II SA/KR 628/22

II SA/Kr 628/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit a w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 916
art 83 d ust 5 i art 88 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2022 r., znak SKO.OŚ/4170/404/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. kwotę 680 zł ( sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia 29 września 2021 r. , znak OŚ.6132.1.2021 orzekł o wymierzeniu Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia 267 sztuk drzew z terenu nieruchomości położonej w S., działki nr [...] i nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 marca 2022 r., znak SKO.OŚ/4170/404/2021 - działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 89 ust. 1, art. 83d ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 1098), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 03 lipca 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. 2017 r. poz. 1330) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2021.735) - utrzymało zaskarżoną decyzję Organu I instancji w mocy.
W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, streszczając decyzję I instancji oraz odwołanie. Dalej przytoczono treść art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 83d ust. 5 ustawy, jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia. Przepisu nie stosuje się do inwestycji liniowych celu publicznego.
Jak wynika z treści odwołania oraz z całości okoliczności przedmiotowej sprawy, przedmiotem sporu nie jest sam fakt usunięcia drzew, ani sposób naliczenia kary administracyjnej za ich usunięcie, ani też określenie podmiotu, który dokonał usunięcia drzew z terenu działek nr [...] i nr [...].
Spór w sprawie sprowadza się w istocie do oceny, czy dopuszczalne było usunięcie objętych zaskarżoną decyzją drzew na podstawie zezwolenia na usunięcie drzew posiadanego przez Spółkę [...] Sp. z o.o., wydanego w formie decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu 26 kwietnia 2021 r., jednakże w sytuacji, gdy to usunięcie drzew nastąpiło przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, z której realizacją związane było wskazane zezwolenie na usunięcie drzew.
Decyzją znak OŚ.6131.1.6.2021 z dnia 26 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...], zezwolił Wnioskodawcy na usunięcie drzew rosnących na działkach ewid. nr [...] w S., w ilości 268 sztuk, z powodu kolizji z inwestycją pn. "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obiektami małej architektury i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] obr. [...] S.". W zezwoleniu wymieniono wszystkie drzewa objęte zgodą na usunięcie, z określeniem gatunków, obwodu pni na wys. 1,3 m, obwodu pnia wyliczeniowego, stawki opłaty za wycinkę oraz wyliczonej opłaty, łącznie w kwocie [...]zł.
Ponadto do akt sprawy dołączono także decyzję nr AB.II-S.1.254.2021 o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno -budowlanego, wydaną dnia 1 czerwca 2021 r. przez Starostę Krakowskiego na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., dla inwestycji pn. "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z drogą wewnętrzną, miejscami postojowymi, dojściami, innymi nawierzchniami utwardzonymi (...) na działce nr [...] w m. S. gmina S. jako Etap III inwestycji pn. Budowa piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr [...] w m. S. Gmina S.". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 czerwca 2021 r.
W dniu 21 maja 2021 r. funkcjonariusze Straży Miejskiej w S. udali się na interwencję zleconą przez monitoring na ul. [...], z której to interwencji sporządzono notatkę służbową potwierdzającą wykonywanie prac związanych z wycinką drzew na dz. nr [...] i nr [...] w m. S..
Kolejno, w dniu 25 maja 2021 r. stwierdzono również wycinkę drzew na działkach nr [...] i nr [...] w S., co potwierdził Zastępca Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska Pani J. M. w notatce służbowej z dnia 25 maja 2021 r. spisanej na tę okoliczność. Jak wynika z treści notatki, w dniu 25 maja 2021 r. w godzinach popołudniowych stwierdzono prace związane z usunięciem drzew na działkach nr [...] w S., co zdaniem Zastępcy Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska nie mogło być możliwe ze względu na brak wydanego zezwolenia na budowę.
Okoliczności związane z usuwaniem drzew w tych dniach potwierdzili również świadkowie przesłuchani przez Organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego.
Kolegium stwierdziło, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma brzmienie i zastosowanie art. 83d ust. 5 w/w ustawy. W ocenie Kolegium treść tego przepisu jest bezsporna i wykładnia literalna prowadzi do wniosku, że zezwolenie na usuniecie drzew kolidujących z projektowaną inwestycją jest decyzją warunkową w tym znaczeniu, że aktualizuje się dopiero w powiązaniu z decyzją - jak w tym przypadku - o pozwoleniu na budowę, bowiem dopiero wówczas może zostać wykonane. Tym samym zdaniem Kolegium przyjąć należy, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew o tyle nie jest w tym przypadku decyzją autonomiczną, że nie ma samodzielnych podstaw do jej wykonania (tj. do przystąpienia do jej realizacji), bez jednoczesnego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc konstrukcja przyjęta w powoływanym art. 83d ust. 5 ustawy niejako zawiesza skutek decyzji ostatecznej i uzależnia możliwość realizacji wynikających z niej praw, od zaistnienia innego zdarzenia, z którym ta decyzja jest powiązana.
Podkreślić należy, iż w wydanej przez Organ I instancji decyzji zezwalającej na usunięciu drzew z dnia 26 kwietnia 2021 r., w pouczeniu (w pkt 8) zawarto zapis o treści art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, tj. że usunięcie drzew może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Kolegium wyjaśniło - mając na uwadze zarzuty odwołania - że pouczenie decyzji stanowi jej integralną część i w żaden sposób nie można przyjąć, że umieszczenie określonego zapisu w pouczeniu, a nie w uzasadnieniu decyzji, świadczy o bezskuteczności takiej informacji. Jednocześnie dodać należy, że skoro określone skutki prawne wynikają bezpośrednio z powszechnie obowiązującego przepisu, to nie można uznać, iż nawet w przypadku braku ich wskazania przepis ten nie może mieć zastosowania.
W nawiązaniu do treści art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody Kolegium również wskazuje, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Natomiast w myśl art. 162 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Dodać należy, że warunkiem jest zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego.
Zatem jeżeli strona dopełni warunku, decyzja wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego ustalono w decyzji. Warunek stanowi element decyzji związany z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez tę decyzję.
Skoro w art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie wskazano, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, to należy przyjąć, iż możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z zezwolenia została uzależniona od uzyskania innej decyzji tj. w tym przypadku pozwolenia na budowę.
Kolegium przychyliło się do stanowiska Organu I instancji - powołującego się na stanowisko doktryny - że rozwiązanie to ma na celu uporządkowanie procesu inwestycyjnego poprzez określenie wzajemnych relacji pomiędzy zezwoleniami na usunięcie drzew kolidującymi z daną planowaną inwestycją, a pozwoleniami na budowę wydawanymi dla tej inwestycji w oparciu o ustawę Prawo budowlane.
Kolegium podzieliło również argumentację Organu I instancji, że o uzyskaniu praw wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę można mówić co do zasady dopiero wówczas, gdy staną się one ostateczne. Stosownie bowiem do treści art. 130 k.p.a., decyzje nieostateczne nie podlegają wykonaniu.
Kolegium w konsekwencji stwierdziło, iż nie można przyjąć, że Spółka mogła przystąpić do wykonania decyzji o zezwoleniu na usunięciu drzew wydanego dnia 26 kwietnia 2021 r. przez Organ I instancji, przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności, co nastąpiło z dniem 23 czerwca 2021 r. Tym samym dokonanie usunięcia drzew z terenu działek nr [...] i nr [...] w S. przed w/w datą (tj. 23 czerwca 2021 r.) skutkuje przyjęciem, że usunięcie drzew nastąpiło wbrew treści art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.
Kolegium jednocześnie wyjaśniło, iż nie można podzielić argumentacji Skarżącej Spółki podniesionej w odwołaniu, że skoro na dzień orzekania przez Organ I instancji mocą zaskarżonej obecnie decyzji Spółka posiadała już pozwolenia na budowę, to brak jest podstaw do wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, bowiem na czas orzekania wszystkie warunki z art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody były już spełnione. Zdaniem Spółki, z punktu widzenia stosowania art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody znaczenie winna mieć data wydania pozwolenia na budowę, nie zaś data jego ostateczności, gdyż przepis ten nie dotyczy robót budowlanych prowadzonych na podstawie takiego pozwolenia, tylko usuwania drzew na podstawie zezwolenia wydanego w oparciu o art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Podniesiono, że zgodnie z treścią w/w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 01 czerwca 2021 r. nr AB.II-S.1.255.2021 ostatecznej z dniem 04 czerwca 2021r., jedyną stroną w postępowaniu, w którym została ona wydana była Spółka, a zatem zgodnie za art. 130 § 4 k.p.a., decyzja podlegała wykonaniu już z dniem jej wydania tj. 01 czerwca 2021 r. albowiem była ona zgodna z żądaniem jedynej strony. W konsekwencji, już z dniem 01 czerwca 2021 r. Spółka dysponowała wykonalnym pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, zatem prowadzona wówczas wycinka drzew była zgodna nie tylko z w/w zezwoleniem, ale także z w/w przepisem.
Odnosząc się do tej argumentacji Kolegium zaznaczyło, iż wycinka drzew nastąpiła jeszcze w maju 2021 r. (tj. jak potwierdza to bezspornie materiał dowodowy, już w dniu 21 maja 2021 r.), natomiast decyzje o pozwoleniu na budowę zostały wydane po tej dacie, bowiem w dniu 01 czerwca 2021 r.
Nawet z tej przyczyny nie można przyjąć, że decyzje o pozwoleniu na budowę zostały uzyskane przez Spółkę przed przystąpieniem do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.
Odnosząc się natomiast do błędnego, zdaniem Skarżącej Spółki, przeprowadzenia ustaleń przez Organ I instancji co do ustalenia liczby i danych usuniętych drzew, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te zawarte zostały w protokole z dnia 24 czerwca 2021 r. i pomimo, że istotnie ustalenia te są dość skrótowe, to jednak w ocenie Kolegium wystarczające do oceny sprawy w świetle całości również wcześniejszych ustaleń w sprawie, w tym dotyczących wydania zezwolenia na usunięcie drzew, do których ustaleń odnosi się również Organ I instancji. W protokole zaznaczono m.in., iż na terenie działek nr [...] i nr [...] w S. stwierdzono brak drzew wg tabeli zamieszczonej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 26.04.2021 r. znak: OŚ.6131.1.6.2021. Zaznaczono również, że w gruncie zachowane zostało drzewo o nr inwentar. 13 Fz gat. czeremcha amerykańska o obwodzie pnia 33/32 cm na wys. 130 cm od ziemi. W protokole wyraźnie stwierdzono, że zweryfikowano drzewa, które pozostały na nieruchomościach, ponieważ wszystkie posiadają oznaczenia w postaci cyfr, zgodnie z numerami inwentaryzacyjnymi podanymi w inwentaryzacji dołączonej do wniosku z dnia 01 marca 2021 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Ponadto w protokole wskazano również, że na gruncie pozostały drzewa, które nie były wnioskowane jako egzemplarze do usunięcia.
Jak wynika z akt sprawy, wycinkę drzew w dniu 21 maja 2021 r. i w dniu 25 maja 2021 r. potwierdzają zeznania świadków, którzy jednomyślnie określili zarówno miejsce usuwania drzew, datę ich wycinania, jak i okoliczności temu towarzyszące. Kolegium podtrzymuje zatem ocenę Organu I instancji, że wyjaśnienia te są spójne, logiczne, brak jest jakichkolwiek rozbieżności pomiędzy nimi, tak więc winny być dowodem na okoliczność ustaleń faktycznych w sprawie.
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Wysokości stawek opłat określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 03 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U.2017.1330 z dnia 2017.07.06), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 85 ust. 4b ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie to określa wysokość stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w zależności od obwodu pnia, stanowiącą załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz wysokość stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków krzewów, stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia.
Zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna.
Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe wyjaśnienia Kolegium stwierdziło, iż nie można przychylić się argumentacji przedstawionej w odwołaniu złożonym przez Spółkę. W ocenie Kolegium dokonana przez Organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji interpretacja stosowanych w sprawie przepisów, w szczególności art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, jest prawidłowa, jak również postępowanie wyjaśniające zostało przez Organ przeprowadzone prawidłowo, z zapewnieniem Stronie czynnego w nim udziału oraz wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z o.o. [...] w K., zarzucając jej naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie
- art. 88 ust. l pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody przez bezzasadne zastosowanie
- art. 83d ust.5 ustawy o ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie
- art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie
- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak dokonania wystarczających ustaleń w sprawie celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia i poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych na podstawie niekompletnego i nie w pełni rozpatrzonego materiału dowodowego.
Na podstawie tych zarzutów wniesiono o:
- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 marca 2022 r. znak SKO.OŚ/4170/404/2021 oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina dnia 29.09.2021 r. znak OŚ.6132.1,2021
- zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nie odniósł się, bądź odniósł się tylko pobieżnie do szeregu zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji Organu I instancji, dlatego też Skarżący podtrzymał w całości treść tego odwołania w niniejszej skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Aktualnie stan epidemii został zastąpiony przez stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Wobec przedłożenia przez strony postępowania adresów na platformie ePUAP niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie zdalnej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i dlatego podlegała uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Nie budzą wątpliwości i nie są pomiędzy stronami sporne ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Mianowicie decyzją znak OŚ.6131.1.6.2021 z dnia 26 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zezwolił spółce [...] na usunięcie drzew rosnących na działkach ewid. nr [...] w S., w ilości 268 sztuk, z powodu kolizji z inwestycją pn. "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obiektami małej architektury i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] obr. [...] S.". W zezwoleniu wymieniono wszystkie drzewa objęte zgodą na usunięcie, z określeniem gatunków, obwodu pni na wys. 1,3 m, obwodu pnia wyliczeniowego, stawki opłaty za wycinkę oraz wyliczonej opłaty, łącznie w kwocie [...]zł. W pkt 8 pouczenia zawartego w tej decyzji poinformowano, że usunięcie drzew, zgodnie z art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Z kolei Starosta Krakowski decyzją nr AB.II-S.1.254.2021 z dnia 1 czerwca 2021 r. udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z drogą wewnętrzną, miejscami postojowymi, dojściami, innymi nawierzchniami utwardzonymi (...) na działce nr [...] w m. S. gmina S. jako Etap III inwestycji pn. Budowa piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dz. nr [...] w m. S. Gmina S.".
Inwestor przystąpił do wycinki drzew jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę – w dniu 21 maja 2021 r. i kontynuował wycinkę 25 maja 2021 r. Z tego względu nie mają istotnego znaczenia dla sprawy rozważania Kolegium co do tego, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę zyskała walor ostateczności i w związku z tym od którego momentu inwestor uzyskał uprawnienie do wykonania pozwolenia na wycinkę.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim interpretacji art. 83d ust. 5 ustawy o ochronie przyrody (zgodnie z którym jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które kolidują z drzewami lub krzewami, będącymi przedmiotem zezwolenia) oraz określenia skutków jakie wiążą się z przedwczesnym usunięciem drzew. W szczególności sporne jest, czy podmiot, który przystąpił do wycinki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę podlega karze, o której mowa w art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.
Ratio legis wprowadzenia regulacji zawartej w art. 83d ust. 5 było zapobieganie sytuacji, w której pod pretekstem planów inwestycyjnych nastąpi usunięcie drzew rzekomo kolidujących z planowaną inwestycją, podczas gdy pozwolenie na budowę nie zostanie wydane.
W świetle powyższego należy rozróżnić dwie sytuacje: pierwsza – taka jak w kontrolowanym obecnie postępowaniu – gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę, jednakże usunie drzewa jeszcze przed jego uzyskaniem i druga – gdy pozwolenie na budowę w ogóle nie wejdzie do obrotu prawnego. Sytuacje te nie mogą być traktowane tak samo w zakresie nałożenia kary za usunięcie drzew. W pierwszej z nich inwestor niewątpliwie przedwcześnie i niezgodnie z treścią art. 83d ust. 5 przystąpił do wykonania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, jednakże kilka dni później uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę – zatem nie może być mowy o działaniu "pod pretekstem pozornych planów inwestycyjnych". W drugiej sytuacji natomiast decyzja zezwalająca na usunięcie drzew nigdy nie uzyska przymiotu wykonalności.
Według literalnego brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody żadna z tych sytuacji nie mieści się w zakresie tej normy prawnej, bowiem mowa w nim jest o usunięciu drzew bez zezwolenia. Tymczasem w obu przypadkach inwestor zezwolenie na usunięcie drzew posiada, lecz nie ma ono przymiotu wykonalności. W ocenie Sądu istnieją jednak okoliczności wskazujące na konieczność odmiennego traktowania tych sytuacji.
W piśmiennictwie rozważano kwestię, jaki jest charakter regulacji zawartej w art. 83d ust. 5. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 83(d). w komentarzu do art. 83d wskazuje: "(...) ustawodawca nie określił precyzyjnie, jaki charakter w takim przypadku ma wydane zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów. W związku z tym możliwe do rozważenia są w tym zakresie dwa warianty. W pierwszym wydane zezwolenie miałoby charakter bezwarunkowy, ale wykonanie wynikających z niego uprawnień mogłoby nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji stanowiącej podstawę wykonywania prac budowlanych. Natomiast w drugim wydane zezwolenie byłoby decyzją warunkową, której wykonanie mogłoby nastąpić dopiero po ziszczeniu się przesłanki w postaci uzyskania przez inwestora decyzji stanowiącej podstawę wykonywania prac budowlanych. ... w art. 83d ust. 5 u.o.p. określono wyraźnie, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów może być wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę. Możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z zezwolenia została zatem uzależniona od wydania innej decyzji przez inny organ (co do zasady). To zaś wskazuje na konstrukcję, jaką ustawodawca posługuje się w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przypadku zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów niewątpliwie nie ma przepisu szczególnego nakazującego ich wygaszenie w sytuacji nieuzyskania pozwolenia na rozbiórkę albo budowę. Niewątpliwie jednak leży to w interesie społecznym. (...) Za przyjęciem, że wydane zezwolenie stało się bezprzedmiotowe, przemawiają także względy natury dyscyplinującej. Przyjęcie bowiem, że brak uzyskania decyzji stanowiącej podstawę wykonywania prac budowlanych uzasadnia wygaszenie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, stanowi dodatkowy element dyscyplinujący podmioty zainteresowane skorzystaniem z uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Jeżeli bowiem dokona się usunięcia drzew lub krzewów w sytuacji braku wcześniejszego uzyskania decyzji budowlanej, to znaczy, że zezwolenie stało się bezprzedmiotowe i musi zostać wygaszone. (...) W takim zaś przypadku będą zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Oczywiście, aby mogło to nastąpić, wcześniej będzie musiało dojść do wygaszenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, tak aby nie funkcjonowało już ono w obrocie prawnym".
Kolegium w zaskarżonej decyzji powołało się na art. 162 k.p.a. dotyczący wygaśnięcia decyzji (o zezwoleniu na wycinkę drzew), jednakże nie uzależniło kwestii nałożenia kary za usunięcie drzew od wcześniejszego wygaszenia decyzji zezwalającej na wycinkę. Słusznie zwraca się na to uwagę w skardze.
Różnica w obu opisanych wyżej sytuacjach (tj. usunięcia drzew przed uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz w ogóle bez uzyskania pozwolenia) sprowadza się w ocenie Sądu właśnie do możliwości wygaszenia decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. O ile takie wygaszenie jest możliwe przy braku pozwolenia na budowę, to w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie - inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a zatem wygaszenie pozwolenia na wycinkę nie jest już możliwe. W konsekwencji w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie nie jest możliwe nałożenie na stronę skarżącą kary za wycinkę drzew bez zezwolenia na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
Rację ma strona skarżąca twierdząc, że nawet jeżeli uznać, co skarżący kwestionuje, że powyższe zezwolenie "zostało wydane z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku lub czynności a strona nie dopełniła tego warunku lub czynności" o czym jest mowa w art. 162 k.p.a., to stwierdzenie takiego stanu rzeczy i konsekwencji zeń wynikających wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ stosownego postępowania i wydania ostatecznej decyzji wygaszającej bądź uchylającej, stosownie do treści art. 162 § 3 k.p.a. Taka decyzja nie została wydana względem powyższego zezwolenia, zatem zezwolenie to pozostawało i pozostaje w obiegu prawnym jako ważna i istniejąca decyzja administracyjna. Wyklucza to możliwość uznania, że usunięcie drzew nastąpiło "bez zezwolenia".
Trzeba też zgodzić się ze skarżącym, że żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie określa sankcji w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do usuwania drzew określonych w zezwoleniu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w szczególności zaś nie ma żadnej normy prawnej zrównującej taki stan rzeczy z sytuacją gdy zezwolenie w ogóle nie zostało wydane, do której to sytuacji odnosi się, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, przepis art. 88 ust. 1 pkt 1.
Skarżący zwrócił też uwagę na braki i nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji dotyczące ustaleń co do liczby i rodzajów drzew mających być usuniętymi przez Skarżącego bez zezwolenia – jednak z uwagi na ustalenie, że w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do wymierzenia kary w ogóle, nie ma potrzeby odnoszenia się do tych zarzutów.
Wobec błędnego zastosowania przez organy obu instancji art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody – należało uchylić obie te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). Sąd zwraca uwagę, że skarżący uiścił wpis w kwocie 6 061 zł przyjmując, że jego wysokość zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. Sąd doszedł jednak do wniosku, że z uwagi na kwestionowanie przez stronę skarżącą samej zasady nałożenia kary (legalności jej nałożenia we wszczętym postępowaniu), a nie jej wysokości, to kwotę wpisu w tej sprawie należy ustalić na podstawie § 2 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535), zgodnie z którym wpis stały wynosi w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, z zakresu ochrony środowiska i przyrody - 200 zł. Samo obliczenie wysokości kary jest bowiem tylko jednym z elementów składowych oceny zgodności z prawem decyzji. Wskazywana w decyzji kwota pieniężna do której zapłaty zobowiązano stronę skarżącą nie tworzy wartości przedmiotu zaskarżenia, która determinowałaby wysokość należnych stronie skarżącej kosztów zastępstwa radcowskiego.