II SA/Kr 749/25

II SA/Kr 749/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art 23 i 24
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi B. B. i L. B. na uchwałę nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 749/25
UZASADNIENIE
B. B. i L. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 3482, dalej "Uchwała") w części obejmującej działki nr: [...] w L. , zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 23a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także art. 8 Konwencji z Aarhus przez niedopełnienie obowiązku konsultacji społecznych;
2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez pozbawienie możliwości zabudowy terenu bez zapewnienia udziału w procesie legislacyjnym;
3) art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP, albowiem:
a. działki skarżących zostały objęte zakazami mimo to, że leżą od 40 do 70 m od koryta rzeki C. i nie są objęte strefą zalewową, natomiast działki znajdujące się po przeciwnej stronie rzeki (nr: [...], [...], [...] oraz [...]) nie zostały objęte zakazami mimo to, że leżą ok. 10 m od rzeki i znajdują się na obszarze faktycznego zagrożenia zalewowego stanowiącego siedlisko chronionych bobrów,
b. zakaz zabudowy nałożono z uwagi na – rzekomo naturalne – zadrzewienia wyznaczające granicę ochronę krajobrazowej, podczas gdy to skarżący z troski o środowisko nasadzili ok. 150 drzew;
4) art. 38a upzp przez nieprzeprowadzenie audytu krajobrazowego,
oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego).
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że uchwała narusza ich prawo własności, bo zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych. Strefę zakazów wyznaczono w sposób dyskryminujący i abitralny, zaś oni nie mogli mieć wpływu na kształt uchwały – w zakresie ich działek, które leżą w terenie KDD oraz w terenie nieobjętym planem miejscowym, zaś według studium w terenie R – ponieważ w procesie legislacyjnym uwzględniono art. 23 ust. 3 uop (uzgodnienia z radami gmin i RDOŚ), natomiast zignorowano art. 23a ust. 3 uop (udział społeczeństwa). Zdaniem skarżących zakaz zabudowy nie ma podstawy prawnej i merytorycznej, skoro wprowadzono go ze względu na ochronę krajobrazu bez przeprowadzenia audytu krajobrazowego. Choć audyt krajobrazowy nie jest obligatoryjny, to powinien być przeprowadzony, biorąc pod uwagę wprowadzone ograniczenia i wątpliwości co do zadrzewienia (według organu naturalnego, a w rzeczywistości wynikającego z inicjatywy skarżących).
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że:
- proces legislacyjny sprowadza się do uzgodnienia z radami gmin i RDOŚ (art. 23 ust. 3) oraz konsultacji (ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie), zaś konsultacje odbyły się w dniach 24-30 stycznia 2020 r. i nie wniesiono żadnych uwag;
- art. 23a ust. 3 uop nie ma zastosowania, bo dotyczy wyznaczenia strefy ochrony krajobrazu i wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym w ramach uchwalania audytu krajobrazowego (art. 38a upzp), zaś audytu krajobrazowego nie uchwalono i nie wprowadzono strefy ochrony krajobrazu;
- w świetle ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu oraz wyroku NSA (II OSK 516/18) można podjąć uchwałę w sprawie obszaru chronionego krajobrazu przed sporządzeniem audytu krajobrazowego;
- do uchwały nie przepisano 100-metrowego zakazu zabudowy, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 24 ust. 4 uop, lecz na podstawie art. 23 ust. 2 uop ustalono mniejsze odległości dające właścicielom działek większą swobodę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2025.581 t.j.) wskazuje: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3398/19 LEX nr 3056349 - Skargę w trybie art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 u.s.w. może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne.
Skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...] w L. . Nie ulega wątpliwości, że teren tej miejscowości jest objęty zakresem działania Uchwały. Ponadto skarżący twierdzą, że ich działki są objęte zakazem z § 3 ust. 1 pkt 7 lit. a Uchwały, a konkretnie leżą w strefie wyznaczonej zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do Uchwały, sięgającej wedle ich twierdzeń od 40 do 70 m od linii brzegowej C. .
Należy przyjąć, że gdyby tak było, skarżący posiadają interes prawny w skarżeniu uchwały. Trzeba jednak zaznaczyć, że nie jest wyjaśnione, jak daleko względem działek skarżących sięga strefa zakazu uwidoczniona na arkuszu nr 438 będącym załącznikiem do Uchwały, a to z racji skali tych arkuszy. Mapka przedłożona przez skarżących na rozprawie obrazuje położenie względem strefy nie ich nieruchomości a nieruchomości po drugiej stronie rzeki, do których skarżący się porównują, wyprowadzając stąd stosowny zarzut. Z mapy Geoportal na stronie https://mapy.geoportal.gov.pl/imap/lmgp_2.html można zauważyć, że działka [...] jest zabudowana domem mieszkalnym, działka nr [...] – budynkiem gospodarczym, zaś niezabudowane są pozostałe działki (nr [...] i [...] w kierunku rzeki. Należy zatem uznać, dając wiarę skarżącym, że co najmniej te działki są objęte zakazem, czego nie kwestionuje organ. Zatem skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. "Jeżeli skarżący posiada grunty (jest właścicielem nieruchomości) położone na obszarze objętym taką uchwałą i ustalenia uchwały mają istotne znaczenie dla zakresu korzystania z nieruchomości, wprowadzając ograniczenia w tym zakresie (w tym obowiązek znoszenia określonych stanów), to już wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony" ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. II SA/Po 155/18, LEX nr 2516971) .
Przechodząc do kwestii zarzutów, rozpocząć należy od zarzutów dotyczących procedury.
Skarga zarzuca naruszenie art. 23a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także art. 8 Konwencji z Aarhus przez niedopełnienie obowiązku konsultacji społecznych oraz art. art. 38a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieprzeprowadzenie audytu krajobrazowego.
Zarzuty w tym zakresie są bezzasadne.
Kwestię procedury uchwalenia obszaru chronionego krajobrazu wyjaśnia art. 23 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2024.1478 t.j., dalej "u.o.p.")
W ustępach 1-3a przepis wskazuje:
1. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.
2. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.
3. Projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
3a. Uzgodnień, o których mowa w ust. 3, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu.
Jak wynika z powyższego, procedura uchwalenia uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu nie przewidywała konsultacji społecznych ani zgód indywidualnych. Wymagała natomiast uzyskania uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwych miejscowo gmin, przy czym uzgodnienia następowały w trybie art. 106 k.p.a. ( możliwe było milczące uzgodnienie). Akta uchwalenia uchwały zawierają zarówno uzgodnienia właściwych gmin, jak i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie /k.48 akt adm./. Zatem zostały wypełnione wymogi proceduralne, które postawiła ustawa.
Co się tyczy art. 23a u.o.p., to w ust. 1 pkt 1 stanowi on, co następuje:
1. Na obszarze chronionego krajobrazu sejmik województwa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:
1) wyznacza, w granicach krajobrazów priorytetowych zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strefy ochrony krajobrazu stanowiące w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, istotne dla zachowania walorów krajobrazowych obszaru chronionego krajobrazu, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 24 ust. 1a, obowiązują w danej strefie.
Zatem jest to inny, całkowicie odrębny akt prawny, który może powstać dopiero wówczas, gdy jest już ustanowiony obszar chronionego krajobrazu i który do swego powstania wymaga uprzednio zaistnienia audytu krajobrazowego. Nie można zatem mylić tych dwóch aktów prawnych, to jest uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu oraz uchwały wyznaczającej strefy ochrony krajobrazu. Jak to trafnie wskazuje Krzysztof Gruszecki w Komentarzu do ustawy o ochronie przyrody ( do art. 23a, wyd. VI): "Sporządzenie audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a u.p.z.p., samo w sobie nie wprowadza żadnych dodatkowych ograniczeń w gospodarowaniu przestrzenią. Dlatego też w art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p. na bazie ustaleń faktycznych wynikających z tego opracowania zobowiązano sejmiki województw do wyznaczenia strefy ochrony krajobrazu obejmującej swoim zasięgiem elementy składowe środowiska przyrodniczego wymienione w tym przepisie oraz na podstawie pkt 2 do określenia wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturalnym. W praktyce zatem procedura wprowadzania ograniczeń obowiązujących na obszarach chronionego krajobrazu będzie przebiegała dwuetapowo. W pierwszym etapie, w uchwale o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu będą wskazane zakazy wybrane spośród tych wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., w drugim etapie, po uwzględnieniu ustaleń wynikających z audytu krajobrazowego, będą wyznaczone strefy ochrony krajobrazu, na terenie których będą dodatkowo obowiązywały zakazy wymienione w art. 24 ust. 1a i 1b u.o.p.".
Wedle art. 23a ust. 3 u.o.p., w przypadku uchwalania uchwały w sprawie wyznaczenia stref ochrony krajobrazu konieczne będzie zapewnienie udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże wymóg ten nie dotyczy procedury uchwalenia skarżonej Uchwały.
Zatem: jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, zaistniał I etap, czyli uchwalenie skarżonej Uchwały. Natomiast nie uchwalono jak dotąd audytu krajobrazowego, jak i nie wyznaczono stref ochrony krajobrazu. Jednak przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga na uchwałę w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Tym samym Sąd nie zajmuje się ( bo zajmować się nie może) kwestią nieuchwalenia jak dotychczas audytu krajobrazowego, zatem zarzuty w tym zakresie są bezprzedmiotowe.
Przechodząc do drugiej grupy zarzutów, wskazać trzeba, że koncentrują się one na kwestii ograniczenia zabudowy wynikającego z Uchwały w stosunku do działek nr [...] i [...] które według twierdzeń skarżących mają się znajdować w strefie zakazu zabudowy od 40 do 70 m od koryta rzeki C. . Skarżący porównują swą sytuację z sytuacją po przeciwnej stronie rzeki (jak wynika z mapy Geoportal trochę w bok) i wskazują, że działki tam położone, znajdujące się bliżej rzeki, nie zostały objęte zakazem. Zarzucają naruszenie swego prawa własności i zasady proporcjonalności.
Trzeba w tym miejscu powiedzieć, że ustawa o ochronie przyrody w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a powiada, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone między innymi następujące zakazy: 8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że jednym z zakazów jest możliwość wprowadzenia ograniczenia prawa zabudowy w pasie do 100 m od linii brzegowej, w tym przypadku od linii brzegowej C. . Należy zwrócić uwagę, że jest to rozwiązanie ustawowe, gdzie brak konkretnych kryteriów przy wprowadzaniu tej formy ochrony krajobrazu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, co następuje: Niewątpliwie zakazy te wpływają na ograniczenie prawa własności. W orzecznictwie przypomina się jednak, że: "Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje przepis art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednocześnie naruszenia prawa własności pozostające w kolizji z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie przyrody wymagają uwzględnienia zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu określonych zakazów. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Zasadniczo ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności. Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, chociaż należy pamiętać o tym, że przepisy ochrony środowiska i ochrony przyrody ograniczają w istotny sposób wolność korzystania z własności nieruchomości. Pomimo zatem okoliczności, że nakaz uwzględniania wymogów ochrony środowiska i przyrody jest normą konstytucyjną, nie może być interpretowany w ten sposób, aby ponad niezbędną miarę ograniczał prawa do korzystania z własności innych podmiotów" (wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1287/21, LEX nr 3429784). Próbując ustalić, jakimi kryteriami należy się kierować przy wprowadzaniu ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, w tym samym orzeczeniu wskazuje się, że: "Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości w tym przepisie wskazanych m.in. ochrony środowiska. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska" (wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1287/21, LEX nr 3429784)" - tak Krzysztof Gruszecki w Komentarzu do art. 24 u.o.p. Wyd.VI, publ. Lex/el..
Należy wobec tego przejść do treści Uchwały w jej kwestionowanym brzmieniu ( wedle skargi chodzi o ograniczenia zabudowy). Uchwała powiada:
§ 3.
1. Na terenie Obszaru wprowadza się następujące zakazy:
7) budowania nowych obiektów budowlanych w wyznaczonych strefach zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały oraz w pasie szerokości 10 m od:
a) linii brzegów rzek wskazanych na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do uchwały, w ich rzeczywistym przebiegu w terenie.
Załącznik nr 2 do Uchwały zawiera szereg arkuszy, w tym arkusz wskazujący strefę zakazu dotyczącą terenu, gdzie znajdują się działki skarżących. Wedle ich twierdzeń ( gdyż nie przedstawiono w tym zakresie mapy) ich działek dotyczą zakazy zabudowy w obszarze od 40 do 70 m od linii brzegowej.
Trzeba podkreślić, że obszar objęty zakazem ( 40 do 70 m) mieści się w ramach wyznaczonych przez ustawę o ochronie przyrody ( do 100 m), tak więc z tego punktu widzenia został ustanowiony prawidłowo. Na marginesie można stwierdzić, że gdyby przyjęto na całym terenie działania Uchwały jednolicie 100 m, to w zasadzie nie można by tego zakwestionować, jako zgodnego z przepisami u.o.p. Skarżący natomiast kwestionują w istocie zróżnicowanie dla różnych obszarów i jego przyczyny, albowiem działki położone po drugiej stronie rzeki mają mniejszy obszar zakazu.
Jak już wspomniano, ustawa nie zawiera kryteriów różnicowania. Zawiera jedynie taką możliwość. Jak bowiem wskazuje art. 24 ust. 4 u.o.p., "uchwała, o której mowa w art. 23 ust. 2, może określać odległości mniejsze niż określone w ust. 1 pkt 8 i 9, w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenu". Przyjęcie odległości 40 – 70 m jest niewątpliwie wykorzystaniem możliwości wskazanych przez ten przepis i jest tym samym złagodzeniem możliwego zasięgu zakazu.
Uzasadnienie do projektu Uchwały ( w aktach adm.) w zakresie całego § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-c wskazuje, że zakaz ten ma na celu ochronę stref buforowych wzdłuż cieków wodnych, a także zbiorników wodnych w postaci pasów szuwarów, zadrzewień, jako naturalnej obudowy biologicznej. Podano - że ze względu na słuszny interes obywateli, z jednoczesnym uwzględnieniem ochrony przyrody ograniczono zakaz do wyznaczonych stref przy głównych rzekach. W trakcie wyznaczania strefy kierowano się głównie uwarunkowaniami przyrodniczymi oraz przebiegami korytarzy ekologicznych, dlatego te strefy w niektórych wypadkach rozciągają się do szerokości 100 m od wybranych fragmentów rzek. W trakcie wyznaczania tej strefy uwzględniono istniejące zainwestowanie terenu, a nie uwzględniono obowiązujących studiów i planów miejscowych, dla których przewidziano odstępstwa w projekcie uchwały. Wyznaczone strefy mają na celu zachowanie odbudowy biologicznej cieków wodnych, służącej głównie jako miejsca bytowania i migracji zwierząt, roślin i grzybów. Funkcja ochrony przeciwpowodziowej tej strefy jest tylko funkcją dodatkową, nie główną.
Należy też przytoczyć stanowisko w tym względzie organu uzgadniającego, a to Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej "RDOŚ"). RDOŚ przypomniał, że wcześniej obowiązywała uchwała Nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27.02.2012r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązywał zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 25 m od linii brzegowej ( jednolity). RDOŚ uznał za korzystne dokonane zmiany, gdyż są one bardziej precyzyjne i w większym stopniu odnoszą się do rzeczywistych uwarunkowań oraz potrzeb ochrony walorów przyrodniczo – krajobrazowych. Zdaniem RDOŚ ze względu na charakter rzek na obszarze ( górski i podgórski), a tym samym – wysoką dynamikę zjawisk związanych z ruchem wód wezbranych – zakaz chroniący strefy brzegowe i odstępstwa od tego zakazu powinny bezwzględnie zapobiegać wprowadzaniu nowej zabudowy na tereny nadrzeczne dotychczas nie zainwestowane lub nie dopuszczone pod zainwestowanie. Zapisy uchwały powinny przyczynić się do ochrony ekosystemów wodnych poprzez utrzymanie i tworzenie stref buforowych wzdłuż cieków wodnych.
Jak z tego wynika, założenie stref buforowych było przez organ uzgadniający zaakceptowane w ogólności, co jest zrozumiałe, jeśli weźmiemy pod uwagę, że organ badał przede wszystkim zgodność z ustawą. Strefy buforowe o szerokości do 100 m były zgodne z ustawą, jak to już powiedziano.
Powstaje wobec tego zagadnienie owej proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżących. Wbrew być może oczekiwaniu skarżących, Sąd nie będzie się w tym zakresie zajmował analizą porównawczą do innych obszarów, gdyż ustawodawca nie wskazał ku temu kryteriów. Natomiast należy ustalić, jakie jest rzeczywiste ograniczenie prawa własności skarżących na tle Uchwały.
W pierwszej kolejności wymaga zacytowania przepis Uchwały ustanawiający odstępstwa od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7.
§ 3 ust. 7 brzmi następująco:
7. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych o ile nie stanowią one przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko:
1) na obszarach co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych;
2) na terenach co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalone po dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, na podstawie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub uzgodnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w zakresie, w jakim zostały dopuszczone w tych dokumentach;
3) dopuszczonych na podstawie funkcjonujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy - do czasu wykonania na ich podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej tych decyzji;
4) jako uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz siedlisk rolniczych (w zakresie możliwości uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego), pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na zabudowanej działce lub działkach przyległych (w przypadku gdy uzupełnienie dotyczy działki niezabudowanej);
5) o charakterze publicznym (ogólnodostępnych) służących możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, za wyjątkiem obiektów kubaturowych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2;
6) stanowiących obiekty małej architektury w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
7) stanowiących obiekty liniowe w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
8) obiektów mostowych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiących jedyny uzasadniony technicznie lub fizjograficznie dojazd do terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Jak widać z powyższego, uwzględniono w odstępstwach od zakazu zarówno rozwiązania planistyczne, jak i tereny objęte decyzjami WZ czy też sytuację faktyczną. Zatem zakaz zabudowy w obszarach przewidzianych Uchwałą nie jest bezwzględny. Co do zasady zatem nie sposób zarzucić tutaj naruszenia zasady proporcjonalności.
Co się tyczy konkretnie działek skarżących, to wedle twierdzeń skargi w planie miejscowym – Uchwale Rady Gminy Nowy Targ nr XI/82/07 z dnia 29.10.2007r. - są one położone częściowo w terenie KDD ( tereny dróg publicznych), a częściowo poza terenem planu miejscowego. Z kolei wedle obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Nowy Targ działki mają leżeć w terenie R- tereny rolnicze.
Tereny KDD, jak wiadomo, nie są przeznaczone do zabudowy. Co się tyczy terenu nie objętego planem miejscowym, to zakaz obowiązuje, o ile nie jest objęty decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, ostateczną w dniu wejścia w życie uchwały. Skarga o takiej decyzji nie wspomina. Ponadto zakaz nie obowiązuje, o ile zabudowa będzie uzupełnieniem dotychczasowej ( w tym rolniczej) – pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od linii brzegowej w odniesieniu do zabudowy już występującej na zabudowanej działce.
Jak wynika z mapy Geoportal, o czym Sąd wspominał na początku rozważań, działki nr [...] są zabudowane budynkiem, prawdopodobnie gospodarczym, choć oczywiście trudno to stwierdzić (jakkolwiek na działkach nr [...] stoi znacznie większy budynek mieszkalny), a zatem prawdopodobnie do tej odległości może sięgać nowa zabudowa (zakładając, że jest to objęte strefą zakazu). Co zaś do ewentualnego nowego planu miejscowego, gdyby wszedł w życie, uchwalonego na podstawie studium, które istniało w chwili wejścia w życie uchwały – to tutaj nie byłoby najpewniej zwolnienia od zakazu, gdyż w studium działki skarżących, wedle skargi, są określone jako R-rolne, a więc przypuszczalnie nie byłyby przeznaczone do zabudowy.
Jak widać z powyższego, uchwała zawiera cały szereg zwolnień od zakazu, który najogólniej można ująć tak: tam gdzie znajdują się terenu do zabudowy, czy to w planach obowiązujących, czy w przyszłych na podstawie studium, czy na podstawie decyzji WZ – ograniczenia w zabudowie nie obowiązują. Czyli – Uchwała respektuje rozstrzygnięcia długofalowego planowania przestrzennego ( aktualnego i przyszłego). Uchwała honoruje również decyzje dotyczące zabudowy oraz– istniejący stan faktyczny. Co więcej, w uzasadnieniu projektu uchwały podkreślono, co wyżej cytował Sąd, że wobec ustalenia dla planów i studium wskazanych odstępstw – w wyznaczaniu strefy kierowano się głównie istniejącym zainwestowaniem. Wszystko to sprawia, że zarzuty skarżących co do naruszenia zasady proporcjonalności jawią się jako bezzasadne. Skarżący mogą realizować zabudowę w odległości wyznaczonej przez istniejący budynek ( oczywiście w założeniu, że powstał legalnie), a jeśli prowadzą gospodarstwo -mogą uzupełniać zabudowę o obiekty niezbędne dla tego celu w warunkach tego przepisu. Natomiast w związku z przeznaczeniem terenu w Studium, przypuszczalnie nie mogą liczyć na przeznaczenie tego terenu do zabudowy w przyszłym planie miejscowym. Jednak nie jest to związane ze strefą chronionego krajobrazu, ale z przeznaczeniem tego terenu w Studium.
Z wymienionych przyczyn, skoro skarżący nie wykazali naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.