że nie ma żadnej gwarancji ustawowej, że raz wyznaczone przeznaczenie terenów nigdy się nie zmieni i tym samym powstaje "prawo nabyte" do zamieszkiwania w określonym sąsiedztwie.
Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. Sąd zobowiązał obecnych skarżących i wezwał nieobecnych do wykazania własności nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi (poza obszarem planu) i sposobu ich dotychczasowego drogowego połączenia z drogami publicznymi- w terminie 14 dni.
W piśmie z dnia 1 września 2020 r. skarżący podali, że są właścicielami zabudowanych domami jednorodzinnymi działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
P. K. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. J. W. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], z którą związany jest udział we własności działek stanowiących drogi prywatne wewnętrzne nr [...] (początek drogi wyjazdowej z posesji), [...] i [...], po których przebiega wyjazd służący w założeniu jako połączenie z drogą publiczną ul. Z. de facto nie jest formalnie zapewniony z uwagi na to, że od drogi publicznej odgradza ją jeszcze działka nr [...] (skarżący J. W. nie jest jej współwłaścicielem). M. P. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, z którą związany jest udział we własności działek stanowiących drogi prywatne wewnętrzne nr [...], [...] (początek drogi wyjazdowej z posesji) i [...] (po której przebiega wyjazd służący w założeniu jako połączenie z drogą publiczną ul. Z. ), który de facto nie jest formalnie zapewniony z uwagi na to, że od drogi publicznej odgradza ją jeszcze działka nr [...] (skarżąca M. P. nie jest jej współwłaścicielką). E. D. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, z którą związany jest udział we własności działek stanowiących drogi prywatne wewnętrzne nr [...], [...] (początek drogi wyjazdowej z posesji) i [...] (po której przebiega wyjazd służący w założeniu jako połączenie z drogą publiczną ul. Z. który de facto nie jest formalnie zapewniony z uwagi na to, że od drogi publicznej odgradza ją jeszcze działka nr [...] (skarżąca E. D. nie jest jej współwłaścicielką).
Podano, że analogiczna sytuacja dotyczy skarżących Ł. G. właścicielki działki nr [...] [...], M. Ż. właścicielki działki nr [...] [...] [...], J. B. właścicielki działki nr [...] [...], a także innych osób które nie wniosły skargi, a są właścicielami np. działek [...] i [...]. Co więcej w księdze wieczystej nr [...] w dziale III wpisane jest prawo nieodpłatnej służebności gruntowej przechodu i przejazdu istniejącym szlakiem komunikacyjnym od ulicy Z. j m.in. przez pgr [...] pasem o szerokości 5,5 m zachodnią częścią tej działki na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek [...], [...] i [...], których prawa zostały całkowicie pominięte, a de facto zlikwidowane bezprawnie przy takich ustaleniach zmienionego mpzp poprzez określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze 1MW na pasie tejże służebności gruntowej.
Podniesiono, że rzekome skomunikowanie ww. właścicieli działek z nowo wytyczoną drogą publiczną prowadzącą do ulicy B., przecinającą obszar objęty zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez prywatne działki nr [...] i [...] należące do inwestora (już na obecnym etapie skonfliktowanego ze skarżącymi) oraz wytyczenie w zmienionym planie nieprzekraczalnej linii zabudowy wewnątrz działki dojazdowej [...] zamiast 5 metrów od jej granicy po obydwu stronach przewidzianych w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego doprowadziłoby w istocie do pozbawienia właścicieli około 10 nieruchomości dojazdu do drogi publicznej, który w założeniu miała zapewnić ta nowa droga i uzależniałoby wjazd na posesję wyłącznie od decyzji inwestora. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia zobrazowane pierwszym rysunkiem, w szczególności żółtą linią mającą rzekomo potwierdzać dotychczasową możliwą lokalizację inwestycji na podstawie wcześniejszego mpzp są nieprawdziwe w części dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej 5 m po każdej ze stron działek nr [...] i [...]. Potwierdzają to słabiej widoczne linie z trójkątami biegnące po obu stronach ww. działek na tym rysunku, a także dane planistyczne zawarte systemie informacji przestrzennej (dowód: dane zawarte na stronie Internetowej sip.gison.pl do wglądu). Takie uregulowanie ograniczało prawa współwłaścicieli tych działek, którzy musieli się do niego dostosować przy projektowanych domach, ażeby zapewnić niezakłócony dojazd. Zupełnie niezrozumiałe jest uprzywilejowanie w tym zakresie inwestora w zmienionym częściowo planie zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to również działki [...], przy której w ogóle zniknęła po obu stronach nieprzekraczalna linia zabudowy gwarantująca sposób jej wykorzystania współwłaścicielom. Twierdzenie, że droga na działce [...] nie jest konieczna dla obsługi komunikacyjnej (np. działki [...]) nie jest prawdą. Wbrew stanowisku organu administracyjnego o przebiegu dojazdu po działce nr [...] decyduje jej wytyczenie w terenie ograniczone granicami, a nie arbitralna decyzja organu samorządowego. Decyzja z dnia 10 września 2013 r. o zatwierdzeniu projektu podziału wyraźnie wskazuje sposób wykorzystania tych działek nr [...] i [...] jako drogi wewnętrznej w celu zapewnienia dojazdu dla właścicieli (dowód: wyciąg z decyzji z dnia 10 września 2013 r. w załączeniu).
Nadto sprecyzowano, że uchwalony w dniu 28 sierpnia 2019 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stoi w sprzeczności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim zarówno w odniesieniu do kierunków uwarunkowań ekologicznych i ochrony prawnej w zakresie dotyczącym ochrony i rozwoju terenów zielonych (II.2.1.1) oraz w odniesieniu do kierunków wynikających z uwarunkowań sanitarnych w zakresie poprawy ekologicznych warunków życia ludzi w tym ochrony powietrza (II.2.1.2), jak również w odniesieniu do dopuszczenia realizacji: dojść, dojazdów, dróg wewnętrznych, infrastruktury technicznej, we wskazanej w § 17 ust.1 i 2 uchwały nr X/186/19 strefie ZŁ w stosunku do uwarunkowań i kierunków zagospodarowania określonych w Studium dla terenów oznaczonych jako ZŁ (II.4.4.15).
II.
Wyrokiem z 6 listopada 2020 r. sygn. II SA/Kr 1256/19 WSA w Krakowie odrzucił skargę K. P., M. G. i M. Ż.; stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i rysunkowej w zakresie obszaru oznaczonego 2MW oraz orzekł o kosztach postępowania.
WSA w Krakowie wskazał, że w przedmiotowej sprawie granice władztwa planistycznego Gminy Oświęcim zostały, choć nie w tak szerokim zakresie jak wskazują to skarżący, przekroczone. Podniesiono, że z wpisów do ksiąg wieczystych wynika, że skarżący P. K., J. W., E. D., L. G. i J. B. są współwłaścicielami znajdujących się w obszarze zaskarżonego planu działek nr [...] i [...] oraz właścicielami zabudowanych domami jednorodzinnymi nieruchomości znajdujących się poza, ale w sąsiedztwie obszaru objętego planem. Zaskarżony plan obejmuje część obszaru, którego przeznaczenie wcześniej regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu pomiędzy ul. K. J., ul. Z. , ul. B. i ul. Z. przyjęty uchwałą Rady Miasta Oświęcim z 27 sierpnia 2014 r., nr LIV/1049/14 (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 4995), dalej: "plan z 2014 r." lub "poprzedni plan". Według poprzedniego planu tereny, które obecnie przeznaczono pod budownictwo wielorodzinne, przeznaczone były pod zabudowę jednorodzinną. Według tego przeznaczenia dokonano podziału nieruchomości na działki budowlane, przy jednoczesnym wydzieleniu działek przeznaczonych pod drogi (w tym owe działki nr [...] i [...]), mające stanowić obsługę komunikacyjną przyszłego osiedla, a także obsługę komunikacyjną dla zabudowy jednorodzinnej znajdującej się poza obszarem obecnie zaskarżonego planu. Niniejsza uchwała zmieniła przeznaczenie działek nr [...] i [...] w ten sposób, że działka nr [...] w całości, a działka nr [...] w części włączone zostały do terenów zabudowy wielorodzinnej. Działka nr [...] miała stanowić część pasa drogi prowadzącej wprost do zabudowanych nieruchomości ww. skarżących (nieobjętych zaskarżonym planem). Wykorzystanie jej w tym celu w związku z ustaleniami zaskarżonego planu nie będzie możliwe. Skoro działkę nr [...] włączono do terenu zabudowy wielorodzinnej, to urządzenie na niej drogi będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Tylko pozornie kwestię połączenia drogi 1KDD z drogą 55 KDW (poza zaskarżonym planem), a więc otwarcia dostępu do zabudowanych nieruchomości skarżących, załatwia odcinek drogi wewnętrznej pomiędzy terenami 1MW i 2MW. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, dysponuje nią właściciel nieruchomości i on decyduje o jej urządzeniu. Obawa skarżących, że efektem ustaleń zaskarżonego planu będzie brak dostępu do ich nieruchomości z planowanej drogi 1KDD jest, zdaniem Sądu wojewódzkiego, jak najbardziej uzasadniona.
W kwestii określenia zakresu rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że nieważnością dotknięta jest ta część planu, która przeznacza pod zabudowę wielorodzinną 2MW działkę nr [...]. Podniesiono, że wyłączenie spod regulacji planu wyłącznie tej działki doprowadzi do stanu, w którym obszar 2MW pozbawiony zostanie ustalonej linii zabudowy, której wyznaczenie w planie jest obowiązkowe. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zakres naruszenia interesu prawnego skarżących wyznacza granice sprawy nakazujące uwzględnienie skargi w odniesieniu do całego obszaru 2MW.
W ocenie WSA w Krakowie nie są uzasadnione pozostałe zarzuty skargi, które pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących. Zarzucana niezgodność z zapisami studium dotycząca obszaru 1ZŁ w żaden sposób nie wiąże się z prawami skarżących.
W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust 2 u.p.z.p. Sąd wojewódzki stwierdził, że zaskarżony plan uwzględnia interesy właścicieli nieruchomości (przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną) sąsiadujących z obszarem objętym planem. Zawiera bowiem, opisane szczegółowo w odpowiedzi na skargę, mechanizmy chroniące zabudowę jednorodzinną przed bliskim sąsiedztwem zbyt wysokiej zabudowy wielorodzinnej (wskaźniki wysokości, linie zabudowy).
Na zakończenie wskazano, że skarga K. P. została odrzucona, bowiem nie został wykazany w sprawie interes prawny ww. skarżącej. Skargę M. G. i M. Ż. odrzucono w związku z nieuiszczeniem wpisów od skargi.
Na powyższy wyrok wpłynęły skargi kasacyjne Gminy Miasta Oświęcim, J. B., L. G. i P. K..
III.
Wyrokiem z 12 marca 2024 r. sygn. II OSK 1717/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Zdaniem NSA wszystkie skargi kasacyjne okazały się usprawiedliwione.
W pierwszej kolejności przedmiotem rozważań NSA uczynił skargę kasacyjną Gminy, podzielając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem NSA bezspornie część działki nr [...] z racji kształtu mogłaby pełnić zadanie drogi. Tymczasem została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową w jednostce planistycznej 2MW. Niewątpliwe w ten sposób plan naruszył interes prawny właścicieli tej działki, uprawniając do skutecznego wniesienia skargi na plan na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Niemniej jednak przepisy planu w zakresie przeznaczenia tej działki pod funkcję mieszkaniową nie mogą zostać potraktowane jako stanowiące przekroczenie władztwa planistycznego, co wadliwie przyjął Sąd wojewódzki.
W realiach tej sprawy kluczową kwestią jest zapewnienie nieruchomościom skarżących, leżącym poza terenem uchwały, dostępu do systemu dróg publicznych. Przy czym należy nadmienić, że z przepisów u.p.z.p. nie wynika obowiązek zapewnienia każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. A także obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skarżący twierdzą, że temu miała służyć działka nr [...], do której każdy z nich ma tytuł prawny i może swobodnie korzystać (decyzja Prezydenta Miasta Oświęcim z 10 września 2013 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości i przeznaczająca m.in. działkę nr [...] pod drogę wewnętrzną).
NSA podkreślił, że uwarunkowania oraz uprawnienia wynikające z uchwalenia planu nie mają charakteru niezmienialnego. Otóż porządek planistyczny wynikający z uprzednio obowiązującego planu mógł ulec zmianie. Jest to istota planowania przestrzennego, wynikająca z przeobrażeń przestrzeni, zmiany stanu zainwestowania oraz prawnych uwarunkowań. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie planów, należy do zadań własnych gminy. Otóż osią zmian planistycznych była decyzja lokalizacyjna dla drogi publicznej, oznaczonej w uchwale symbolem 1KDD. Plan dostosował jednostkowe regulacje do przebiegu tej drogi. Jednocześnie jednak zagwarantował nieruchomościom skarżących dostęp do drogi publicznej ([...] w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - za pośrednictwem drogi wewnętrznej 3KDW na działce nr [...] (pomiędzy terenem 1MW i 2MW). Rację ma WSA w Krakowie, że drogą wewnętrzną dysponuje jej właściciel. Niemniej w świetle przepisów u.p.z.p. spełnia ona kryterium powiązań komunikacyjnych i jako taka gwarantuje skarżącym dostęp do planowanej drogi publicznej 1KDD. Tereny komunikacji to nie tylko drogi publiczne, ale także tereny dróg wewnętrznych.
Błędnie natomiast Sąd I instancji utożsamił mające miejsce naruszenie interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 u.s.g.) poprzez zastąpienie dotychczasowej komunikacji wydzieleniem drogi wewnętrznej [...] - z przekroczeniem władztwa planistycznego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności jednostki planistycznej 2MW na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem poprzez przeznaczenie części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową nie została naruszona zasada proporcjonalności, a priorytet interesu publicznego nad indywidualnym był w tym wypadku uzasadniony i podyktowany konkretnymi okolicznościami (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Obszar ten bowiem leży bezpośrednio przy terenie przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe i w sposób naturalny mógł być także przejęty na ten cel. Skarżący otrzymali natomiast niejako ekwiwalent utraconego prawa skomunikowania swoich działek poprzez inny rodzaj połączenia z drogą publiczną. Ustanowiona w planie droga wewnętrzna [...] zapewnia bowiem ich zabudowanym nieruchomościom dostęp do dróg publicznych, a jednocześnie spełnia wymogi § 4 pkt 9 lit. a - c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Tworzy bowiem spójny system skomunikowania obszaru. Nadmienić trzeba przy tym, że została ustanowiona służebność na rzecz skarżących korzystania z owej wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej [...] (działki nr ew. [...]) i wpisana do księgi wieczystej. Dalej – skarżący jako właściciele działki nr [...] będą musieli wyrazić zgodę na procesy inwestycyjne, które mogą być realizowane na przedmiocie ich własności.
Z tych względów doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej Gminy przepisów prawa materialnego, za wyjątkiem art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie został naruszony, natomiast poprawnie zastosowany przez WSA w Krakowie w zakresie jednostki 2MW.
Dalej NSA zaznaczył, że wspólnym mianownikiem pozostałych trzech skarg kasacyjnych jest dążenie do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego planu, nie tylko jednostki 2MW, co znajduje potwierdzeniem w zakresie żądania sformułowanego w skardze do WSA w Krakowie. Jako usprawiedliwiony okazał się kluczowy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i on zdeterminował rozstrzygnięcie podjęte ze skarg kasacyjnych tych trzech podmiotów.
W ocenie NSA uzasadnienie wyroku nie potwierdza, aby Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej uchwały w zgodzie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA ustalenia faktyczne nie zostały poczynione w sposób adekwatny do przedmiotu sprawy (właściwie ich brak w kluczowych kwestiach), co implikowało dalej brak rozważań prawnych. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazuje sądowi wojewódzkiemu rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów skargi na podstawie akt planistycznych (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Powyższa dyrektywa nie została wykonana przez Sąd administracyjny. O ile Sąd wojewódzki zarejestrował fakt, że skarżący są właścicielami powyżej wskazanej działki nr [...] w obszarze 1MW, to przedmiotom szerszych rozważań uczynił jedynie obszar 2MW, gdzie znajduje się działka nr [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały (pkt II. sentencji wyroku). Nie wypowiedział się jednostkowo odnośnie działki nr [...]. Jedynie ogólnie stwierdził, że zarzuty skargi (w pozostałym zakresie) pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących. Aby dokonać prawidłowej oceny planu, poddanego zaskarżeniu w całości, należy odróżnić jednostkę planistyczną 1MW (poza omówioną już 2MW) oraz pozostałe jednostki planu ze względu na odmienny stan faktyczny.
W obszarze 1MW znajduje się działka stanowiąca własność skarżących nr [...]. Plan wyznacza dla niej przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tymczasem działka ta była przeznaczona pod cele drogowe. Skoro plan zmienia to przeznaczenie niezgodnie z wolą właściciela, zdaniem NSA został spełniony wymóg wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. plan również w tej części naruszył interes prawny skarżących. Błędne jest zatem stanowisko WSA w Krakowie, że zarzuty odnoszące się do tej działki pozostają bez związku z interesem prawnym skarżących. Tym samym zaskarżony wyrok narusza w tej części art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji powinien był bowiem dokonać oceny, czy planowane przeznaczenie nie wkracza w sferę praw podmiotowych, nadmiernie naruszając prawo własności oraz zasadę proporcjonalności. Należy dokonać oceny funkcjonalności układu komunikacyjnego przyjętego w planie oraz uwzględnić sposób skomunikowania działek skarżących zabudowanych (leżących poza obszarem planu) z układem dróg publicznych i wypowiedzieć się, czy prawa skarżących zostały wystarczająco zagwarantowane przez wydzielenie drogi wewnętrznej 3KDW. Trzeba także pamiętać, że działka nr [...] ze względu na swój kształt jest bezużyteczna, jeśli idzie o możliwość jej samodzielnego zainwestowania pod cele zabudowy mieszkaniowej. Wynik tych ustaleń oraz tok rozumowania winien być zawarty w uzasadnieniu wyroku.
Z kolei odnośnie do pozostałych jednostek planistycznych, tj. 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ poza stwierdzeniem, że zarzuty nie pozostają w związku z interesem prawnym skarżących – brak jakichkolwiek ustaleń oraz oceny, za wyjątkiem jednostki oznaczonej 1ZŁ. Przy czym ten ostatni obszar to jednostka, co do której skarżący nie mają w zasadzie żadnych zastrzeżeń. Osią sporu jest bowiem wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej, nie zaś terenów zieleni izolacyjnej. Oznacza to, że w pierwszej kolejności WSA w Krakowie ma obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych oraz odniesienia tych ustaleń do normy art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyjmuje się także, że właściciel działki sąsiedniej ma interes prawny w zaskarżeniu ustaleń planu z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania dopuszczonych inwestycji na sposób wykorzystania jego nieruchomości. Zatem w szczególnych sytuacjach występuje możliwość zaskarżenia planu w zakresie regulacji, które dotyczą działki sąsiadującej z terenem stanowiącym własność skarżącego. Konieczne jest zatem odniesienie zlokalizowania tych terenów do źródła interesu prawnego, jakim jest przedmiot prawa własności skarżących oraz ustalenie rodzaju oddziaływania lub jego braku. Jednocześnie nie kreuje takiego skutecznego oddziaływania "ograniczenie dostępu do światła", czy "nieuwzględnienie strefy przewietrzania". Wynik tych ustaleń musi zostać zawarty w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.
Z uwagi na uznanie jako zasadnych wskazanych wyżej zarzutów i konieczność dokonania przez Sąd wojewódzki prawidłowej kontroli legalności uchwały w zakresie jednostki planistycznej 1MW oraz rozważenie naruszenia interesu prawnego skarżących odnośnie jednostek planistycznych 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ, NSA nie wypowiedział się co do konkretnych merytorycznych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej osób fizycznych, uznając to za przedwczesne.
Podsumowując NSA wskazał, że ponownie rozpoznając skargę WSA w Krakowie zastosuje się do wyżej wymienionych wskazań i:
- oceni przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki nr [...] w jednostce 1MW,
- przyjmie, że nie zostało przekroczone władztwo planistyczne przy przeznaczeniu działki nr [...] w jednostce 2MW pod zabudowę jednorodzinną,
- rozważy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie jednostek planistycznych 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ. W razie przyjęcia tego naruszenia rozpatrzy skargę merytorycznie,
- ponownie odrzuci skargę wniesioną przez K. P., M. G. i M. Ż..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Przedmiotowa sprawa, jak to już wyżej wskazano, była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd do sygn. akt II SA/Kr 1256/19. Wyrok zapadły w tej sprawie został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1717/21, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu wyroku, dokonując oceny sprawy, zawarł wytyczne, które ma wypełnić Sąd przy ponownym jej rozpoznaniu. Wytyczne te dotyczyły generalnie oceny poszczególnych wątków sprawy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji aktualnie wydając wyrok, związany jest postanowieniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego. Należy podnieść, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z szeregu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród tych przepisów należy wymienić w szczególności art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analiza tych przepisów wskazuje, że o ile art. 190 p.p.s.a. przewiduje związanie wykładnią prawa, to art. 153 p.p.s.a. dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Jak już wspomniano, w uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na szczegółowe zagadnienia co do dalszego prowadzenia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał zatem, zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r., odnieść się do powyższych kwestii. Takie sformułowanie wyroku (uzasadnienia) wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2024 r. zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, tj. kwestii, które powinny znaleźć się w polu uwagi Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2024 r. nie zawarł określonej wykładni prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., która miałaby wiązać w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Oznacza to, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r. ma miejsce na podstawie art. 153 p.p.s.a. (wytyczne co do dalszego postępowania), a nie art. 190 tej ustawy (związanie wykładnią prawa).
"Nowela z kwietnia 2015 r. zmieniła częściowo dotychczasowe brzmienie art. 153 p.p.s.a. Zmiana ta polega na zastąpieniu określenia "ten sąd" wyrazem "sądy" oraz na stwierdzeniu, że odstąpienie od oceny prawnej i wskazań, o których mowa w tym przepisie, możliwe jest jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego. Znowelizowany art. 153 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w komentowanym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. (...)Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (...) niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" (tak Kabat Andrzej w: Komentarz do art. 153 p.p.s.a. publ. Lex/el.).
"Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r. I GSK 530/24, LEX nr 3762394 ).
Należy też zaznaczyć, że ponieważ Sąd ma obowiązek badać legalność aktu prawa miejscowego na dzień jego uchwalenia, w sprawie nie mają znaczenia jakiekolwiek okoliczności ewentualnie zaistniałe po tej dacie. Zatem nie istnieją w sprawie przyczyny, dla których Sąd obecnie orzekający mógłby odstąpić od udzielonych przez NSA wytycznych.
W efekcie powyższych uwag należy wskazać, że Sąd orzekający aktualnie w sprawie jest bezwzględnie związany wytycznymi udzielonymi w sprawie II OSK 1717/21.
Przypomnieć zatem należy, w tym miejscu skrótowo, owe wytyczne.
NSA wskazał, że ponownie rozpoznając skargę, WSA w Krakowie zastosuje się do zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku wskazań i:
1/ ponownie odrzuci skargę wniesioną przez K. P., M. G. i M. Ż..
2/ przyjmie, że nie zostało przekroczone władztwo planistyczne przy przeznaczeniu działki nr [...] w jednostce 2MW pod zabudowę jednorodzinną,
3/ oceni przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną działki nr [...] w jednostce 1MW,
4/ rozważy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie jednostek planistycznych 3MW, 4MW, 2MN, 3MN, 1ZŁ. W razie przyjęcia tego naruszenia rozpatrzy skargę merytorycznie,
W dalszej kolejności Sąd przedstawi kolejno aktualne stanowisko w relacji do wskazanych wytycznych. Należy nadto zaznaczyć, że co do przebiegu procedury planistycznej – Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w tym zakresie.
Ad. 1/
Skarga K. P. została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. ustawy. Stosownie do przepisu art. 232 § 1 pkt 1 zarządzono zwrot uiszczonego przez nią wpisu.
Skargę M. G. i M. Ż. odrzucono na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a., a to w związku z nieuiszczeniem wpisów od skargi. Wezwania o wpis wraz z pouczeniem zostały doręczone obu wymienionym skarżącym w dniu 29 stycznia 2020 r. i żadna z nich wpisu nie uiściła.
Ad. 2/
Działka nr [...] jest to działka o kształcie drogi i stanowiła ona projektowany dojazd do działek budowlanych skarżących poza granicami Planu ( z których jedne, jak wynika z rysunku Planu były zabudowane, a inne jeszcze nie). Droga istnieje tylko na mapie, nie w rzeczywistości, co podkreślał organ. Jak wiadomo, włączono ją częściowo do terenu 2 MW ( zabudowa wielomieszkaniowa), zaś w miejsce tego włączonego do 2MW fragmentu zaprojektowano drogę wewnętrzną 3KDW na działce nr [...]. Projektowana droga 3KDW łączyć ma pozostałą ( poza Planem) część działki drogowej nr [...] z drogą gminną 1KDD, a przez nią – z ul. S.
Droga pierwotnie projektowana po działce nr [...] była współwłasnością skarżących, w przeciwieństwie do terenu 3KDW, stąd sprzeciw skarżących przeciwko jej częściowemu włączeniu do terenu 2MW, przy jednoczesnym podkreśleniu, że nie są współwłaścicielami terenu 3KDW.
W tym zakresie wiążąco wypowiedział się NSA następująco:
Wprawdzie drogą wewnętrzną dysponuje jej właściciel, ale w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełnia ona kryteria powiązań komunikacyjnych i jako taka gwarantuje skarżącym dostęp do planowanej drogi publicznej 1KDD. Tereny komunikacji to nie tylko drogi publiczne, ale także tereny dróg wewnętrznych. Nadto błędnie poprzedni skład sądu dopatrzył się tutaj naruszenia władztwa planistycznego. Poprzez przeznaczenie części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową nie została naruszona zasada proporcjonalności, a priorytet interesu publicznego nad indywidualnym był w tym wypadku uzasadniony i podyktowany konkretnymi okolicznościami ( art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Obszar ten leży bowiem bezpośrednio przy terenie przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe i w sposób naturalny mógł być także przejęty na ten cel. Skarżący otrzymali natomiast niejako ekwiwalent utraconego prawa skomunikowania swoich działek poprzez inny rodzaj połączenia z drogą publiczną. Ustanowiona w Planie droga wewnętrzna 3KDW zapewnia bowiem ich zabudowanym nieruchomościom dostęp do dróg publicznych, a jednocześnie spełnia wymogi § 4 pkt 9 lit. a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. Tworzy bowiem spójny system skomunikowania obszaru. Nadmienić przy tym trzeba, że została ustanowiona na rzecz skarżących służebność korzystania z owej wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej 3KDW ( działki nr [...]) i wpisana do księgi wieczystej. Skarżący jako właściciele działki nr [...] będą musieli wyrazić zgodę na procesy inwestycyjne, które mogą być realizowane na przedmiocie ich własności.
Ad. 3/
Działka nr [...] jest to również działka o kształcie drogi i stanowiła ona projektowane prostopadłe połączenie z projektowaną drogą równoległą do działki nr [...], biegnącą wzdłuż działek budowlanych poza granicami Planu (własności innych osób niż skarżący). Droga istnieje tylko na mapie, nie w rzeczywistości, co podkreślał organ. Włączono ją do terenu 1 MW ( zabudowa wielomieszkaniowa). W to miejsce projektuje się równoległą do niej drogę publiczną 1 KDD. Droga 1 KDD łączy dwie drogi wewnętrzne 3KDW i 2KDW i tym samym spełnia założenie działki nr [...].
Droga pierwotnie projektowana po działce nr [...] była współwłasnością skarżących, w przeciwieństwie do terenu 2 KDW i 3KDW, stąd sprzeciw skarżących przeciwko jej włączeniu do terenu 1MW.
Powyższe rozwiązanie planistyczne jest bardzo podobne do zastosowanego względem działki nr [...], a nawet mniej istotne komunikacyjnie dla skarżących. Stąd przytoczona wcześniej argumentacja NSA odnośnie działki nr [...] musi się odnieść także do działki nr [...]. Wypada zatem ponownie ją przywołać.
Tak więc: wprawdzie drogą wewnętrzną dysponuje jej właściciel, ale w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełnia ona kryteria powiązań komunikacyjnych i jako taka gwarantuje skarżącym dostęp do planowanej drogi publicznej 1KDD i drogi wewnętrznej 2KDW. Tereny komunikacji to nie tylko drogi publiczne, ale także tereny dróg wewnętrznych. Nie można dopatrywać się tutaj także naruszenia władztwa planistycznego. Poprzez przeznaczenie części działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową nie została naruszona zasada proporcjonalności, a priorytet interesu publicznego nad indywidualnym był w tym wypadku uzasadniony i podyktowany konkretnymi okolicznościami ( art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Obszar ten leży bowiem bezpośrednio przy terenie przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe i w sposób naturalny mógł być także przejęty na ten cel. Nadto, co podkreślił NSA, działka nr [...] ze względu na swój kształt jest bezużyteczna, jeśli idzie o możliwość jej samodzielnego zainwestowania na cele zabudowy mieszkaniowej
Skarżący otrzymali natomiast niejako ekwiwalent utraconego prawa skomunikowania swoich działek poprzez inny rodzaj połączenia z drogą publiczną. Ustanowiona w Planie droga wewnętrzna 3KDW i 2 KDW zapewnia bowiem ich zabudowanym nieruchomościom dostęp do dróg publicznych, a jednocześnie spełnia wymogi § 4 pkt 9 lit. a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. Tworzy bowiem spójny system skomunikowania obszaru. Nadto skarżący jako właściciele działki nr [...] będą musieli wyrazić zgodę na procesy inwestycyjne, które mogą być realizowane na przedmiocie ich własności.
Ad. 4/
Kolejnym zagadnieniem jest kwestia podkreślona przez NSA, który słusznie wskazał, że osią sporu jest wprowadzenie w Planie zabudowy wielorodzinnej. Tak jest w istocie i podkreślenia wymaga, w świetle treści skargi, że skarżący nie przedstawiają jakichkolwiek zarzutów co do terenów zabudowy jednorodzinnej 2MN i 3MN oraz terenów zieleni izolacyjnej 1ZŁ. Należy więc zbadać kwestię interesu prawnego przede wszystkim w odniesieniu do terenu 4MW i 3MW czyli zabudowy wielorodzinnej wskazanej w Planie. W ocenie Sądu zasadne jest sformułowanie pytania skarżących, czy organ planistyczny miał uprawnienie do wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy wcześniej obowiązywał na tym terenie plan miejscowy przeznaczający tereny w obecnym Planie określone jako MW – pod zabudowę jednorodzinną. Nie ma bowiem sporu, że plan zmieniono "punktowo", na wniosek inwestora zainteresowanego zabudową wielorodzinną wobec faktu, że skomasował w swoim ręku znaczny teren.
Od razu wobec tego trzeba wskazać skarżącym, że nie leży w kompetencji Sądu ocenianie i recenzowanie zamierzeń Gminy, wpisujących się w długofalową politykę mieszkaniową. Takie długofalowe zamierzenia we wszystkich istotnych aspektach Gmina zawiera w Studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest obowiązujące przy tworzeniu planu miejscowego.
W obowiązującym "Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim" (przyjętym Uchwałą Nr XXXI/600/17 Rady Miasta Oświęcim z dnia 22 lutego 2017 r., dalej "Studium") teren miasta został podzielony na tzw. podstawowe strefy polityki przestrzennej. Przeważająca powierzchnia obszaru Planu jest położona w obrębie stref osadniczych miejskich, mieszkaniowo-usługowych (A) – są to strefy A1 i A4. Zachodnia część obszaru mpzp leży natomiast w obrębie strefy E4, stanowiącej jedną ze stref przyrodniczych (E). Dla większości obszaru objętego mpzp Studium określa przeznaczenie terenów oznaczone symbolem MN/MW – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (w strefie A1). W części północnej występuje przeznaczenie MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w strefie A4). Natomiast zachodniemu fragmentowi obszaru mpzp przypisano funkcję oznaczoną symbolem ZŁ – tereny zieleni nieurządzonej (w strefie E4).
W świetle powyższego przeznaczenie terenów w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic Z. i B. nie narusza ustaleń Studium. Ustalone przeznaczenie wszystkich terenów jest zgodne z kierunkami zagospodarowania określonymi w Studium dla poszczególnych stref rozwojowych. Wyrys ze Studium jest umieszczony na rysunku załączniku nr 1 do uchwały planistycznej.
Jak głosi tekst Studium, dominującą funkcją terenów MN/MW, jest funkcja mieszkaniowa o zróżnicowanej intensywności, z dopuszczeniem towarzyszącej funkcji usługowej. Studium ustala między innymi następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów funkcjonalnych MW:
( utrzymanie i rozwijanie:
( funkcji mieszkaniowej, z zabudową o wysokiej, średniej i niskiej intensywności, o charakterze miejskim,
( usług podstawowych obsługujących poszczególne zespoły zabudowy, zgrupowanymi - w miarę możliwości - w dzielnicowych ośrodkach usługowych, stanowiących lokalne przestrzenie publiczne,
( w ograniczonym zakresie - usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji,;
( zakaz lokalizowania obiektów i inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem inwestycji celu publicznego w zakresie łączności i infrastruktury technicznej.
Przy okazji wspomnieć można, że Studium w terenach MN/MW zakłada wyposażenie obszarów w niezbędne urządzenia z zakresu komunikacji, w tym:
( modernizacja i uzupełnienie oraz budowa sieci ulicznej,
( modernizacja i uzupełnianie urządzeń ulic, w tym niezbędne poszerzenia jezdni, wyznaczenie pasów dla rowerzystów, urządzenie chodników z przystosowaniem do potrzeb osób niepełnosprawnych, urządzenie zieleni towarzyszącej,
( urządzanie ciągów pieszych i rowerowych na wyznaczonych trasach.
Porównując zapisy i rysunek Studium z rysunkiem Planu, trzeba wskazać, że Plan dokładnie odwzorowuje wskazane w Studium przeznaczenie terenów. W tej sytuacji, wobec takiej treści Studium, trzeba wskazać, że Gmina miała pełne prawo przeznaczyć część terenów oznaczonych w Studium jako MN/MW – jako tereny zabudowy wielomieszkaniowej. Trzeba też pamiętać, że tereny te znajdują się w tkance miejskiej, gdzie zabudowa wielomieszkaniowa już znajduje się w stosunkowo niewielkiej odległości na północ od ul. Z. Ponadto nie można zaprzeczyć, że przeznaczenie terenów pod budowę większej ilości mieszkań służy nie tylko interesom dewelopera, ale i osób zainteresowanych mniej kosztownym mieszkaniem.
Tak więc w ocenie Sądu przeznaczenie w planie terenów pod zabudowę wielorodzinną jako zgodne ze Studium, nie jest nadużyciem władztwa i nie narusza prawa.
Skarżący podnosili także, jako zarzut ogólnej natury, nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony środowiska, w szczególności brak analizy wpływu inwestycji na świat zwierzęcy, a zwłaszcza gatunków chronionego ptactwa. W tej kwestii trzeba zaznaczyć, że w dokumentacji planistycznej zalega dokument "Prognoza oddziaływania na środowisko". Dokument ten stanowi: "W obszarze opracowania nie występują struktury pełniące funkcje lokalnych korytarzy ekologicznych, jest on także położony poza zasięgiem korytarzy ekologicznych wyższej rangi, w związku z czym należy uznać, że realizacja ustaleń projektu planu nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie i nie zaburzy drożności korytarzy ekologicznych ani ich struktur przyrodniczych. Po zachodniej stronie terenu planu przepływa potok M. , który jest lokalnym korytarzem ekologicznym i elementem osnowy ekologicznej miasta. Otulina biologiczna potoku M. zostanie zachowana dzięki ujęciu w wydzieleniu elementarnym 1ZŁ (zieleń izolacyjna) o powierzchni 1,77 ha. Szerokość tak wyznaczonego pasa izolacyjnego wynosi co najmniej ok. 50 m. Ustalenia przyjęte w projekcie mpzp są zbieżne w tym zakresie z założeniami obowiązującego planu i utrzymują ten element osnowy ekologicznej miasta w stanie bez zabudowy, zgodnie z wymaganiami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Oświęcim". Realizacja założeń projektowanego planu nie wpłynie w żaden sposób na drożność korytarza ekologicznego potoku [...] ponieważ jego zapisy nie dotyczą tego cieku ani nie spowodują żadnej ingerencji na jego przebiegu". "Rozważając problematykę oddziaływania na środowisko założeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Z. i B. w aspekcie ich znaczenia dla ochrony powietrza, można uznać, że realizacja ustaleń analizowanego dokumentu planistycznego nie wpłynie w negatywny sposób na zmianę jakości powietrza atmosferycznego i warunków aerosanitarnych. Presje środowiskowe w tym zakresie występują już na omawianym obszarze i są związane przede wszystkim z ruchem samochodowym po pobliskich drogach, w tym głównie po drodze krajowej 44 (ul. Z. która jest jednym z głównych ciągów komunikacyjnych w regionie. Projekt planu utrzymuje strefę zieleni izolacyjnej (wydzielenie 1ZŁ) w zachodniej części obszaru, co ma korzystny wpływ na jakość powietrza na obszarze mpzp". "Przedmiotem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Z. i B. jest przyjęcie zaktualizowanych ustaleń dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, strefy zieleni izolacyjnej i terenów komunikacyjnych. Zapisy planu można rozpatrywać jednoznacznie pozytywnie w aspekcie oddziaływań na warunki życia mieszkańców tej części miasta. Plan wprowadza modyfikacje w zakresie związanym z dostosowaniem kierunku przeznaczenia terenów zgodnie z oczekiwaniami właścicieli gruntów. Miejscowy plan utrzymuje strefę zieleni izolacyjnej w zachodniej części obszaru (wydzielenie 1ZŁ), wzdłuż potoku M. , co jest istotne nie tylko ze względów biologicznych, ale także w świetle ochrony dobrych warunków życia ludzi. Aktualnie pas terenu wzdłuż brzegów M. i jest wykorzystywany jako ciąg spacerowy, czyli miejsce o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym. Plan zapewni możliwość kontynuacji tej funkcji terenu, bowiem utrzymuje strefę jako obszar bez zabudowy. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MW), objęte zakresem mpzp, podlegają ochronie przed hałasem, na co wskazano wprost w zapisach planu, kwalifikując je pod względem akustycznym odpowiednio jako tereny zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową. Dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów chronionych akustycznie określają przepisy odrębne, tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Dodatkowo plan zakazuje wprost realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (za wyjątkiem infrastruktury technicznej i inwestycji celu publicznego), które potencjalnie mogłyby powodować znaczne uciążliwości dla mieszkańców. Ponadto, w obrębie terenów MN i MW plan dopuszcza wprowadzanie wyłącznie usług nieuciążliwych, rozumianych jako działalności usługowe spełniające wymogi ochrony środowiska, dla których nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w rozumieniu przepisów odrębnych o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zapisami planu do usług nieuciążliwych nie można też zaliczyć: działalności usługowej obejmującej skup, przeładunek, handel złomu i innych odpadów, warsztatów, myjni samochodowych, stacji kontroli pojazdów. Przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewni harmonijne użytkowanie przedmiotowego obszaru, zgodnie z obowiązującymi normami i obostrzeniami prawa ogólnokrajowego i lokalnego, z zachowaniem ładu i estetyki oraz z dotrzymaniem zasad optymalnego wykorzystania terenu i zabezpieczenia elementów środowiska przed niekorzystnym oddziaływaniem, a także w poszanowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. Realizacja zamierzeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób pozytywny, bezpośredni i długookresowy wpłynie na jakość życia mieszkańców miasta". Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Oświęcimiu w rejonie ulic Z. i B. zawiera wyłącznie ustalenia mitygujące, będące rozwiązaniami zmierzającymi do zapobiegania i ograniczania potencjalnych negatywnych oddziaływań na środowisko. Ze względu na bezpieczną odległość od najbliższych obszarów Natura 2000 "Dolina Dolnej Soły" PLH120004 i "Dolna Soła" PLH120083 – odpowiednio ok. 1,0 km i ok. 2,1 km – nie istnieje konieczność uwzględnienia w mpzp działań typowo odnoszących się do celów i przedmiotów ochrony w obszarach Natura 2000".
Powyższe zapisy cytowanego dokumentu wskazują, że Plan nie ingeruje w sposób nieakceptowalny w tkankę przyrodniczą, a przeciwnie, zawiera rozwiązania ochronne ( np. zakaz usług uciążliwych). Tym samym bezzasadne są ogólnikowe zarzuty dotyczące nieuwzględnienia wymagań ochrony środowiska.
Niezrozumiałe jest też twierdzenie skargi o braku możliwości korzystania z okolic potoku M. ( obszar 1 ZŁ), który pozostaje przecież terenem ogólnodostępnym, jak poprzednio.
W wiążących wytycznych NSA wskazano, że w zaskarżeniu ustaleń planu ma interes prawny właściciel działki sąsiedniej z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania dopuszczonych inwestycji na sposób wykorzystania jego nieruchomości. Zatem w szczególnych sytuacjach występuje możliwość zaskarżenia planu w zakresie regulacji, które dotyczą terenu sąsiadującego z działką stanowiącą własność skarżącego. Jak dalej wskazał NSA, konieczne jest zatem odniesienie zlokalizowania tych terenów do źródła interesu prawnego, jakim jest przedmiot własności skarżących oraz ustalenie rodzaju oddziaływania lub jego braku. Jednocześnie NSA przesądził, że nie kreuje takiego skutecznego oddziaływania ograniczenie dostępu do światła czy nieuwzględnienie strefy przewietrzania.
Należy rozpocząć od stwierdzenia, że z racji posiadania we współwłasności działek nr [...] i [...], wszyscy skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu Planu, w zakresie zmiany przeznaczenia działek "drogowych". Niemniej, jak to już wyżej wskazano, poprzez włączenie tych działek do jednostek planistycznych kolejno 2 MW i 1 MW naruszono wprawdzie interes prawny skarżących, ale w granicach prawa.
Co się tyczy pozostałych jednostek planistycznych, a to 3 MW, 4 MW, 2 MN, 3MN i 1ZŁ - w ocenie Sądu z uwagi na okoliczność, że działki nr [...] i [...] leżą w innych jednostkach planistycznych, a ponadto nie są to działki przeznaczone do samodzielnej zabudowy ( z uwagi na ich "drogowy" kształt) – rozwiązania tych jednostek nie wpływają na sferę interesu prawnego właścicieli przedmiotowych działek w sposób sprzeczny z prawem.
Lokalizując w pozostałym zakresie przedmiot własności skarżących (poza działkami drogowymi, o których już była mowa), poprzez porównanie treści księgi wieczystej i lokalizacji działki na rysunku Planu, wskazać trzeba, że opisane wyżej kryterium "działki sąsiedniej" spełnia większość nieruchomości. I tak działka nr [...] J. W. przylega do terenu 1MW, działka nr [...] E. D. przylega do terenu 2MW, działka nr [...] i [...] L. G. przylega do terenu 2MW. Natomiast działki nr [...], [...] i [...] J. B. nie sąsiadują z granicami Planu, jakkolwiek leżą w bliskiej odległości ( działki nr [...] i [...] są oddzielone od terenu 2MW przez działki L. G.). Działki nr [...] i [...] P. K. nie sąsiadują z Planem i są oddzielone od "wypustu" terenu 1MW inną działką.
Jak już wyżej powiedziano, skarżący jako właściciele działek nr [...] i [...] nie mają interesu prawnego do zaskarżenia jednostek Planu o oznaczeniach 3MW, 4 MW, 2 MN, 3MN i 1ZŁ .
W ocenie Sądu interes prawny skarżących - jako właścicieli działek sąsiadujących z granicami Planu w zakresie 1 MW i 2 MW – nie został również naruszony w zakresie zaskarżenia jednostek planistycznych 3MW, 4 MW, 2 MN, 3MN i 1ZŁ z tej racji, że działki skarżących z nimi nie sąsiadują. Przytoczono wyżej pogląd NSA w wiążącym wyroku, gdzie wyraźnie wskazano, że interes prawny ma tylko właściciel działki sąsiedniej w stosunku do terenu Planu. Wskazane jednostki 3MW, 4 MW, 2 MN, 3MN i 1ZŁ nie sąsiadują z wymienionymi działkami skarżących, przeciwnie, wszystkie leżą w większej lub mniejszej odległości.
Natomiast z racji sąsiedztwa do terenów 1 MW i 2 MW, które wyżej przedstawiono, interes prawny do zaskarżenia rozwiązań planistycznych tych terenów mają J. W., E. D. i L. G.. W skardze w tym zakresie podniesiono zarzuty, że poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej wprowadza się nieład architektoniczny w interesie jednego inwestora (zarzut ogólny) oraz brak odrębności obszaru domów jednorodzinnych przez zbyt bliskie usytuowanie obszaru domów wielorodzinnych (zarzut bardziej szczegółowy).
Co do pierwszej kwestii, to skoro w Studium, jak już wspomniano, uchwałodawca dopuścił zabudowę wielomieszkaniową na tym obszarze, to oznacza, że tak właśnie ukształtował możliwy porządek architektoniczny na tym terenie i Sąd nie może ingerować w zakres objęty dyskrecjonalną władzą gminy. Co do drugiego argumentu, nie ma żadnego aktu prawnego, który statuowałby wymagane odległości osiedli jednorodzinnych od zabudowy wielorodzinnej. W tym konkretnym przypadku od strony działek skarżących w terenie 1 MW i 2 MW ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12 m od granicy działek, czyli dość znacznej (§ 7 pkt 4 i 5 tekstu Planu). Co więcej, jak wynika z § 15 ust. 3 pkt 1, w terenie 1 MW i 2 MW wysokość budynku nie może przekroczyć 10,5m i ustalono maksymalnie 3 kondygnacje. Jak z tego wynika, od strony działek skarżących powstaną maksymalnie 3 - kondygnacyjne budynki, w odległości minimum 12 m. W ocenie Sądu nie stanowi to w żadnym razie nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących – właścicieli działek sąsiadujących z obszarem Planu. Zatem przyjmując to rozwiązanie Gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, gdyż zadziałała w sposób proporcjonalny i wyważyła racje zainteresowanych mieszkańców i inwestora. Trzeba też wskazać, że w czasie dyskusji publicznej po kolejnym wyłożeniu projektu Planu (T.2, k. 70) projektant planu zauważyła, że w planie wcześniej obowiązującym na tym obszarze dopuszczona była identyczna wysokość zabudowy 10,5 m dla zabudowy jednorodzinnej, oraz dopuszczona była zabudowa szeregowa, tak więc nie ma tutaj drastycznej zmiany. Interes prawny skarżących nie został naruszony w sposób sprzeczny z prawem.
Końcowo, za wyrokiem NSA z dnia 9 maja 2023 r. I OSK 956/22 LEX nr 3559970 podnieść trzeba, że z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten daje zatem władztwo planistyczne gminie, które można również określić jako przyznaną przepisami prawa możność określania przez tę jednostkę samorządu terytorialnego warunków zagospodarowania przestrzeni. Władztwo planistyczne nie oznacza jednak i nie może oznaczać całkowitej autonomii gminy w tym zakresie. Jednak w przypadku tej sprawy nie można stwierdzić nadużycia w ramach tej autonomii, co przede wszystkim przesądził w tej sprawie w znaczącym zakresie NSA.
Reasumując, Sąd będąc związanym poglądem NSA wyrażonym w wyroku II OSK 1717/21 oraz odnośnie pozostałych zagadnień nie dopatrując się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ( art. 28 u.p.z.p.) – na zas. art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.