II SA/Kr 676/22

II SA/Kr 676/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art 88 ust 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Dnia 20 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2022 roku znak: SKO.OŚ/4170/498/2021 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków zwrot kosztów postępowania w wysokości 4.083,10 zł (słownie: cztery tysiące osiemdziesiąt trzy złote i dziesięć groszy).
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2022 roku, znak: SKO.OŚ/4170/498/2021 utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego nr 655/K/2021 z dnia 25 listopada 2021 roku, znak: OK/471/13/2021/FU o nałożeniu na Gminę Miejską Kraków na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) – dalej jako "u.o.p." kary administracyjnej za zniszczenie drzew.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 28 grudnia 2011 roku Gmina Miejska Kraków zawarła z Przedsiębiorstwem Budowlanym [...] sp.j. – dalej też jako "spółka" umowę o realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej położonej na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H., zgodnie z załącznikiem graficznym oraz połączenia tej drogi z ulicą [...]. W ramach realizacji umowy wykonawca był obowiązany do uzyskania wszelkich koniecznych decyzji administracyjnych, których uzyskanie jest konieczne dla możliwości rozpoczęcia robót (k. 49 a.a.). Realizując postanowienia umowy spółka opracowała szczegółową inwentaryzację istniejącej szaty roślinnej wraz z gospodarką i preliminarzem opłat za usunięcie i zastąpienie drzew (k. 2-21 a.a.). W powyższym opracowaniu przedstawiono 5 drzew do usunięcia (k. 10 a.a.), to jest:
1. jarząb pospolity (nr inw. 2) o obw. pnia mierzonym na wysokości 5 cm od gruntu wynoszącym 85 cm, a na wysokości 130 cm - 39+42 cm; pień rozwidla się u podstawy, w odziomku spękania kory; korona żywotna, drzewo zdrowe.
2. kasztanowiec zwyczajny (nr inw. 3) o obw. 122 cm, pień prosty, ze śladami po obłamanych gałęziach. Korona żywotna, z ptasim gniazdem. Drzewo zdrowe.
3. robinia akacjowa (nr inw. 7) o obw. 84 cm, pień prosty, od strony budynku szkoły z zabliźnionymi ranami. Korona wąska, żywotna.
4. lipa drobnolistna (nr inw. 9) o obw. 101+75 cm, pnie proste, bez ubytków. Korona gęsta, żywotna, z naturalnie występującym posuszem, zaobserwowano obecność ptasiego gniazda.
5. klon jawor (nr inw.57) o obw. 150 cm.
Spółka uzyskała zgodę Gminy Miejskiej Kraków na wycinkę powyższych drzew pod warunkiem jednak uprzedniego uzyskania stosownych decyzji właściwego organu na usunięcie drzew a ponadto uprzedniego zawarcia dodatkowej umowy z Gminą, której przedmiotem miałoby być usunięcie tych drzew (k. 24 a.a.).
W dniu 30 czerwca 2020 r. do Marszałka Województwa Małopolskiego wpłynął wniosek Gminy Miejskiej Kraków – Zarządu Dróg Miasta Krakowa złożony przez pełnomocnika A. S. z Zakładu Konserwacji Zieleni "[...] (działającego z ramienia spółki) w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 5 wskazanych powyżej drzew kolidujących z przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym.
W toku postępowania wywołanego tym wnioskiem Marszałek Województwa Małopolskiego przeprowadził rozprawę administracyjną w drodze oględzin w dniu 2 września 2020 roku, podczas której stwierdzono, że wnioskowane do wycinki drzewa są zdrowe (k. 85).
Następnie pismem z dnia 09.09.2020 r. (znak: OK/470/244/2020/MZ) Marszałek wystąpił do Gminy Miejskiej Kraków o informację dotyczącą wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji oraz zakresu kolizji planowanej inwestycji z wnioskowanymi do usunięcia drzewami.
W odpowiedzi na wezwanie organu Gmina pismem z dnia 2 lutego 2021 r. poinformowała, że wnioskowane do usunięcia drzewa nie kolidowały z planem zagospodarowania terenu przedłożonym do wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe organ uznał, że pozwolenie na budowę zostało wydane bezkolizyjnie z drzewami i w związku z tym nie ma powodu do usunięcia przedmiotowych drzew jako kolidujących z inwestycją. Uzyskując pozwolenie na budowę inwestor powinien liczyć się z ryzykiem nieuzyskania zezwolenia na usunięcie drzew.
Następnie w dniu 17 marca 2021 r. do Marszałka wpłynęło pismo z dnia 17.03.2021 r. znak: ZZS.40.17.21.21.KG Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie (jednostki budżetowej Gminy Miejskiej Kraków), dotyczące zniszczenia zieleni na terenie działki nr [...] obr. [...] - ul. [...] w Krakowie, w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi na jej terenie.
W związku z zawiadomieniem organ przeprowadził w dniu 19 marca 2021 roku wizję w terenie przy udziale m.in. przedstawicieli Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie, przedstawiciela Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] sp.j., kierownika budowy, pracownika budowlanego, przedstawiciela firmy [...]. W czasie wizji ustalono, że poniższe drzewa znajdują się w następującym stanie:
1. jarząb pospolity (nr inw. 2) o obw. pnia mierzonym na wysokości 5 cm od gruntu wynoszącym 85 cm, a na wysokości 130 cm - 39+42 cm. Od strony północnej korzenie podkopane w odległości 20 cm i na odcinku 2,3 m, wykop prowadzony jednostronnie na głębokości 40 cm. Widoczne odcięte korzenie, niezabezpieczone. Korzenie poszarpane na odwodzie połowy obwodu korony. Pień zabezpieczony. Korona zdrowa.
2. kasztanowiec zwyczajny (nr inw. 3) o obw. 122 cm. Korzenie podkopane na głębokość 35 cm w odległości od pnia wynoszącej 1,10 m; korzenie poszarpane na odcinku 3,30 m od strony wschodniej, niezabezpieczone. Od strony zachodniej korzenie podkopane, ale zabezpieczone przez co ocena utrudniona. Pomierzono odległość wykopu od pnia -lm, głębokość ok. 30 cm. Korzenie poszarpane zarówno szkieletowe jak i włośnikowe. Od strony północnej wykop w odległości od pnia 2,2 m. W koronie połamane gałęzie. Przedstawiciel ZZM oświadcza, że pień nie był uszkodzony.
3. robinia akacjowa (nr inw. 7) o obw. 85 cm. Korzenie podkopane powyżej połowy obwodu rzutu korony, wynosi 2,8 m od strony zachodniej, od południowej 1,3 m; na głębokości 0,9 m; w odległości od pnia 0,5 m. Pień zabezpieczony. Korona z połamanymi gałęziami. Korzenie zabezpieczone agrowłókniną. Od strony wschodniej ziemia nadsypana, wykop od tej strony prowadzony w odległości 1,7 m.
4. lipa drobnolistna (nr inw. 9) o obw. 73+100 cm. Ziemia w obrębie pnia naruszona. Przysypane, widoczne wystające, poszarpane korzenie, widoczny jeden szkieletowy korzeń. Naruszona ziemia w odległości 1,2 m od dnia od strony zachodniej. Gruby korzeń od strony zachodniej w odległości 1 m od pnia. Od strony wschodniej również poszarpany i odsłonięty korzeń szkieletowy. Od strony południowej ziemia nadsypana oraz składowane metalowe barierki. Na ponad połowie odwodu rzutu korony naruszona ziemia. Pień zabezpieczony. Gałęzie w koronie obcięte, obłamane.
Organ uznał, że wskazane drzewa mają uszkodzony, zniszczony system korzeniowy oraz uszkodzenia pojedynczych gałęzi w koronie. W związku z tym, że rosną one wzdłuż drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych, szkoły oraz na plac budowy, stwarzają przez to realne zagrożenie dla ludzi i mienia. Powyższe oznacza natomiast, że zmienił się ich stan faktyczny w terenie, co spowodowało z koeli bezprzedmiotowość wniosku o usunięcie 4 szt. drzew w związku z kolizją z inwestycją.
Z tego powodu organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie ww. 4 drzew zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W pozostałym zakresie po rozpatrzeniu wniosku strony, nieobjętym powyższą decyzją o umorzeniu, została wydana decyzja Nr 172/K/2021 z dnia 12.04.2021 r., znak: OK/470/244/2020/MZ, niezezwalająca na usunięcie 1 drzewa (nr inw. 57).
W związku z ujawnionym zniszczeniem 4 drzew pismem z 8 lipca 2021 r., znak OK/471/13/2021/FU Marszałek zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 4 szt. przedmiotowych drzew (zniszczenie ich systemów korzeniowych). Jako strony postępowania ustalono: Gminę Miejską Kraków - ZDMK (zarządca działki gminnej) oraz [...] (inwestor realizujący inwestycję drogową).
Następnie decyzją nr 401/K/2021 z 5.08.2021 r. organ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec inwestora, tj. [...] w związku z ustaleniem go wcześniej stroną postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, tj. niewłaściwe ustalenie strony przedmiotowego postępowania. W ocenie organu [...] nie jest podmiotem, który mógł uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją, ponieważ nie jest posiadaczem terenu, na którym rosną drzewa i o taką decyzję nie wystąpił, nie może więc być stroną niniejszego postępowania.
Organ wskazał, że na usunięcie drzew objętych niniejszym postępowaniem wymagane było uzyskanie zezwolenia, ponieważ zgodnie z art. 83f ust. 3 u.o.p. - "Przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do: 3) drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm-w przypadku pozostałych gatunków drzew".
Przedmiotowe drzewa posiadają natomiast obwody pni na wysokości 130 cm: jarząb pospolity - 38+40 cm, kasztanowiec zwyczajny - 122 cm, robinia akacjowa - 84 cm, lipa drobnolistna - 73+100 cm, co jednoznacznie wskazuje, że na wysokości 5 cm obwody ich pni są większe niż: 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego i robinii akacjowej - oraz 50 cm w przypadku jarzębu pospolitego i lipy drobnolistnej, gdyż jak wynika z ogólnej wiedzy przyrodniczej, drzewa u nasady pnia mają większy obwód niż na wysokości 130 cm.
Organ wskazał, że w momencie zniszczenia przedmiotowych 4 drzew ZDMK, zarządzający ww. działką, nie posiadał decyzji zezwalającej na ich usunięcie. Organ wskazał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 19.03.2021 r. stwierdzono m.in. zniszczenie przedmiotowych 4 szt. drzew poprzez podkopanie ich systemów korzeniowych na obwodzie przekraczającym 50% obwodu systemu korzeniowego oraz uszkodzenie koron [akta nr 28-31]. Na znaczne zniszczenie systemów korzeniowych drzew, wskazują: ustalenia poczynione przez komisję w trakcie oględzin w dniu 19.03.2021 r. oraz wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna, a także informacja przesłana przez ZZM pismem znak: ZZS.40.17.21.21.KG z 17.03.2021 r. i załączona do ww. pisma notatka służbowa sporządzona przez inspektora ZZM oraz przekazana dokumentacja zdjęciowa [akta nr 1-22].
Do uszkodzenia systemów korzeniowych przedmiotowych drzew oraz obłamania części gałęzi, doszło w trakcie prowadzenia prac ziemnych, realizowanych przez inwestora, a ściślej bezpośrednio przez spółkę, dla potrzeb obsługi komunikacyjnej realizowanej inwestycji. Uszkodzenie drzew nastąpiło na skutek niewłaściwego wykonywania przez inwestora prac ziemnych w obrębie systemów korzeniowych drzew, prowadzonych z wykorzystaniem ciężkiego sprzętu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zieleni.
Organ wskazał, że w świetle art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. kara za wycięcie drzew może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości, gdy dokonał wycięcia drzew bez zezwolenia, gdy zlecił dokonanie takiej wycinki osobie trzeciej, jak również w sytuacji, gdy wiedział o zamiarze wycinki przez osobę trzecia i godził się na taką ewentualność, a także stanowisko przeciwne, zgodnie z którym odpowiedzialność właściciela nieruchomości za wycięcie drzew jest niezależna od jego wiedzy o wycince i wiąże się z zaniechaniem właściwej pieczy nad rosnącymi na jego nieruchomości drzewami. Wykładnia art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. prowadzi do wniosku, iż wymierzenie przewidzianej w nim kary może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości, co najmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się zgadzał.
Organ wskazał, że ZDMK jako zarządzający działką nr [...] obr. [...] stanowiącą własność Gminy Miejskiej Kraków, był obowiązany dopilnować utrzymania właściwego stanu zieleni na terenie, który jest w jego zarządzie i na który zawarł umowę ze spółką o realizację inwestycji drogowej.
Z uwagi na fakt, iż na przedmiotowym terenie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Kantorowicka-Niebyła", zatwierdzony uchwałą nr LXX/1008/13 Rady Miasta Krakowa z 27.03.2013 r. i obszar ten jest przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a jarząb pospolity nr 1 posiada wyliczony obwód na wysokości 130 cm - 59 cm, tj. poniżej 80 cm, zaś robinia akacjowa nr 3 posiada obwód na wysokości 130 cm - 84 cm, tj. poniżej 120 cm, tak więc w przypadku wydawania zezwolenia na usunięcie ww. drzew, byłyby one zwolnione z opłat.
Natomiast w przypadku kasztanowca zwyczajnego nr 2 o obwodzie na wysokości 130 cm - 122 cm, tj. powyżej 120 cm oraz lipy drobnolistnej nr 4 o wyliczonym obwodzie na wysokości 130 cm -136,5 cm, tj. powyżej 80 cm, taka opłata zostałaby naliczona.
W związku z powyższym na podstawie art. 89 ust. 1 u.o.p. - "Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usuniecie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, jak gdyby takiego zezwolenia nie było".
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie dokonano trwałego i nieodwracalnego zniszczenia systemów korzeniowych (co spowodowało zaburzenie statyki drzew), które doprowadziło do zniszczenia drzew, w związku z czym nie było możliwości bezpiecznego pozostawienia ich w środowisku. W celu wyeliminowania stwarzanego przez drzewa bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, na wniosek złożony przez stronę, tj. ZDMK, decyzją nr 246/K/2021 z 31.05.2021 r., zezwolono na ich usunięcie.
Kierując się powyższymi okolicznościami organ wymierzył Gminie karę administracyjną za zniszczenie 4 drzew.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez radcę prawnego M. M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego prowadzące do niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, że Zarząd Dróg Miasta Krakowa jest stroną postępowania, podczas gdy - zdaniem odwołującej - jest nim wykonawca prac ziemnych, tj. Przedsiębiorstwo Budowlane [...] sp.j. Ponadto wskazano że adresatem odpowiedzialności na podstawie art. 87a oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. jest podmiot prowadzący roboty budowlane i tym samym na niego winna być nałożona kara za zniszczenie w/w drzew.
Z tego względu Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji, względnie o wydanie decyzji zgodnej z ustaleniami faktycznymi i obowiązującymi w nin. sprawie przepisami prawnymi.
Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Krakowie wskazało, że podstawowe znaczenie ma norma prawna zawarta w art. 87a u.o.p. Zgodnie z jego brzmieniem można wskazać na reguły wykonywania prac ziemnych, prac ręcznych oraz prac z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, jeżeli prace te są wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu. Reguła ta głosi, że w/w prace mają być przeprowadzone w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Reguła ta ma charakter klauzuli generalnej, która może być dopracowana w oparciu o inne normy prawne zawarte w przedmiotowej ustawie.
W ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku prowadzenia prac w obrębie systemu korzeniowego, polegających na przeprowadzeniu wykopów i usunięciu ok. 50 % masy korzeniowej w trakcie realizacji inwestycji zgodnie z umową zawartą z ZDKM, doszło do zniszczenia drzew, czyli takiego ich uszkodzenia, które w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości "wykorzystywania" drzew zgodnego z przeznaczeniem, co w tym przypadku oznaczało całkowite ich zniszczenie.
W ocenie Kolegium organ I instancji poprawnie przyjął, że odpowiedzialność ponosi posiadacz nieruchomości czyli, jak wyżej wykazano - Zarząd Dróg Miejskich w Krakowie. Jakkolwiek bezpośrednim sprawcą zniszczenia drzewa są pracownicy dokonujący prac budowlanych, to jednak zgodnie z zebranym materiałem dowodowym należy stwierdzić, że działali oni w oparciu o umowę nr 733/4/ZIKIT/2011 z 28.12.2011 r. o realizację inwestycji drogowej, która została zawarta pomiędzy Gminą Miejską Kraków – Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (obecnie ZDMK) a [...]
Z tego względu, że prace budowlane odbywały się w oparciu o ww. umowę, zgodnie z wykonaną do niej dokumentacją, organ wskazał, że zarządca terenu (posiadacz nieruchomości ZDMK) miał świadomość, jakie prace planowane są do wykonania i tym samym nie można mówić, iż odbyły się one bez jego zgody i wiedzy. Ponadto ZDMK jako zarządca terenów gminnych, winien sprawować kontrolę przestrzegania przepisów, w tym odnośnie drzew i odpowiednio reagować na ich łamanie. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że Gmina – ZDMK w postępowaniu cywilnym może dochodzić stosownego odszkodowania.
Ze względu na powyższe za stronę niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie ukarania karą pieniężną za zniszczenie drzew został słusznie uznany - zdaniem Kolegium - Zarząd Dróg Miasta Krakowa (następca prawny Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie), a nie bezpośredni wykonawca robót, czyli spółka.
Ponadto organ odwoławczy uznał, że przy ustalaniu wysokości kary za zniszczenie drzew organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne, wobec tego Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargę wniosła Gmina Miejska Kraków, podnosząc zarzuty naruszenia:
art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Gmina Miejska Kraków - Zarząd Dróg Miasta Krakowa jest stroną postępowania podczas gdy, jest nią podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział administracyjną karę pieniężną, a zatem wykonawca robót budowlanych dotyczących przebudowy i budowy drogi wewnętrznej ul. [...] w Krakowie oraz poprzez pominięcie go jako strony postępowania oraz bezzasadne umorzenie postępowania wobec inwestora realizującego inwestycję drogową, to jest [...] sp.j. w K.
art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z treści ww. przepisów, poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasad proceduralnych, w tym w szczególności błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ukarania karą pieniężna za zniszczenie systemu korzeniowego drzew została uznana Gmina Miejska Kraków- Zarząd Dróg Miasta Krakowa podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że posiadaczem nieruchomości kiedy miało dojść do zniszczenia systemu korzeniowego jak i dokonującym zniszczenia Zarządowi Dróg Miasta Krakowa systemu korzeniowego był wykonawca robót budowlanych.
art. 87a oraz art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędne zastosowanie tego uregulowania wskazującego, iż prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie w wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom w sytuacji, w której adresatem normy jest podmiot prowadzący roboty budowlane i tym samym na niego winna być nałożona kara za wykopanie i przesadzenie 4 jarzębów szwedzkich a nie na zarządzającego nieruchomością, co miało miejsce w ww. postępowaniu.
Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ponadto należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W zakreślonym terminie nie wszystkie strony zajęły stanowisko, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Trafny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., co skutkowało niewyjaśnieniem w sposób pełny i adekwatny do potrzeb sprawy stanu faktycznego. W sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 88 ust . 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (dalej jako "u.o.p."), organ powinien ustalić kto jest posiadaczem nieruchomości, a ponadto czy istnieje jakikolwiek inny podmiot niż posiadacz, którego działania skutkowały lub mogły skutkować zniszczeniem drzewa i czy ten inny podmiot działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Bez ustalenia tych okoliczności faktycznych nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie art. 88 ust. 2 u.o.p., który jednoznacznie wskazuje, że nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości
Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, ze posiadaczem nieruchomości jest Gmina Miejska Kraków. Nie budzi także wątpliwości, że drzewa zostały uszkodzone w wyniku prowadzenia prac w obrębie systemu korzeniowego. Co więcej, jak wynika z ustaleń organu, bezpośrednim sprawcą zniszczenia drzewa są pracownicy spółki dokonujący prac budowlanych. Spółka natomiast wykonywała prace na podstawie umowy zawartej z Gminą (por. s. 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji).
Trafne jest stanowisko organu, z którego wynika, że "skoro prace budowlane odbywały się w oparciu o ww. umowę, zgodnie z wykonaną do niej dokumentacją, to zarządca terenu (posiadacz nieruchomości ZDMK) miał świadomość, jakie prace planowane są do wykonania i nie można więc mówić, iż odbyły się one bez jego zgody i wiedzy".
Powyższe nie przesądza jednak, że do zniszczenia drzew doszło za zgodą posiadacza nieruchomości (gminy). Fakt wykonywania określonych robót, na podstawie umowy o realizację inwestycji drogowej nie oznacza jeszcze, że posiadacz nieruchomości zgadzał się na zniszczenie drzew. Przedmiot umowy nie zakładał zniszczenia drzew. Co więcej jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy umów oraz uzyskanych decyzji, realizacja inwestycji miała być bezkolizyjna względem istniejących drzew, natomiast w sytuacji konieczności usunięcie drzewa, było to możliwe wyłącznie po uprzednim uzyskaniu wymaganych decyzji oraz po zawarciu dodatkowej umowy z Gminą, której przedmiotem miało być ustalenie zasad i warunków usunięcia drzew. Z dokumentów tych nie wynika zatem, aby do zniszczenia drzew doszło za zgodą posiadacza nieruchomości. Zasadnicze znaczenie ma jednoznacznie sprecyzowany zakres przedmiotowy zawartej umowy. Zaznaczyć trzeba, że nie wyłącza odpowiedzialności wykonawcy okoliczność, że skarżący nie zapoznał się on dokładnie z zakresem prac przewidzianych w umowie, względnie, że wykonał te prace wbrew treści umowy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2022 roku, sygn. III OSK 4647/21).
Nie jest przy tym trafne stanowisko organów, które przyjęły, iż posiadacz nieruchomości ponosi wszelkie ryzyka i koszty, które wynikają z nieprawidłowej realizacji umowy przez wykonawcę. Także powoływana przez organ potencjalna możliwość dochodzenia przez gminę na drodze cywilnej odszkodowania od wykonawcy nie ma żadnego znaczenia dla sprawy i nie może stanowić jakiegokolwiek argumentu przemawiającego za przyjęciem odpowiedzialności posiadacza nieruchomości (Gminy) na zasadzie art. 88 ust. 2 u.o.p.
O ewentualnej odpowiedzialności posiadacza nieruchomości można mówić jedynie wówczas, jeśli do zniszczenia drzew doszłoby za zgodą posiadacza nieruchomości.
Zawarcie natomiast umowy na realizację inwestycji, która nie miała kolidować z drzewami i świadomość jakie prace są do zrealizowania przez wykonawcę, nie stanowią, wbrew stanowisku organu, wykazania odpowiedzialności posiadacza nieruchomości.
W związku z tym organ przed wymierzeniem kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 2 u.o.p., będzie zobligowany do przeanalizowania postanowień umowy łączącej gminę oraz spółkę i do dokonana oceny, czy w świetle jej zapisów jak i ewentualnie innych dokumentów, które dotyczyły stosunków między gminą i spółką, do usunięcia drzew doszło w ramach łączącej strony umowy, czy też z jej naruszeniem, co nakazywałoby przyjąć, że do zniszczenia drzewa doszło bez zgody posiadacza nieruchomości.
Sąd podziela przy tym wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że nałożenie kary, o której mowa art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.o.p., na posiadacza nieruchomości może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział lub zachowując prawidłowy nadzór powinien był wiedzieć o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 144/18).
Powyższe ustalenie jest niezbędne dla możliwości ustalenia podmiotu, na który może być nałożona kara za zniszczenie drzew. Podkreślić przy tym trzeba, że możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na posiadacza nieruchomości dotyczy sytuacji, w których posiadacz taki działa we własnym imieniu i na własny rachunek. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy doszło do zawarcia umowy o wykonanie określonych prac (por. też uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 roku, sygn. II OSK 1692/19).
Trafny jest także zarzut skarżącej, że stroną postepowania powinien być również wykonawca prac – spółka, który jest bezpośrednio zainteresowany jej wynikiem. Jak wskazano powyżej ustawa przewiduje możliwość nałożenia kary także na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Tym samym oprócz posiadacza nieruchomości stroną powinien być również ten inny podmiot.
Powyższe nie przesądza na kogo organ powinien nałożyć karę administracyjną, to bowiem będzie wynikało dopiero z poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, o których mowa powyżej.
Nie jest natomiast trafny zarzut skarżącej, z którego wynika, że adresatem normy art. 87a ust. 1 u.o.p. jest wyłącznie wykonawca robót budowalnych.
Zgodnie z treścią art. 87a ust. 1 u.o.p. prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.
Jakkolwiek adresatem normy art. 87a ust. 1 u.o.p. jest wykonawca robót budowalnych, to jednak nie wyłącznie, Również posiadacz nieruchomości jest obowiązany dbać o to, aby prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, były przeprowadzone w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. W tym celu posiadacz nieruchomości powinien zapewnić, aby prace te były wykonywane przez odpowiedni wykwalifikowany podmiot i przy zachowaniu wymaganych w takich przypadkach reguł ostrożności.
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. skarga została uwzględniona.
Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 483,10 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 3.600 zł, ustalone na podstawie § 2 pkt. 5) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. 2018 roku, poz. 265).