II SA/Kr 600/23

II SA/Kr 600/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 40 ust 1 i ust 1a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 marca 2023 r. znak: WI-I.7840.15.95.2022.BS w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
II SA/Kr 600/23
UZASADNIENIE
Decyzją nr 164/2021 z dnia 14 maja 2021 r., znak: AB.6740.18.2021.JM, Starosta Tatrzański po rozpatrzeniu wniosku R. P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego remont i przebudowę fragmentu elewacji budynku mieszkalno-usługowo-hotelowego, dz. ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid[...] Z. przy ul. [...].
Decyzją z dnia 10 października 2022 r., znak: AB.6740.18.2021.JM, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "u.p.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), Starosta Tatrzański przeniósł ww. własną decyzję na R. Z. rep. R. sp. j. z siedzibą przy ul. [...], [...] K. .
Decyzją z dnia 6 marca 2023 r., znak: WI-I.7840.15.95.2022.BS, wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 u.p.b. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R. P., Wojewoda Małopolski utrzymał ww. decyzję w mocy.
W odwołaniu zarzucono, że odwołujący się nie przeniósł swych praw wynikających z decyzji z dnia 14 maja 2021 r. ani na R. Z., ani na reprezentowaną przez niego spółkę jawną, na powyższe nie wyraził zgody, a w związku z bezprawnym przejęciem nieruchomości oraz odmową jej zwrotu toczą się postępowania karne i cywilne.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane przepisami informacje, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy: przenoszona decyzja z dnia 14 maja 2021 r. jest w obrocie prawnym, wnioskodawca oświadczył o przyjęciu bez zastrzeżeń wszystkich jej warunków i przedłożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zarzut odwołania nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 40 ust. 1 a u.p.b., albowiem z treści księgi wieczystej dla działki nr [...] ([...]) i wypisu z rejestru gruntów wynika, że wnioskodawca jest jedynym właścicielem tej nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem podlegającym remontowi i przebudowie. Decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpływa w żaden sposób na prawo własności nieruchomości i dlatego ani toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, ani postanowienie o zabezpieczeniu, nie uzasadniają zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli w wyniku postępowania przed sądem cywilnym dojdzie do przeniesienia własności nieruchomości na dotychczasowego inwestora, to będzie mógł on wystąpić z wnioskiem o zwrotne przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. P., zarzucając jej niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 u.p.b. oraz niezawieszenie postępowania mimo zaistnienia kwestii prejudycjalnej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed Sądem Okręgowym w Krakowie toczy się postępowanie z powództwa skarżącego przeciwko R. sp. jawna w K. o zobowiązanie do zwrotnego przeniesienia na skarżącego własności nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] (sygn. akt [...]). Skarżącemu prawomocnie udzielono zabezpieczenia roszczenia o wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego oświadczenie woli obowiązanego o przeniesieniu na rzecz uprawnionego własności nieruchomości (dz. [...] o pow. 0,2043 ha położona w Z. obręb [...], KW nr [...]) przez zakazanie obowiązanemu R. sp. jawna w K. zbywania i obciążania tej nieruchomości (postanowienie SO w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt [...], postanowienie SO w Krakowie z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt [...]). Nieruchomość powróci do skarżącego w przypadku uwzględnienia powództwa. Skarżący wskazał, że nawet w sposób dorozumiany nie wyraził zgody, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 u.p.b., a decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie wywodzi się z faktu, iż wnioskujący o przeniesienie jest aktualnym właścicielem nieruchomości.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. pełnomocnik uczestnika R. sp. jawna w K. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga jest uzasadniona jednak z innych powodów niż to zostało w niej wskazane.
Materialnoprawną podstawą decyzji organu I Instancji (decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia 10 października 2022 r.) był przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), stosownie do którego organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy:
1) oświadczenie:
a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę,
b) o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane);
2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana.
Przy tak wskazanej podstawie prawnej, decyzja ta była wadliwa, ponieważ do wniosku nie dołączono zgody dotychczasowego inwestora tj. skarżącego R. P..
Natomiast organ II Instancji (Wojewoda Małopolski) wskazał, że decyzja organu I Instancji jest prawidłowa, albowiem zgodnie z art. 40 ust. 1a u.p.b., "zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę."
Art. 40 ust. 1a jako jeden z wielu został wprowadzony w art. 1 pkt 23 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy, celem tej nowelizacji (poprzez dodanie ust. 1a do art. 40 u.p.b.) było ukrócenie oportunistycznych zjawisk uniemożlwiających przeniesienia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu projektu zawarto także domniemanie, że celem sprzedaży nieruchomości, na której była rozpoczęta budowa, jest nabycie nieruchomości wraz z budową i prawami do jej realizacji. Skoro tak kształtuje się cel wprowadzenia nowej regulacji, to w istocie wolą ustawodawcy było tylko wykluczenie nieuzasadnionego blokowania nowego właściciela nieruchomości w kontynuowaniu procesu inwestycyjnego li tylko samą postawą poprzedniego inwestora.
W niniejszej sprawie jednak sytuacja faktyczna, a w ślad za nią prawna, kształtuje się odmiennie od hipotezy przewidzianej w cytowanym przepisie art. 40 ust. 1a u.p.b.
Pozwolenie na budowę z dnia 14 maja 2021 r., (decyzja Starosty Tatrzańskiego, znak: AB.6740.18.2021.JM) wydane zostało dla R. P., który już w chwili składania wniosku (19 stycznia 2021 r., k. 9 akt adm.) nie był już od około 2 lat właścicielem nieruchomości, której pozwolenie na budowę dotyczyło.
Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] (w aktach administracyjnych) wieczystoksięgowym właścicielem działki nr [...] w Z. była R. Spółka Jawna, począwszy od 27 listopada 2019 r. na podstawie umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie.
Natomiast co do pozostałych działek, nieobjętych co prawda sentencją decyzji o pozwoleniu na budowę (nr [...] i [...] ale wskazanych w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżący wskazał stosunek zobowiązaniowy. Jaka była treść tego stosunku zobowiązaniowego i czego dotyczyła nie sposób ustalić na podstawie akt sprawy, wiadomo jedynie, że stosunek ten wynikał z "decyzji znak WMNW. 7230.3.215.2020 z dnia 14 grudnia 2020 r.", a działki te stanowią ul. [...] (k. 27 akt adm. – wypis z rejestru gruntów). Nie jest w szczególności możliwe ustalenie (a organ tego nie poczynił) czego ów stosunek zobowiązaniowy dotyczy lub dotyczył, ale skoro wynika "z decyzji", a działki stanowią drogę publiczną – gminną, to zapewne była to decyzja administracyjna. Nie ustalono jednak, czy możliwe jest przeniesienie tej decyzji na nowego inwestora, względnie czy możliwa jest realizacja inwestycji z jej pominięciem.
Oznacza to, że zarówno w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę jak i w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 14 maja 2021 r. skarżący jako "dotychczasowy inwestor" nie był właścicielem żadnej działki, w tym zwłaszcza działki nr [...] przy ul. [...] 8, dla której wydano pozwolenie na budowę.
W sprawie nie miała zatem miejsca sytuacja, która przewiduje art. 40 ust. 1a, tj. taka, w której "własność nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę ".
Wspomnieć też należy, że przewłaszczenie na zabezpieczenie nieruchomości, to jeden z typów czynności powierniczych zabezpieczających, zasadniczo należy do umów nienazwanych, a służy zabezpieczeniu wierzytelności w taki sposób, że dłużnik (powierzający) przenosi na wierzyciela (powiernika) prawo własności określonej rzeczy. Najczęściej jest tak, że jednocześnie wierzyciel zobowiązuje się do korzystania z tego prawa w określonych granicach oraz zwrotnego przeniesienia przedmiotu zabezpieczenia w przypadku zaspokojenia zabezpieczonej wierzytelności w umówionym terminie. Ograniczenie władztwa powiernika przejawia się w zobowiązaniu do niezbywania oraz nieobciążania rzeczy przed terminem spłaty zabezpieczonego długu. Jednocześnie posiadanie rzeczy oraz prawo do czerpania z niej pożytków nadal przysługują powierzającemu (G. Ufnal, Opłata planistyczna w przypadku przewłaszczenia na zabezpieczenie nieruchomości, FK 2019, nr 5, s. 40-48.). Oczywiście treść tej konkretnej umowy, która stała się podstawą wpisu do księgi wieczystej własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na rzecz R. Spółka Jawna, nie jest sądowi znana, ale nie ma to w sprawie istotnego znaczenia, nawet jeśli przewidywała dalsze posiadanie nieruchomości przez R. P..
Znaczenie ma bowiem tylko to, że wobec braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 40 ust. 1a ustawy prawo budowlane, przy równoczesnym braku zgody R. P. na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące wydania postanowienia zabezpieczającego dotyczącego zakazu zbywania i obciążania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Z.. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie jest bowiem ani zbyciem ani obciążeniem nieruchomości, ani też nie wpływa w żaden sposób na stan własności nieruchomości.
Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., zaś decyzja organu I instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a.