II SA/Kr 746/26

II SA/Kr 746/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
aart 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. , na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 maja 2026 r., znak: SKO.ZP/415/70/2026 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 maja 2026 r., znak: SKO.ZP/415/70/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: organ I instancji, prezydent) z dnia 30 stycznia 2026 r., znak: AU-02-3.6730.2.149.2025.KCZ, orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] i [...] obr[...] i budową drogi wewnętrznej na dz. nr [...] i [...] obr. jw. przy ul[...] w K." i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2025 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] i [...] Obr. [...] przy ul. [...] w K.". Pismem z dnia 3 listopada 2025 r. skarżąca skorygowała swój pierwotny wniosek i rozszerzyła go wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] i [...] obr[...] i budową drogi wewnętrznej na dz. nr [...] i [...] obr. jw. przy ul[...] w K.".
Decyzją z dnia 30 stycznia 2026 r., znak: AU-02-3.6730.2.149.2025.KCZ organ I instancji przychylił się do wniosku skarżącej i orzekł o ustaleniu warunków zabudowy w sposób opisany na wstępie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, prezydent rozpatrując uwagi i zastrzeżenia oraz sprzeciwy Wspólnoty Mieszkaniowej "W. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] uczestników postępowania, wskazał m.in., że teren inwestycji na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II OSK 1246/25 punktu drugiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1418/24 i stwierdzenia nieważności w odniesieniu do działek nr [...] i [...] uchwały Nr LIII/1463/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, więc istnieje obowiązek wydania stosownych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślił, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika natomiast, że planowana zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej już istniejącej zabudowy. Decyzja taka określa ramowe i ogólne warunki, które uwzględniają zastany ład przestrzenny. Wydanie tej decyzji jest poprzedzone spełnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024, poz. 1130; dalej: u.p.z.p.). W tym zakresie, organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, który jest realny i faktycznie zapewnia możliwość dojścia do drogi publicznej oraz dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], na których ustanowiona jest dla każdoczesnego właściciela nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] służebność drogi koniecznej.
Kolejno, organ I instancji wskazał, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia posiadanie zezwoleń na podłączenie mediów dla terenu inwestycji i jest wystarczającym, że zostały złożone do akt sprawy aktualne warunki dostawy mediów z dnia 16 kwietnia 2025 r. Wskazał, że obejmuje ono zaopatrzenie także w energię cieplną. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że dostęp do miejsc postojowych powinien zostać zapewniony na poziomie 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie. Z kolei, kwestie dotyczące zarządu drogą w trakcie realizacji prac budowlanych i jej późniejszej przepustowości nie są przedmiotem rozstrzygnięcia, a powinny zostać ustalone z zarządcą drogi, tak samo jak rozwiązania techniczno-budowlane są według organu I instancji przedwczesne. W ocenie prezydenta także kwestie dotyczące przewietrzania miasta i wzrostu temperatury nie są przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a bierze się pod uwagę jedynie ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń, natężenia ruchu oraz obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia.
Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się i wnieśli odwołanie: Spółdzielnia Mieszkaniowa W. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T.. , T. , zarząd wspólnoty budynku przy ul. [...].
Decyzją z dnia 6 maja 2026 r., znak: SKO.ZP/415/70/2026 organ II instancji w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572; dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że w załączniku nr 1 do decyzji organ I instancji stwierdził, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Główny wjazd na teren inwestycji wyznaczony na terenie działek nr [...] i [...] Obr. [...], będzie odbywać się poprzez zjazd z działki nr [...], stanowiącej fragment wewnętrznej drogi dojazdowej. W związku z tym front działki ustalił na ok. 25 m przez odcinek południowej granicy terenu objętego wnioskiem, przylegający do ww. drogi wewnętrznej. Obszar analizowany powinien więc wynosić 75 m. Analiza objęła więc rejon ul. [...]j oraz ul. [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona w odległości 28,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 6,0 m od południowej granicy terenu objętego wnioskiem. Intensywność zabudowy oraz maksymalna i minimalna naziemna intensywność zabudowy została ustalona w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (2387 m2) na poziomie do: 3,16 dla zabudowy projektowanej, maksymalna na poziomie 2,14, z kolei minimalna na poziomie 0,26.
Wskaźnik wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie minimum 30%. Szerokość elewacji frontowej na poziomie 12,0 - 16,0 m. Wysokość zabudowy nad fragmentem planowanej zabudowy, stanowiącym kontynuację traktu budynku nr [...] na poziomie ok 35 m (tolerancja 0,5 m) dla pozostałej części wnioskowanego budynku (A2) na poziomie ok 11 m (tolerancja 0,2 m). Dopuszczono formę pośrednią pomiędzy ww. wysokościami o maksymalnej wysokości sięgającej 19,0 m i powierzchni nieprzekraczającej 50% przyjętej powierzchni części niskiej (A2). Dach płaski z kątem nachylenia w przedziale 0-15 stopni.
Oceniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało, że projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia, także wyrażone w sposób milczący przez niezajęcie stanowiska.
Zdaniem SKO, organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę i wyznaczył obszar analizy, gdyż przyjął, że frontem działki jest odcinek mający około 25 metrów, między działkami [...] i [...] oraz działką [...] do działki nr [...]. Zauważył, że działka nr [...] częściowo graniczy z działką nr [...], przy czym wątpliwości organu II instancji wzbudziło to, że organ I instancji nie ustalił, czy działka nr [...] nie stanowi (w niezabudowanej części) drogi, jak wynika ze zdjęć załączonych w aktach sprawy. W pozostałej części znajdują się na niej obiekty zaklasyfikowane jako pozostałe budynki mieszkalne. Jednak, organ I instancji powinien sprawdzić, czy front nie jest dłuższy niż 25 m, gdyż droga może występować tylko na części działki nr [...].
Następnie, organ II instancji zarzucił organowi I instancji, że wynikający z projektów załączników graficznych obszar analizy jest identyczny na każdym etapie postępowania, a w związku z rozszerzeniem terenu inwestycyjnego o kolejne działki (o działki nr [...] i [...]) powinien ulec powiększeniu, gdyż wyznacza się go "wokół" terenu inwestycji. Analizie powinno zostać poddane, czy nie poszerzyć obszaru analizowanego bardziej na południe. Zarzucił prezydentowi, że przyjął w obszarze południowo-zachodniego terenu inwestycji obszar analizowany w promieniu 40 m (od granic działki nr [...] do granicy obszaru), a jest to wielkość mniejsza niż minimum określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Obszar analizy jest więc mniejszy i niewłaściwe jego przyjęcie wpływa na zbiór działek, branych pod uwagę w celu wyznaczenia parametrów, dlatego w ocenie organu II instancji są one zaburzone. Wszystkie cztery działki stanowią bowiem teren inwestycji ([...] [...], [...] i [...]) i wokół nich należy wyznaczać obszar analizowany, a ustawodawca nie różnicuje terenu inwestycji na "teren główny" lub "teren niezwiązany bezpośrednio z terenem inwestycji".
Następnie, organ II instancji zarzucił organowi I instancji, że w analizie uwzględniono w sposób niespójny niektóre parametry, a w tabelach znajdują się nieścisłości, np. dotyczące działki nr [...] i udziału jej w powierzchni zabudowy, organ I instancji podaje w jednym miejscu zbiorcze wartości dotyczące kilku działek, a w innym odnosi się do każdej z nich odrębnie. Według organu II instancji w analizie błędnie uwzględniono działkę nr [...] (wraz z działkami [...] i [...]), gdyż jest poza obszarem analizy i dodatkowo jej funkcja nie jest mieszkalna, ponieważ została zabudowana budynkami transportu i łączności. Zatem, skoro z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że parametry nowej zabudowy określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku, to działki te nie powinny być uwzględniane w analizie. Z kolei, organ I instancji nie wziął pod uwagę działki nr [...], gdzie znajduje się budynek opieki zdrowotnej oraz działki nr [...], zaklasyfikowanym jako pozostałe budynki niemieszkalne, co wskazuje na jego niekonsekwencję. Ponadto, ustalając udział zabudowy nie jest pewne, czy organ wziął pod uwagę, że budynki na działkach nr [...] i [...] przylegają do siebie i stanowią całość ze względu na rozbieżności w tabelach.
Ponadto, organ II instancji zarzucił, że błędnie zostały skalkulowane niektóre z parametrów na skutek powyższych nieścisłości w analizie i argumentów podnoszonych przez strony postępowania w uwagach i zastrzeżeniach. Zdaniem, organu II instancji, prezydent powinien rozważyć wyznaczenie także nieprzekraczalnych linii zabudowy ze strony zachodniej inwestycji, tj. z tej strony, od której teren inwestycji sąsiaduje z budynkiem wspólnoty [...] i zbadać kwestie zacieniania. W ocenie SKO, niewłaściwie oceniono także kwestie dotyczące intensywności zabudowy, w szczególności przez rozróżnienie jej dla kondygnacji podziemnych i naziemnych. Organ I instancji powinien wyjaśnić, w których budynkach wzięto pod uwagę obecność piwnic, w szczególności w odniesieniu do budynku przy ul. [...] oraz działek nr [...], [...], [...] Co więcej, w zakresie górnego parametru wysokości zabudowy, ustalonego na wysokość o ok. 5m większą od wysokości budynku [...], który stał się podstawą dla określenia tego parametru. Różnica 5 m nie jest niewielka, a rozbieżność wysokości od 11 do 25 m w ramach inwestycji może budzić także wątpliwości w perspektywie zachowania ładu przestrzennego na tym terenie, ponieważ budynki w obszarze analizowanym nie mają aż tak zróżnicowanego kształtu, pod kątem uskoków wysokości.
Organ II instancji podkreślił także, że budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji, co do dostępu do drogi publicznej od ul. [...] który nie jest faktyczny (brak zjazdu, torowisko tramwajowe). Ponadto, oświadczenie w zakresie możliwości przyłączenia odbiorcy sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej jest nieaktualne, gdyż było ważne do dnia 10 lutego 2026 r.
W tym stanie rzeczy, organ II instancji sformułował wskazania dla organu I instancji, że należy ustalić, ile wynosi długość frontu działki, a następnie na tej podstawie wyznaczyć obszar analizowany wokół terenu inwestycji, ustalić zabudowę - zagospodarowanie terenu o takiej samej funkcji (zabudowa mieszkalna), usunąć z analizy działki, które nie mają takiej samej funkcji, dokonać ponownej kalkulacji parametrów, ustalić stan faktyczny dotyczący kondygnacji podziemnych, ustalać wartość albo wspólnie dla danego konglomeratu działek albo odrębnie, zbadać dostęp do mediów i wezwać do przedłożenia aktualnych oświadczeń oraz aktualnych wpisów dotyczących dostępu do drogi koniecznej.
Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodziła się skarżąca – wnioskodawca i pismem z dnia 22 maja 2026 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając decyzję SKO z dnia 6 maja 2026 r., znak: SKO.ZP/415/70/2026 w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a ewentualny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz wyjaśniania stwierdzonych wątpliwości, co do przyjętych parametrów zabudowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości w oparciu o art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu decyzji skarżąca wskazała, że znaczna część zastrzeżeń podnoszonych przez Kolegium jest całkowicie nieuzasadniona, gdyż nie znajduje oparcia w uwarunkowaniach przedmiotowej sprawy lub też nie ma wpływu na ostateczny wynik postępowania i treść wydanej w tej sprawie decyzji, a szereg braków mogło podlegać wyjaśnieniu lub uzupełnieniu w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej, front działki został wyznaczony prawidłowo, stosownie do treści art. 61 ust.5a u.p.z.p. Bowiem wjazd na teren inwestycji kubaturowej odbywa się wyłącznie z terenu działki nr [...], co do której została ustanowiona służebność drogi koniecznej i na której ma być zlokalizowana droga dojazdowa do planowanego budynku. Działka nr [...] jedynie styka się w jednym punkcie z działką nr [...], natomiast na dalszym odcinku działka nr [...] graniczy z działką nr [...], która nie jest wykorzystywana jako droga. Skarżąca wskazała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że obszar analizowany powinien być wyznaczony wokół działek nr [...] i [...], gdyż inwestycja kubaturowa ma być realizowana wyłącznie na działkach nr [...] i [...], natomiast działki nr [...] i [...] są przewidziane jedynie pod realizację infrastruktury technicznej pod obsługę komunikacyjną. Kolegium mogło także, w ocenie skarżącej, samo zweryfikować analizowany obszar na podstawie uzupełniającej analizy, tak samo jak mogło skorygować uwzględnienie działek nr [...], [...] i [...] (zabudowanych budynkami transportu i łączności), czy też wątpliwości co do sposobu obliczania parametrów zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca przyznała rację, że budynek [...] ma 30 m, lecz z analizy wynika, że budynek ten dochodzi do rzędnej terenu wynoszącej 249,37 m n.p.m., co odpowiada wysokości ok. 35 m, co identyfikuje jako omyłkę organu I instancji. W ocenie skarżącej kwestia potencjalnego zacieniania budynku nie może być podstawą do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony zachodniej. Dodała, że teren inwestycji niewątpliwie przylega bowiem do pasa drogowego ul. [...] i od tej ulicy istnieje możliwość urządzenia bezpośredniego dojścia do tej ulicy (stąd też dostęp ten został określony jako bezpośredni), a także posiada pośredni dostęp od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną, przez którą będzie się odbywał ruch samochodowy oraz pieszy. Dlatego też według skarżącej teren inwestycji posiada bezpośredni i pośredni dostęp do drogi. Skarżąca ponadto podniosła, że podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej nie mogła być również utrata ważności (w toku postępowania) przedłożonej do akt sprawy informacji technicznej dotyczącej możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, gdyż ta była aktualna w momencie wydawania decyzji.
W ocenie skarżącej organ II instancji naruszył więc art. 6,7, 8, 11 k.p.a. i nie wyjaśnił dokładnie sprawy oraz zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która stosownie do art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść
od niej sprzeciw. Powyższy przepis został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia
2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca
2017 r.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma charakter uproszczony, który przejawia się m.in. w tym, że w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję
(art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei, według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przepis ten przesądza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie powinno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., a więc gdy, jest konieczne takie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji, że oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21).
Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Konstrukcja postępowania sądowego, w ramach którego rozpoznaje się sprzeciw od decyzji kasacyjnej implikuje więc daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21).
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Wyjaśnić także należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., zgodnie
z którym sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było
w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu.
Należy podkreślić, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego (w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), co oznacza, że badaniu podlega wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2026 r., sygn. akt III SA/Po 283/26)
Z kolei, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach, gabarytach i funkcjach zabudowa może w ogóle powstać na terenie objętym wnioskiem. Dlatego tak ważne jest, aby analiza została przeprowadzona rzetelnie i wyjaśniała jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w najbliższym sąsiedztwie, planowanej inwestycji. W oparciu o takie ustalenia formułuje się postulaty co do poszczególnych cech nowej zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2667/25).
W rozpoznawanej sprawie, organ II instancji przedstawił szereg argumentów, z których wynikało, że sporządzona analiza zawierała nieścisłe ustalenia, co też przyznała skarżąca w skardze, wskazując, że organ II instancji mógł w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. wyeliminować niektóre z nich, np. uwzględnienie działek nr [...], [...] i [...], które zabudowane są budynkami transportu i łączności, czy też uwzględnienia działek nr [...], [...], [...] i [...]. Ponadto przyznała rację organowi, że parametr dotyczący maksymalnej wysokości zabudowy budynek, tj. 35 m nie odpowiada rzeczywistej wysokości najwyższego budynku w obszarze analizowanym, a jedynie jest zbieżny z rzędną terenu wynoszącą 249,37 m n.p.m. W ocenie Sądu, argumenty dotyczące oczywistej omyłki organu I instancji w odniesieniu do kluczowych parametrów, których wyznaczenie stanowi istotę decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mogą zostać uzupełnione w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w trybie art. 136 k.p.a., w szczególności, gdy zachodzą okoliczności wskazujące, że obszar analizy nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. O znaczeniu, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. świadczy uznanie jej za główny materiał dowodowy w procesie ustalenia tychże warunków (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 331/23). Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jest wydawana na podstawie analizy, a projekt decyzji jest zawsze sporządzany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), co zapewnia rzetelny i właściwy przebieg wnioskowania dotyczącego ostatecznych parametrów dopuszczalnych w analizowanym obszarze. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i procedura jej wydania powinna w pewnym zakresie odpowiadać procedurze przygotowania planu miejscowego, dlatego też ustawodawca przewidział takie instrumenty jak możliwość złożenia zastrzeżeń i uwag w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy. Analiza jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Brak pogłębionej, analitycznej wypowiedzi urbanisty, czy też jej wewnętrzna sprzeczność, odnosząca się do konkretnych danych z obszaru analizowanego i uzasadniająca przyjęte rozwiązania w kontekście ładu przestrzennego, stanowi istotną wadę. Decyzja o warunkach zabudowy musi opierać się na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, który został wnikliwie przeanalizowany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 661/24; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 159/25).
Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna stanowi dla organu punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy bądź też w zależności od wyników analizy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części tekstowa i graficzna były ze sobą spójne, kompatybilne, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana pogłębionej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym winna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 150/26). W związku z tak sformułowanymi wymaganiami należy zauważyć, że organ II instancji, że w analizie uwzględniono działki nr [...], [...], [...], które nie odpowiadają funkcji mieszkaniowej adekwatnej dla terenu inwestycji, mimo to zostały wzięte pod uwagę przy wyliczeniu parametrów, z kolei inne nieruchomości. Należy także zauważyć, że działka nr [...] nie była zlokalizowana w obszarze analizowanym, jak słusznie wskazywał organ II instancji. Ponadto błędy dotyczyły ustalenia wielkości intensywności zabudowy i udziału zabudowy dla działek nr [...] z [...] z [...] z [...], gdyż w dwóch miejscach analizy przyjęto odmienne wskaźniki ze względu na ujęcie działki nr [...].
Ponadto, argumentem organu II instancji był fakt, że po skorygowaniu wniosku organ I instancji nie ustalał obszaru analizy w stosunku do wszystkich działek terenu inwestycji, a wyłącznie do tych, które stanowiły o jej kształcie w pierwotnym wniosku, tj. z pominięciem działek nr [...] i nr [...]. Sąd podziela stanowisko organu II instancji w zakresie tego, że obszar analizy ustala się wokół terenu inwestycji i z przepisów nie wynika, że należy wyłączyć z tego obszaru tereny ciągów komunikacyjnych czy infrastruktury technicznej. Wyznaczanie frontu terenu inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. Ustalenie przez organ frontu działki powinno uwzględniać podstawowe wartości leżące u podstaw zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale także oświadczenie inwestora oraz uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zabudowy.
Z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że w zakresie ustalenia obszaru analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przepis nie wyklucza przy tym zastosowania parametrów większych, podaje jednakże wartości minimalne. W każdym indywidualnym przypadku należy uwzględniać obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Ke 45/17).
Podnieść także należy, że parametry nowej zabudowy co do zasady określa się jako parametry średnie z obszaru analizy. Wyznaczenie parametrów innych wartościach musi zawsze wynikać z analizy i być w tej analizie uzasadnione przez wykazanie konkretnych uwarunkowań urbanistycznych czy architektonicznych dla dopuszczenia odstępstwa od zasady ogólnej. Odstępstwo od tej reguły uzasadnione powinno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. § 4 ust. 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2024 r. poz. 116). Słuszne jest zatem stanowisko organu II instancji, że prezydent nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od wyznaczenia maksymalnej wysokości zabudowy z tolerancją 5m w odniesieniu do maksymalnej wysokości zabudowy istniejącej, a także dlaczego pominął w uwzględnieniu obszaru analizy działki nr [...] i nr [...], czy też w jaki sposób ustalał parametry dotyczące intensywności zabudowy nadziemnej i podziemnej. Należy stwierdzić, że istnieje możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego (por. wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Po 202/26).
Powyższe okoliczności wskazują, że organ II instancji stwierdził takie naruszenie przepisów postępowania, które prowadzi do konieczności wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wykazał wpływ tych okoliczności na treść rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustalonych parametrów. Oznacza to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie została szczegółowo omówiona w zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ odwoławczy trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, które były niepełne i sprzeczne wewnętrznie.
Na marginesie należy zauważyć, że podstawą uchylenia decyzji nie było wyłącznie zidentyfikowanie przez organ II instancji nieaktualności oświadczenia w zakresie przyłączy mediów do terenu inwestycji, jak podnosiła skarżąca. Organ II instancji stwierdził wyłącznie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien uzyskać aktualne oświadczenia w tym zakresie, gdyż dołączone do wniosku utraciły swoją ważność.
Mając na uwadze całokształt okoliczności w sprawie, Sąd uznał więc, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania, celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności i parametrów mających znaczenie w sprawie i orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.