II SA/Kr 654/22

II SA/Kr 654/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III OSK 254/23 - Wyrok NSA z 2026-01-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. C. i W. C. na uchwałę nr XLII/546/22 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody skargę oddala.
Uzasadnienie
H. C. i W. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLII/546/22 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody w postaci dębu szypułkowego (Quercus robur) rosnącego na działce o nr ewidencyjnym [...] w Niepołomicach przy ul. M. .
Zaskarżonej uchwale zarzucili:
1) Naruszenie prawa własności skarżących opartego na art. 140 kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie skarżącym poprzez podjęcie ww. uchwały korzystania z przedmiotu własności skarżących, tj. działek ewidencyjnych o nr [...], nr [...] i nr [...] w sposób zgodny z ich przeznaczeniem oraz swobodnego rozporządzania ww. nieruchomościami skarżących, a to wobec ustanowienia w § 7 skarżonej uchwały nr XLII/546/22 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 lutego 2022 r. w stosunku do ww. pomnika przyrody:
a) zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru,
b) zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych,
c) zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;
d) zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi,
e) zakazu umieszczania tablic reklamowych,
bez dokładnego oznaczenia obszaru, którego dotyczą ww. zakazy, co w sytuacji, w której ww. dąb rośnie bardzo blisko granicy (jego pień przerasta ogrodzenie oddzielające działkę skarżących z działką nr [...], stanowiącą własność państwa G. i J. B. - F. ), sięgając gałęziami daleko w głąb działek skarżących, powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości skarżących, w tym interesantów budynku usługowego zlokalizowanego na działce skarżących, doprowadza do systematycznych szkód i zniszczeń mienia skarżących spowodowanych zatykaniem rynien i odpływów przez opadające i gnijące liście oraz obcieranie zewnętrznych elementów elewacji ww. budynku, a nadto jest przedmiotem intensywnego sporu pomiędzy właścicielami działki nr [...], na której zlokalizowany jest ww. dąb uznany kwestionowaną uchwałą za pomnik przyrody, tj. J. i G. B.- F. a H. i W. C., który to spór obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Wieliczce Wydziałem I Cywilnym w formie sprawy o usunięcie m.in. ww. dębu (oraz drugiego drzewa rosnącego na działce [...] oraz zaniechania naruszania prawa własności skarżących o sygn. akt I C 926/21/upr, zaś sama inicjatywa objęcia ww. drzewa ochrona wynikającą z nadania mu statusu pomnika przyrody została podjęta przez J. B.- F. po otrzymaniu odpisu pozwu o zaniechanie naruszeń w sprawie o sygn. akt I C 926/21/upr, co wszystko razem należycie ocenione prowadzi w sposób oczywisty do naruszania prawa własności skarżących i w sposób całkowicie nieuzasadniony wzmacnia sytuację procesową właściciela sąsiedniej nieruchomości, zaś w sposób nieoznaczający dokładnej strefy ochrony, stanowi zagrożenia dla realizacji uprawnień właścicielskich skarżących, przysługujących im względem działek o nr [...] i [...] oraz [...];
2) Naruszenie art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na ograniczeniu w ww. uchwale prawa własności skarżących polegające na:
a) ustanowieniu względem ww. pomnika przyrody zakazów określonych w § 7 skarżonej uchwały, które nie jest wiadomo jak daleko sięgają, tj. czy dotyczą również działek sąsiednich stanowiących własność skarżących, zwłaszcza, że konary ww. drzewa sięgają daleko wgłąb działek skarżących, w efekcie czego w formie pozaustawowej doszło de facto do ograniczenia prawa własności skarżących w sposób dotykający istoty tegoż prawa, tj. uprawnień określonych w art. 140 kodeksu cywilnego, w tym przede wszystkim prawa swobodnego używania własnej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem oraz swobodnego dysponowania nieruchomościami przez skarżących,
b) nieuprawnionym zróżnicowaniu ochrony prawnej przysługującej skarżącym i właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na której posadzony jest ww. dąb, który mimo, że wyrządza cyklicznie szkodę w mieniu skarżących, to obecnie nie może być usunięty ani zredukowany w sposób prowadzących do zaniechania naruszania prawa własności skarżących, co czyni niemożliwym urzeczywistnienie przez nich roszczeń negatoryjnych wskazanych w art. 222 § 2 kodeksu cywilnego, tj. roszczeń o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia konstytucyjnie chronionego najszerszego prawa do rzeczy, jakim jest prawo własności i stanowi formę pozaustawowego wywłaszczenia, bez odszkodowania;
3) Naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez brak precyzyjnego wskazania w ww. uchwale zakresu obszaru, którego dotyczą zakazy wskazane w § 7 skarżonej uchwały oraz szczególnych celów ochrony dębu szypułkowego na działce nr [...], co uniemożliwia w zasadzie wyznaczenie strefy ochronnej dla ustanowionego w ten sposób pomnika przyrody, w sytuacji, w której ww. dąb rośnie bardzo blisko granicy (jego pień przerasta ogrodzenie oddzielające działkę skarżących z działką nr [...], stanowiącą własność państwa G. i J. B.-F.), sięgając gałęziami daleko wgłąb działek skarżących, powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości skarżących, w tym interesantów budynku usługowego zlokalizowanego na działce skarżących, doprowadza do systematycznych szkód i zniszczeń mienia skarżących spowodowanych zatykaniem rynien i odpływów przez opadające i gnijące liście oraz obcieranie zewnętrznych elementów elewacji ww. budynku, a nadto jest przedmiotem intensywnego sporu pomiędzy właścicielami działki nr [...], na której zlokalizowany jest ww. dąb uznany kwestionowaną uchwalą za pomnik przyrody, tj. J. i G. B.-F. a H. i W. C., który to spór obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Wieliczce Wydziałem I Cywilnym w formie sprawy o usunięcie m.in. ww. dębu (oraz drugiego drzewa rosnącego na działce [...] oraz zaniechania naruszania prawa własności skarżących o sygn. akt I C 926/21/upr;
4) Naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody a contrario, tj. poprzez przyznanie ochrony dębowi rosnącemu na działce nr [...] w Niepołomicach w ścisłym centrum, w obszarze zabudowanym, mimo, iż ww. drzewo powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości skarżących, w tym interesantów budynku usługowego zlokalizowanego na działce skarżących poprzez spadające suche gałęzie które odrywając się od pnia drzewa i spadając z dużej wysokości mogą wyrządzić niepowetowane szkody osobowe (truizmem jest bowiem fakt, że kilkudziesięciokilogramowa gałąź spadająca z kilku/kilkunastu metrów stanowi istotne zagrożenia dla szeroko rozumianego otoczenia).
W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z przedkładanych w załączeniu dokumentów dotyczących sporu cywilnoprawnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Wieliczce pod sygn. akt I C 926/21/upr, w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.
Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. skarżący wnieśli o zwrócenie się przez WSA w Krakowie do Sądu Rejonowego w Wieliczce Wydział I o nadesłanie akt sprawy o sygn. I C 926/21/upr w celu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zalegających w aktach tejże sprawy pozwu o zaniechanie naruszeń prawa własności skarżących (powodów) oraz odpowiedzi na pozew i potwierdzeń odbioru korespondencji przez pozwanego (właścicieli działki nr [...], na której znajduje się dąb objętych ochroną na podstawie zaskarżonej uchwały).
Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wniósł o jej oddalenie i wskazał, że uznaje zarzuty skarżących za nieuzasadnione.
Na wstępie organ wskazał, iż ochrona przyrody, przez którą należy również rozumień ochronę pomników przyrody, w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowi bezwzględny obowiązek gminy, należący do jej zadań własnych. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a obejmują one w szczególności sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Konkretyzacja powyższego obowiązku została wyrażona w art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p., który stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, przy czym organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Realizacja zadań gminy w zakresie ochrony przyrody odbywa się m.in. w drodze ustanawiania form ochrony przyrody, do których należy uznanie obiektu za pomnik przyrody, co następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 44 ust. 1 u.o.p.).
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.p. pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie.
Kryteria uznawania drzew za pomniki przyrody zostały określone w § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki (dalej: "Rozporządzenie"), do których zaliczamy:
1) obwód pnia nie mniejszy niż minimalny obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 130 cm dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, określony w załączniku do rozporządzenia, lub
2) wyróżnianie się wśród innych drzew tego samego rodzaju lub gatunku w skali kraju, województwa lub gminy, ze względu na obwód pnia, wysokość, szerokość korony, wiek, występowanie w skupiskach, w tym w alejach lub szpalerach, pokrój lub inne cechy morfologiczne, a także inne wyjątkowe walory przyrodnicze, naukowe, kulturowe, historyczne lub krajobrazowe.
Organ, kierując się przesłankami określonymi w art. 40 ust. 1 u.o.p. podjął uchwałę w sprawie ustanowienia pomnika przyrody w postaci drzewa o gatunku dąb szypułkowy (Quercus robur) położonego w Niepołomicach, na działce o nr ewid. [...], nadając mu nazwę własną "Kazimierz". Wbrew twierdzeniom skarżących, dąb szypułkowy wypełnia kryteria określone w ustawie o ochronie przyrody, a także w rozporządzeniu, uzasadniające przyznanie temu obiektowi ochrony w postaci uznania go za pomnik przyrody. Dąb ten, szacuje się, że posiada ok. 130-150 lat. Jego wysokość sięga 20 metrów, a obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm wynosi 3,4 metra (340 cm). Z uwagi na posiadane parametry, wiek, a także właściwości, dąb wyróżnia się wśród innych drzew tego samego rodzaju w skali województwa, a nawet kraju. Posiada walory estetyczne oraz przyrodnicze. Powyższe właściwości potwierdzają prawidłowość dokonanej oceny przez Organ, następnie wyrażonej w zaskarżonej uchwale, co do spełnienia przesłanek przemawiających za uznaniem dębu za pomnik przyrody.
Zaznaczyć wymaga, że ocena organu nie była dowolna, a poparta ekspertyzami, które zostały zlecone przez organ, a następnie uwzględnione przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Organ rozpoznając sprawę dębu oparł się na opinii dendrologicznej o stanie zachowania drzew sporządzonej w dniu 24 listopada 2021 r. przez inspektora nadzoru ds. terenów zieleni J. D.. Z opinii dendrologicznej wynika, że dąb ten posiada 20 metrów wysokości, obwód pnia sięgający 3,5 metry. Ponadto, w opinii wskazano, że "(...) posiada swego rodzaju wartość przyrodniczą i wyróżnia się na tle otaczającej je zieleni. Na największą uwagę zasługuje drzewo nr 3, które wykazuje walory drzewa pomnikowego". Opiniujący również przedstawił rekomendację objęcia ochroną dębu poprzez uznanie go za pomnik przyrody - "proponuje się objęcie drzewa ochroną konserwatorską poprzez wpisanie go do rejestru zabytków jako pomnik przyrody".
W tym też kontekście, na uwagę zasługuje stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r, II SA/Kr 1276/18, w oparciu o wyrok NSA z dnia 30 maja 2005 r. OSK 1497/04, zgodnie z którym "obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla rozporządzenia, jako powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego konieczności przeprowadzenia przed wydaniem aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to, bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jego wydaniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można czynić Wojewodzie Małopolskiemu skutecznych zarzutów, dotyczących materiałów (opinii i ekspertyz), na jakich się oparł. Samo ich istnienie dowodzi, że rozporządzenie nie było podjęte dowolnie, a ocena treści poszczególnych ekspertyz nie należy do sądu. (....) sąd nie jest kompetentny do oceny słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Skoro istnieją opinie i ekspertyzy uzasadniające uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi ze rozporządzenie nie było podjęte dowolnie".
W ocenie organu zarzuty naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona Uchwała nie prowadzi do niedozwolonego, sprzecznego z zasadą proporcjonalności, ograniczenia prawa własności Skarżących.
Organ, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 44 ust. 1 u.o.p., rozważył zarówno interes właścicieli nieruchomości, na której znajduje się pomnik przyrody, a także nieruchomości sąsiednich, jak i interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody i środowiska. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie słusznie wskazuje się, iż "każdy element środowiska i przyrody ma jednakową wartość podlegająca ochronie prawnej w konfrontacji z prawem własności skarżących. Przysługuje im taka sama ochrona prawna jak prawu własności." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r., II SA/Kr 1276/18). Z tych też względów, za nieuprawnione należy uznać twierdzenia skarżących jakoby doszło do naruszenia prawa własności skarżących. Działanie organu było niezbędne i celowe dla ochrony przyrody, przy zastosowaniu właściwych środków przewidzianych prawem. Organ kierował się zasadą proporcjonalności, z jednej strony mając na uwadze poszanowanie prawa własności, a z drugiej strony konieczność ochrony przyrody jako dobra wspólnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących mająca na celu wykazanie wadliwości zaskarżonej uchwały poprzez odwołanie się do niewłaściwego (niedokładnego) wyznaczenia chronionego obszaru. Skarżący podnoszą, że organ nie określił obszaru, którego dotyczą ustanowione zakazy. Twierdzenie to jednak jest błędne.
Art. 44 ust. 2 u.o.p. stanowi, że w uchwale ustanawiającej pomnik przyrody określa się nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. W ocenie Organu, wszystkie obligatoryjne elementy zostały zawarte w Uchwale. W szczególności, obszar (obiekt) objęty ochroną został w sposób precyzyjny oznaczony poprzez odniesienie się do miejsca położenia chronionego obiektu, którym jest miejsce posadowienia drzewa gatunku dąb szypułkowy na działce ewid. nr [...]. Miejsce to zostało w sposób dostateczny określone w formie graficznej (wskazane na załączniku graficznym do Uchwały) oraz jako punkty współrzędne. Ochrona przyznana pomnikowi przyrody rozciąga się na cały obiekt chroniony, a więc dotyczy również gałęzi jak i jego korzeni.
Zdaniem Organu w celu zapewnienia należytej ochrony przyrodniczej niezbędne było wprowadzenie w §7 Uchwały zakazów określonych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Zaznaczyć przy tym należy, że Organ nie posiada dowolności w kreowaniu zakazów dotyczących ochrony przyznanej pomnikowi przyrody. Katalog zakazów określonych w art. 45 ust. 1 o.u.p. jest katalogiem zamkniętym, a więc niedopuszczalne jest rozszerzanie katalogu poprzez określanie innych, niż tamże wskazanych, zakazów, oraz ich modyfikowanie. Dokonanie modyfikacji w zakazach wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. rodziłoby daleko idące konsekwencje prawne, bowiem mogłoby zostać uznane za naruszenie przepisów prawa, z uwagi na wprowadzone de facto nowe zakazy.
Wobec powyższego, nie można uznać, że użycie pojęć występujących w katalogu zakazów z art. 45 ust. 1 u.o.p. - "obiekt" czy "obszar" - stanowi o naruszeniu prawa.
Z tych też względów, zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie można przyjąć, że, prawo własności skarżących zostało ograniczone w sposób naruszający art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP. Również zarzuty Skarżących jakoby sprzecznie z art. 44 ust. 2 u.o.p. określono zakres obszaru chronionego, którego dotyczą ustanowione zakazy, nie są, w ocenie organu, zasadne.
Organ nie podziela zarzutów skarżących dotyczących występowania zagrożenia dla zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości sąsiedniej, względem której przysługuje Skarżącym prawo własności, które przemawiałoby przeciwko objęciu ochroną pomnikową dębu znajdującego w granicach działki. Naturalną konsekwencją rosnących drzew jest zacienianie nieruchomości, w szczególności w sezonie letnim, a także zwiększony opad liści w sezonie jesiennym, który może doprowadzić do występujących utrudnień w zakresie odpływów wody z rynien. Także, realizując inwestycję na nieruchomości, w której pobliżu posadowione jest drzewo o dużych parametrach, należy wziąć pod uwagę, możliwe, naturalnie występujące, konsekwencje z tym związane. Powyższe okoliczności nie mogą przemawiać za odmową uznania dębu za pomnik przyrody, w sytuacji gdy spełnia on kryteria uzasadniające objęcie go ochroną. Wobec tego, zarzuty przedstawione w skardze a odnoszące się do występującego zagrożenia nie zasługują na uwzględnienie.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, uchwała nie narusza art. 40 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to zagrożenia dla ludzi lub mienia, drzewa stanowiące pomniki przyrody podlegają ochronie aż do ich samoistnego, całkowitego rozpadu. Zgodzić się należy, że komentowany przepis dokonuje zróżnicowania proponowanych rozwiązań, które uzależnione są od miejsca położonych chronionych obiektów w postaci pomnika przyrody. W przypadku drzew znajdujących się na terenach niezabudowanych, drzewa te podlegają ochronie aż do ich rozpadu. A contrario, drzewa znajdujące się na terenie obszarów zabudowanych korzystają z węższej ochrony, co nie oznacza jednak, że ochrona ta została wyłączona.
W niniejszej sprawie brak jest okoliczności wskazujących na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ze strony drzewa uznanego za pomnik przyrody. W szczególności, za takie zagrożenie nie można uznać spadających suchych gałęzi. Zdarzenia te, o ile występują, mają charakter wyjątkowy. Spadanie gałęzi z reguły spowodowane jest anormalnymi warunkami atmosferycznymi, co jednak nie jest wyłącznie związane z dębem będącym pomnikiem przyrody, a każdym drzewem. W takich sytuacjach należy przestrzegać powszechnie przyjętych reguł mówiących o unikaniu przebywania w pobliżu większych drzew.
Nadmienić należy, że nawet gdyby takie zagrożenie wystąpiło, nie oznacza to konieczności odmowy objęcia dębu ochroną, bowiem możliwe jest zastosowanie innych rozwiązań, które zapewniłyby bezpieczeństwo w większym zakresie.
Podkreślenia wymaga, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę skorzystał ze swej dyskrecjonalnej władzy wyrażając wolę objęcia ochroną dębu znajdującego się na działce nr [...]. Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty skarżących jakoby uchwała różnicowała w sposób niesprawiedliwy ochronę prawną przysługującą skarżącym i właścicielom nieruchomości, na której pomnik ten znajduje się. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedmiotem udzielonej ochrony nie jest prawo własności skarżącego lub właściciela nieruchomości, na której dąb jest położony. Uchwała stanowiła konsekwencję wykonywania zasad własnych gminy w zakresie ochrony przyrody i była skierowana na zapewnienie należytej ochrony przyrodniczej, dostosowanej do celu w jakim została podjęta. Co więcej, obowiązek stosowania zakazów określonych w Uchwale dotyczy zarówno skarżących (w zakresie w jakim dąb ten może wykraczać poza nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] jak i właściciela nieruchomości, na której pomnik przyrody znajduje się.
Organ, podejmując uchwałę o uznaniu dębu pomnikiem przyrody, nie dokonał jakiejkolwiek ingerencji w toczący się spór cywilny, na który powołuje się skarżący. Spór ten pozostaje irrelewantny dla niniejszej sprawy, bowiem nie ma on wpływu na walory drzewa, które stanowiły bezpośrednią przyczynę uznania go za pomnik przyrody w ramach zadań własnych organu. W tym też miejscu dodać należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi jedynego aktu prawa miejscowego podejmowanego przez organ w zakresie ochrony przyrody, a w 2021 r. Organ podjął aż trzy uchwały w sprawie ustanowienia pomnika przyrody, które dotyczyły dębu "Leon", dębu "Zygmunt I Stary" oraz drzewa o gatunku wiąz polny "Henryk". Tym samym, objęcie ochroną dębu, któremu nadano nazwę "Kazimierz" stanowi realizację zadań własnych organu w zakresie ochrony przyrody, które są stale wykonywane.
Także, twierdzenia skarżących jakoby nie było możliwe ustanowienie dębu pomnikiem przyrody w przypadku wyrażenia sprzeciwu przez właścicieli nieruchomości, w których prawo własności dąb ten istotnie ingeruje nie znajdują oparcia w przepisach prawa.
Przytoczone powyżej argumenty i wyjaśnienia jednoznacznie wskazują, że przedstawione przez skarżących zarzuty są oczywiście bezzasadne. Uchwała została podjęta w celach ochrony przyrody, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu publicznego, a także z poszanowaniem prawa własności. Wbrew zarzutom skargi, spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustanowienie pomnika przyrody, a także wprowadzenie zakazów, które są zgodne z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP, wynikającymi z prawa cywilnego oraz tymi określonymi w ustawie o ochronie przyrody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Aktualnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Na to wezwanie odpowiedział jedynie pełnomocnik skarżących wskazując adres nie będący adresem platformy ePUAP, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy zdalnej. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody w postaci dębu szypułkowego (Quercus robur) rosnącego na działce o nr ewidencyjnym [...] w Niepołomicach przy ul. [...] 6.
Mając na uwadze fakt, że uchwała ta została podjęta po 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym bo nowelizacji.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest więc możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych, do których ustawodawca zalicza, obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej, również wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana w sprawie ustanowienia formy ochrony przyrody jest zarówno aktem z zakresu administracji publicznej jak i aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Akt ten może ingerować także w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępny w CBOSA).
Dalej wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Natomiast aby skarga na uchwałę organu mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny CBOSA), czy też kreuje formy ochrony przyrody, obejmując określone tereny specyficznym reżimem prawnym.
Nie ulega wątpliwości, że w przypadku uchwały ustanawiającej formę ochrony przyrody jaką jest pomnik przyrody, która zawiera określone nakazy i zakazy mające na celu realizację tej ochrony, interes prawny posiadają właściciele działek na których znajduje się chroniony obiekt. W niniejszej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, niemniej jednak objęty ochroną dąb szypułkowy rośnie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, a część jego konarów znajduje się nad ich nieruchomością. Zatem nakazy i zakazy określone w uchwale mają wpływ na prawa i obowiązki skarżących. Wpływ ten zaś musi być rozważany w takim kontekście, że skoro działalność sprzeczna z ustanowionymi zakazami może negatywnie oddziaływać na stan pomnika przyrody, a istnieje prawny zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu poddanego ochronie, to działania które chcieliby podjąć skarżący tj. wycinka drzewa, mogą mieć wpływ na objęty ochroną pomnik przyrody
Dalej wskazać należy, że art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym, w myśl ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie więc z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, nie typizując jednak takich istotnych naruszeń prawa. Niemniej jednak wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, do których należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (publ. OTK 2000/1/3) dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nie ulega zaś wątpliwości, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a więc kontrola zgodności uchwały ustanawiającej pomnik przyrody powinna być przeprowadzona także pod kątem zachowania konstytucyjnych zasad, w tym zasady proporcjonalności.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w takich granicach Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w sposób istotny, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uchwała ta - wbrew stanowisku skarżących - nie narusza obiektywnego porządku prawnego, bowiem została podjęta w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia i tylko według takich kryteriów może być poddana ocenie jej legalność. Fakt, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą nie oznacza, że sama skarga jest zasadna. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Skarżący oczekują ochrony prawnej ze względu na przysługujące im prawo własności, które zostało ograniczone ze względu na ustanowienie przez uprawniony organ pomnika przyrody. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.
Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Ustawodawca przyznając organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm. - dalej u.o.p.), prawo do wprowadzenia form ochrony przyrody (art. 44 ust. 1), w tym ustanowienia pomników przyrody, miał na uwadze zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody, w tym kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody. Dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym jest obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych (art. 74 Konstytucji, art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Rada Gminy Niepołomice była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały (art. 44 ust. 1 u.o.p.), nie zostały naruszone zatem przepisy dotyczące właściwości organów.
Zgodnie z art. 40 u. o. p. pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. (ust. 1 ) Na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to zagrożenia dla ludzi lub mienia, drzewa stanowiące pomniki przyrody podlegają ochronie aż do ich samoistnego, całkowitego rozpadu. (ust. 2 ).
Usytuowanie objętego ochroną dębu szypułkowatego niewątpliwie powoduje ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżących. Ograniczenia te, z punktu widzenia ochrony własności są jednak dopuszczalne, a jednocześnie nie naruszają zasady proporcjonalności, gdyż nie ingerują nadmiernie w prawo własności. Pomnik przyrody znajduje się poza granicami działki natomiast nad nieruchomością skarżących znajdują się jego gałęzie.
Przechodząc do oceny legalności skarżonej uchwały, stwierdzić należy, że akt ten nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody, w szczególności zaś art. 44 i 45 ustawy. W szczególności wskazać należy, że organ nie działał dowolnie, ale kierował się przedłożoną do akt opinią dendrologiczną, dotycząca w istocie trzech dębów rosnących na działce nr [...]. Każde z tych drzew jest drzewem starym i dorodnym, jednak autor opinii w jej wnioskach końcowych wskazał, że "na największą uwagę zasługuje drzewo nr 3, które wykazuje walory drzewa pomnikowego. Proponuje się objęcie drzewa ochroną konserwatorska poprzez wpisanie go do rejestru zabytków jako pomnik przyrody."
Projekt uchwały został również uzgodniony postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r. znak OP-I.623.6.2022.TC Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Należy przy tym zauważyć, że uzgodnienie, do którego zobowiązuje art. 44 ust. 3a u.o.p., jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie popartych dokumentacją merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia lub zniesienia danej formy ochrony przyrody, takich jak zasadność wyboru elementów przyrody, które mają zostać objęte reżimem ochronnym, zastosowanie właściwych oraz adekwatnych środków czy też wskazanie przyczyn zniesienia reżimu ochronnego (zob. J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach - aspekty prawne, Samorząd Terytorialny 2014, nr 9, s. 28-39). Niewątpliwie RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony przyrody i środowiska, wobec czego jego pozytywna ocena projektu uchwały, w której wskazano przyczynę objęcia danego obiektu ochroną przesądza, że zasadne jest ustanowienie formy ochrony przyrody.
W ocenie Sądu powyższe fakty świadczą o tym, że uchwała nie była podjęta dowolnie.
Obowiązkiem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z normami obowiązującego prawa i w tym zakresie nie dostrzeżono uchybień. Nie jest rolą Sądu ocena słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Wskazać przy tym trzeba, że w rzeczywistości skarżący nie negują faktu spełnienia przesłanek do ustanowienia pomnika przyrody wynikające ze spełnienia przesłanek zawartych w § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 grudnia 2017 r. w sprawie kryteriów uznawania tworów przyrody żywej i nieożywionej za pomniki przyrody (Dz. U. poz. 2300). Sąd uznał, że organ przyjmując zaskarżoną uchwałę kierował się zasadą proporcjonalności, z jednej strony mając na uwadze poszanowanie prawa własności, a z drugiej strony postępującą degradację środowiska i konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagające szczególnej troski i uwagi zarówno obywateli, jak i organów państwa.
W tym stanie rzeczy nie sposób uwzględnić zarzutów skargi. Organ nie dopuścił się bowiem podnoszonych w skardze uchybień i również Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które miałyby walor istotnych i przesądzałyby o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ich brak oznacza zaś, że uchwała ta może pozostać w porządku prawnym. W szczególności uchwała spełnia warunki wynikające z art. 44 u.o.p. – dotyczy ona ustanowienia jednej z ustawowo przewidzianych form ochrony przyrody, uchwała określiła nazwę obiektu, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony i zakazy właściwe dla tego obszaru wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Przypomnieć natomiast trzeba, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, a taka sytuacja mam miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z powyższych rozważań.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zagrożenia zdrowia i życia osób korzystających z nieruchomości skarżących (spadające gałęzie), lub szkód wywoływanych przez spadające jesienią liście to wskazać należy, że nie są one uzasadnione. W § 5 uchwały nakazano obowiązek stałego monitoringu stanu zdrowotnego pomnika oraz wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych i konserwatorskich a także podejmowanie działań w celu utrzymania jego właściwego stanu. Przewidziano zatem konieczność i możliwość dokonywania cięć pielęgnacyjnych, zapobiegających rozwojowi nadmiernej ilości posuszu, jednak muszą być one wykonywane w taki sposób, aby nie uszkadzały chronionego drzewa. Jeśli zaś chodzi o spadające liście, to nie jest to argument uzasadniający nawet zwykłe usuniecie drzewa, a tym bardziej nie uzasadnia twierdzenia, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.