II SA/KR 681/23

II SA/Kr 681/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę nr II/15/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska Alwerni podjęła w dniu 23 lutego 2023 r. uchwałę nr II/15/2023 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła, uchwalonego uchwałą nr XIII/107/2015 Rady Miejskiej w Alwerni z 16 listopada 2015 r. zmienioną uchwałą nr I/5/2003 z 26 stycznia 2023 r.
Wojewoda Małopolski złożył na powyższą uchwałę skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności:
1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 463/22 stwierdzono nieważność części graficznej uchwały nr XIII/107/2015 r. Rady Miejskiej w Alwerni w zakresie terenu oznaczonego symbolem 01KDW oraz § 10 ust. 19 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten odnosił się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 01KDW. Przesłanką powyższego rozstrzygnięcia było wadliwe wyznaczenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej (niepublicznej) na działkach prywatnych, bez zgody ich właścicieli.
W związku z powyższym wyrokiem Rada Miejsca w Alwerni winna była uchwalić zmianę miejscowego planu, sporządzając rysunek zmiany planu bez oznaczenia graficznego dla terenu drogi wewnętrznej 01KDW oraz usuwając z § 10 ust. 19 tekstu uchwały powyższy symbol.
Tymczasem analiza zaskarżonej uchwały prowadzi zdaniem Wojewody do wniosku, że zarówno w treści uchwały, jak i w załączniku graficznym nie poczyniono powyższych zmian. Oznacza to, że sporna droga nadal figuruje w planie jako droga wewnętrzna oznaczona na rysunku symbolem 01KDW.
W opinii Wojewody z przesłanej dokumentacji ponadto wynika, że nie przeprowadzono niezbędnych czynności procedury zmiany miejscowego planu. Nie zawiadomiono bowiem wszystkich właścicieli działek ewidencyjnych, po których przebiega droga wewnętrzna. Stanowi to istotne naruszenie art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p.
Rada Miejska w Alwerni wniosła w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przyznała, że do zaskarżonej uchwały dołączono załącznik graficzny nie uwzględniający cyt. powyżej wyroku. Błąd ten jednak został wyeliminowany na skutek uchwały nr IV/32/2023 z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie zatem zapisy miejscowego planu są zgodne z prawem o odpowiadają stanowi prawnemu ukształtowanemu m.in. cyt. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała nr II/15/2023 Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Brodła, Mirów, Okleśna, Podłęże i Źródła.
Z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy).
Przystępując do badania legalności zaskarżonego aktu prawnego w pierwszej kolejności podnieść należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Żaden z zapisów tej uchwały nie ma bowiem charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Uchwała ta skierowana jest do organu wykonawczego gminy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą intencyjną - konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2008 r., IV SA/Wa 623/2008, LexisNexis nr 2321101). Podobnie w sytuacji zmiany planu - w myśl art. 27, do wszczęcia właściwej procedury związanej ze zmianą planu konieczne jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu. Rolą tej uchwały jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego i wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Celem więc uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem.
Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem.
Zarzuty Wojewody koncentrują się w przedmiotowej sprawie na nieprawidłowej treści załącznika graficznego, który nie uwzględniał wytycznych wynikających z wyroku tut. Sądu i powtarzał błąd polegający na umiejscowieniu drogi wewnętrznej na działkach prywatnych. Jak wskazano powyżej, załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu jest integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą załącznika graficznego jest wyznaczenie granic przyszłych działań planistycznych. Załącznikiem graficznym powinna być mapa z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Ustawodawca nie określił wprawdzie wymogów dotyczących m.in. skali, w której ma być opracowana mapa, jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym załącznik graficzny musi wypełniać swoją funkcję, a zatem powinien być sporządzony w takiej formie, aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem planu. Jest to potrzebne z tego względu, że terytorialny zasięg uchwalanego planu często nie obejmuje całego obszaru gminy, lecz z reguły obejmuje tylko jego część, dlatego też załącznik graficzny stanowi formę określenia granic obszaru objętego projektem planu. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być natomiast na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., II OSK 964/2010, LexisNexis nr 8039023).
W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty Wojewody względem zaskarżonej uchwały nie mogły doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności.
Jeżeli chodzi o treść załącznika graficznego, to jego rolą nie jest oznaczenie przeznaczenia danych działek ewidencyjnych, które będzie przedmiotem dopiero finalnej uchwały w przedmiocie sporządzenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne braki, czy błędy w tym zakresie nie rzutują zatem na ważność uchwały o przystąpieniu do sporządzenia, czy zmiany miejscowego planu. Celem omawianego wymogu, jakim jest dołączenie do uchwały załącznika graficznego, jest przedstawienie granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, o czym jasno stanowi art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Kwestionowany załącznik faktycznie nie uwzględniał uwag merytorycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 463/22, nadal wyznaczając drogę wewnętrzną na działkach prywatnych, co przyznano z resztą w odpowiedzi na skargę. Jednak jak podkreślił WSA w Lublinie w wyroku z 7.07.2009 r., II SA/Lu 274/09, uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej, tj. o zmianie planu. Dla ważności zaskarżonej uchwały istotne jest zatem nie to, czy załącznik graficzny właściwie opisywał przeznaczenie terenu, lecz czy prawidłowo i w jasny sposób wyznaczał granice obszaru planistycznego, a ten warunek został spełniony.
Podniesione przez Wojewodę zarzuty dotyczące merytorycznej zawartości załącznika graficznego, sprowadzające się do zakwestionowania umiejscowienia drogi wewnętrznej na gruntach prywatnych, czy też wywiedzione w dalszej części zarzuty dotyczące procedury planistycznej, wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy i mogą być zweryfikowane w przypadku zaskarżenia finalnej uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.