II SA/Kr 743/21

II SA/Kr 743/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1023/22 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr) Sędziowie WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala
Uzasadnienie
Burmistrz B. decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej w B. ul. [...] na usunięcie 3 sztuk drzew z terenu działki nr [...] położonej w miejscowości B..
Wnioskiem z dnia 7 marca 2021 r. M. K. zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza B. z dnia 5 listopada 2020 r. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu M. K. złożyła również odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej (postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji). Odwołanie można skutecznie wnieść w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.), która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji i której nie doręczono decyzji, nie ma prawa do wniesienia odwołania, jeżeli upłynął termin do jego wniesienia. Może ona jedynie w takim przypadku wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie, został wypracowany jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu niedoręczenie jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom, które brały udział w postępowaniu. Po upływie tego .terminu tj. po "ustatecznieniu" się decyzji, stronie której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności) czy po tym terminie, tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna (por. wyrok: WSA w Gdańsku z 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 62/10, WSA we Wrocławiu z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 84/11). Innymi słowy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, może być rozpatrywane jedynie jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 279/10). W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja Burmistrza B. z 5 listopada 2020 r., weszła już do obrotu prawnego (została doręczona Spółdzielni Mieszkaniowej w B. w dniu 9 listopada 2020r.) i z dniem 24 listopada 2020r. uzyskała walor ostateczności. Reasumując strona, która nie otrzymała decyzji, po upływie terminu do jej zaskarżenia może ją wzruszyć wyłącznie w trybach nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowania wznowieniowego. Brak możliwości zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji należy do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wniesienia odwołania. Brak taki wynika z niemożności zaskarżenia decyzji ostatecznej.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K. wskazując, że organ błędnie przyjął, iż odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania złożonego przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i który wnosił o przywrócenie mu terminu do złożenia odwołania a organ odmówił mu przywrócenia tego terminu. W ocenie sądu postanowienie jest prawidłowe.
Zgodnie z dyspozycją art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis nakłada na organ, do którego odwołanie (zażalenie) zostało złożone, obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz zachowany został termin do jego wniesienia, organ może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania.
Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w przepisach postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji (postanowienia). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18).
W ocenie sądu jednym z przypadków przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym jest przypadek, gdy odwołanie wnosi podmiot nie będący stroną, lub którego organ jako strony nie traktuje, po upływie terminu w którym decyzja stała się ostateczna, w sytuacji kiedy odmówiono mu przywrócenia tego terminu. Odwołanie bowiem, przysługuje wyłącznie stronom danego postępowania administracyjnego w terminach przewidzianych w ustawie. Zauważyć należy, iż wprawdzie przepis art. 134 K.p.a. przewiduje instytucję prawną stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to ma ona zastosowanie do sytuacji, kiedy strona, której decyzję doręczono, składa odwołanie z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności.
Inna jest jednak sytuacja, kiedy odwołanie z uchybieniem terminu składa podmiot, któremu organ decyzji nie doręcza i który przez organ, jako strona toczącego się postępowanie administracyjnego, nie jest traktowany. Przyjmuje się powszechnie, że podmiot, który ocenia, że toczące się postępowanie administracyjne dotyczy jego interesu pranego a który przez organ, jako strona traktowany nie jest, może złożyć odwołanie od wydanej w sprawie decyzji w tzw. terminie otwartym, to jest w terminie w którym decyzja nie jest ostateczna (nie upłynął termin do złożenia odwołania). Powinnością organu w takiej sytuacji rozpoznać takie odwołanie, jeżeli podzieli finalnie zapatrywania strony, co do związku jej interesu prawnego z toczącym się postępowaniem, bądź umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. gdy uzna, że wnoszący odwołanie stroną postępowania nie jest.
Inna jest jednak sytuacja wniesienia odwołania przez taki podmiot od decyzji już ostatecznej. Organ w sytuacji takiej obowiązany jest wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W sytuacji zaś kiedy podmiot taki domaga się przywrócenia mu terminu do złożenia odwołania, w pierwszej kolejności powinien wniosek ten rozpoznać później zaś stosownie do wyników tego postępowania rozpoznać odwołanie (jeżeli termin zostanie przywrócony) bądź stwierdzić nie dopuszczalność odwołania, jeżeli odmówi przywrócenia terminu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2021 r. II GSK 744/21 wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wymaga rozpoznania przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Przywrócenie terminu wyklucza bowiem możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. W dniu 7 marca 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji, która ostateczność uzyskała 24 listopada 2020 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. organ odmówił przywrócenia tego terminu. Konsekwencja tej czynności jest wydanie zaskarżonego postanowienia. Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny oceniać prawidłowości postanowienia o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia odwołania. Postanowienie to z datą jego wydania ma walor ostateczności i może być rozpoznawane w odrębnym postępowaniu. Istotnym jest, że jest to postanowienie ostateczne - zaskarżalne jedynie do sądu. Wydając postanowienie tej treści organ odwołanie skarżącej rozpoznać nie mógł. Odwołanie bowiem dotyczyło decyzji ostatecznej i jako takie, było niedopuszczalne.
Odnośnie zarzutów pełnomocnika skarżącej sformułowanych w piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. wskazać należy, iż treść odwołania jest jednoznaczna. Nie wynika z niego, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania. Pismo to nie nosi cech nieporadności czy nieznajomości prawa, co obligowało by organ do żądania precyzowania zawartych w nim żądań. Zauważyć też należy, że skarżąca dokonuje jednocześnie innej czynności procesowej - wnosi o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania z powołanie podstawy prawnej złożonego żądania. W tej sytuacji powinnością organu było w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek a po jego rozpoznaniu procesowo ustosunkować się do złożonego odwołania. Sąd w postępowaniu tym uchybień się nie dopatruje.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.