II SA/Kr 60/09

II SA/Kr 60/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Rynczak
Jan Zimmermann /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1349/09 - Wyrok NSA z 2009-11-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 2 , art. 6 , art. 36
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.G. i U.G. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXVI/300/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pod Reglami"; skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 60/09
UZASADNIENIE
Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu 26 czerwca 2008 r. Uchwałę Nr XXVI/300/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pod Reglami".
Na uchwałę tę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w dniu [...] grudnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. i U. G. , zam. w [...].
W uzasadnieniu skargi napisali oni, że wnioskiem z dnia 4 października 2007 r. wnieśli o zmianę sposobu użytkowania terenu, tj. nieruchomości stanowiących ich własność składającej się z działek nr 1 i 2 na budowlane z możliwością zabudowy budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-użytkowymi. Tym samym pismem wniosek złożył również A.Z. , co do zmiany sposobu użytkowania terenu działki nr 3- bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomością z przeznaczeniem działki na cele budowlane z możliwością zabudowy budynkami mieszkalnymi.
Po wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego "Pod Reglami", w którym nie uwzględniono wniosku skarżących, pismem złożonym w dniu 21 maja 2008 r. skarżący wnieśli uwagi do projektu planu.
Uwagi skarżących nie zostały uwzględnione, przy czym argumentacja Rady Miasta jest nieprawdziwa, tj. jakoby "przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele mieszkaniowe jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego, gdyż działki nr 1 , 2 znajdują się w studium w zasięgu strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego - w obszarze PPI obejmującym pas terenów otwartych. Rada Miasta stwierdziła w konkluzji, iż "wniesiona uwaga nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego studium i nie może zostać uwzględniona w projekcie planu. Skarżący zaznaczyli, że odmawiając ich wnioskowi - jednocześnie uwzględniono wniosek A.Z. używając całkowicie odmiennej argumentacji.
W zaskarżonej uchwale nieruchomości skarżących zostały w przeważającej części
uznane za mieszczące się w terenie rolnym - 4R, częściowo w terenie wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi - WS/ZI, w części pozostałej w terenie drogi - licznej klasy zbiorczej - KDz - a więc całkowicie odmiennie, niż wynikać mogłoby to z argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu uznającej uwagi skarżących jako niezasadne.
Skarżący stwierdzili dalej, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopanego narusza ich interes prawny i narusza art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o-planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób rażący zróżnicowano sytuację ich i pozostałych mieszkańców, w tym A. Z. . Zarzucają oni również bezzasadne i niezgodne ze studium uznanie w podjętej uchwale nieruchomości skarżących jako mieszczącej się w terenie rolnym - 4R, częściowo w terenie wód śródlądowych płynących wraz ze strefami ekologicznymi - WS/ZI, w części pozostałej w terenie drogi publicznej klasy zbiorczej - KDz, w czasie gdy nieruchomości te zgodnie ze studium znajdują się w obszarze OP1, tj. tzw. strefy peryferyjnej, co zgodnie z tym studium oznacza funkcję mieszkaniową z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki.
Skarżący twierdzą, że wskutek tych działań Rady Miasta, pomijając jakąkolwiek możliwość zabudowy, utracili także co najmniej 20-krotnie wartość swoich nieruchomości w stosunku choćby do działki 3 .
Skarżący dalej zwracają uwagę na fakt, że przekształcenie terenu odmiennie niż założono to w studium czynią położenie nieruchomości skarżących gorszym od położenia innych mieszkańców, w tym bezpośredniego sąsiada. Zdaniem skarżących jest oczywistym, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Zakopane jedynie zaznaczyła, że uchwala plan po stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - POD REGLAMI z ustaleniami Studium. Rada Miasta nie wypowiedziała się co do zgodności projektu uchwały ze studium czyniąc to jedynie w trybie przypuszczającym. Zdaniem skarżących, w ogóle nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego projektu planu ze studium uwarunkowań. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Zakopane stwierdza, że podejmuje tę uchwałę po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami Studium to jednak nie przybrało ono formy odrębnej uchwały.
Nadto budzi poważną wątpliwość formalna prawidłowość rozpatrzenia uwag do projektu planu. Są to w przeważającej części powielone, bardzo ogólnikowe
rozstrzygnięcia. Z protokołu przebiegu sesji Rady nie wynika, aby w zakresie rozpatrywania uwag była przeprowadzona jakakolwiek dyskusja.
Stwierdzono dalej, że uwagi skarżących do wyłożonego projektu planu były zasadne dlatego, z w studium nieruchomości skarżących są położone w obszarze OP tj. tzw. strefy peryferyjnej, a w studium jako główną funkcję ekonomiczną Zakopanego, stanowiącą podstawę jego ekonomicznego rozwoju, uznano funkcję turystyczną i wypoczynkową.
U. i J. G., wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zagospodarowania ich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że granice, w których opracowywany był zaskarżony plan były analizowane na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do jego opracowywania na podstawie wykonanej analizy zasadności przystąpienia do jego sporządzania i stopnia zgodności przewidywanych w nim rozwiązań z obowiązującym studium. Ustalenia planu zgodne są z ustaleniami obowiązującego studium.
Zgodnie z ustaleniami studium działki o nr 1 , 2 znajdują się w całości w zasięgu obszarów chronionych i wyłączonych z możliwości zabudowy tj.: w zasięgu strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego, w wydzielonym w obrębie w/w strefy obszarze: PP1, obejmującym pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony oraz w zasięgu stref terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta oznaczonych symbolami TOw i TOS.
Zgodnie z ustaleniami studium w strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego prowadzona przez władze miasta polityka przestrzenna winna polegać na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Na wydzielonych w obrębie ww. strefy specjalnej obszarach PP1 i PP2 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw bądź TOs, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tych obszarów, związane z ich specyfiką. Ponadto działki nr 1 , 2 znajdują się w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane częściowo w zasięgu strefy terenów otwartych TOw, o wysokim poziomie
reżimu ochrony, w której: "całkowicie wyklucza się wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą" oraz częściowo w zasięgu strefy terenów otwartych TOs, o średnim poziomie reżimu ochrony. W strefie TOs najistotniejsze dla ustalenia w projekcie planu przeznaczenia terenów ustalenia studium dotyczą m.in. wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.
Działka nr 3 , sąsiadująca bezpośrednio z działkami nr 1 i 2 znajduje się natomiast w studium w strefie peryferyjnej OP1 Krzeptówki", w zasięgu rezerwowych terenów zabudowy. Działkę nr 3 przeznaczono dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Napisano dalej, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wart. 6, daje Radzie Gminy delegację prawną do ograniczania sposobu wykonywania prawa własności, poprzez ustalenia planów miejscowych. Zaznaczono, że w przypadku działek nr 1, 2 , trudno jest mówić zarówno o utracie wartości, jak i ograniczeniu w korzystaniu nieruchomości.
Napisano dalej, że o zgodności ustaleń projektu planu z ustaleniami obowiązującego studium Radni miasta Zakopane stwierdzili w głosowaniu, o czym czy protokół z sesji Rady Miasta na której uchwalano plan.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny został powołany do kontroli zaskarżanych do niego aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , a wobec zaskarżanych do niego uchwał organów samorządu gminy sąd ma do dyspozycji możliwość stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy uchwała ta jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1900 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Obowiązujące prawo nie pozwala zatem sądowi na badanie celowości, słuszności, ekonomiczności i innych cech zaskarżonych aktów, jeżeli cechy te nie są zdeterminowane przez prawo. Aktualny stan prawny nie pozwala również na weryfikację zaskarżanych aktów wyłącznie ze względu na fakt naruszenia przez nie czyichś interesów prawnych lub uprawnień, jeżeli to naruszenie nie pociąga za sobą niezgodności z obiektywnie istniejącą normą prawną. W przypadku skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi wprawdzie warunek istnienia legitymacji skargowej (np. art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym), ale nie wyznacza sądowi kryterium wydania końcowego orzeczenia.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zaskarżoną uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważył wprawdzie niewątpliwy wpływ tej uchwały na interesy prawne i uprawnienia podmiotów, będących właścicielami działek leżących na terenie objętym planem, ale oceniał zgodność tego planu z obiektywnym porządkiem prawnym. Fakt, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy prawne, czy uprawnienia, jest zresztą oczywisty. Na tym przecież m. in. polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną (w tym organy planistyczne) mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jest ono oczywiście chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (art. 64 ust. 3). Ustawa zatem może ograniczać prawo własności i pytanie, jakie stoi przed Sądem nie dotyczy tego faktu, ale tego, czy konkretny plan jest zgodny z tą właśnie ustawą.
Ponadto, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) gmina dysponuje władztwem planistycznym, zgodnie z którym względnie swobodnie może kształtować przeznaczenie terenów, uwzględniając w swoich planach szereg przesłanek, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 tej ustawy.
Z tak określonego punktu widzenia, który jest dla sądu wiążący, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Została ona oparta o pełną procedurę planistyczną, wyznaczoną przez cyt. ustawę o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a jej ustalenia mieszczą się całkowicie w granicach władztwa planistycznego Gminy i - co więcej - z dbałością realizują założenia ustawy, związane zwłaszcza z wymaganiami ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego, walorów architektonicznych i krajobrazowych itp., które w sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego mają szczególne znaczenie.
Zarzuty skarżących wyrażone w skardze nie okazały się trafne.
Po pierwsze, nie jest prawdziwy zarzut sprzeczności uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Działki nr 1 i 2 , należące do skarżących, zarówno w Studium, jak i w planie miejscowym położone są w terenie wyłączonym z możliwości zabudowy, będącej przedpolem Tatrzańskiego Parku Narodowego (PP). Inna jest sytuacja działki nr 3 , należącej do A. Z. , gdyż zarówno w Studium, jak i w planie znajduje się ona na terenie strefy peryferyjnej z rezerwowymi terenami zabudowy (OP1).
Po drugie zatem nie jest słuszny zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Sytuacja działek skarżących i działki A. Z. jest bowiem inna, a wprowadzenie tej różnicy mieści się w granicach wspomnianego władztwa planistycznego.
Po trzecie, dla oceny zaskarżonej uchwały nie ma i nie może mieć znaczenia ewentualna różnica, jaka ma istnieć między uzasadnieniem nie uwzględnienia wniosku skarżących a treści a gotowego planu. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem samego planu, a nie jest władny ingerować w treść poprzedzających go czynności planistycznych.
Po czwarte, nie mają racji skarżący, że wprowadzony plan obniżył wartość ich nieruchomości, gdyż plan ten nie pogarsza sytuacji faktycznej ich działek. To, że sytuacji tej nie polepsza i nie uwzględnia wniosku o przekwalifikowanie działek nr 1 i nr 2 nie oznacza utraty ich wartości. Należy tu dodać, że zgodnie z przepisami cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyby nawet taka utrata wartości nastąpiła, to właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze (art. 36).
Po piąte, zaskarżona uchwała zawiera klauzulę stwierdzającą, że została ona wydana po stwierdzeniu jej zgodności z obowiązującym Studium. Nie stanowi istotnej wady to, że w tej kwestii nie wydano osobnej uchwały.
W opisanym tu stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tatrzańskiego Parku Narodowego mają szczególne znaczenie.
Zarzuty skarżących wyrażone w skardze nie okazały się trafne.
Po pierwsze, nie jest prawdziwy zarzut sprzeczności uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Działki nr 1 i 2 , należące do skarżących, zarówno w Studium, jak i w planie miejscowym położone są w terenie wyłączonym z możliwości zabudowy, będącej przedpolem Tatrzańskiego Parku Narodowego (PP). Inna jest sytuacja działki nr 3 , należącej do A. Z. , gdyż zarówno w Studium, jak i w planie znajduje się ona na terenie strefy peryferyjnej z rezerwowymi terenami zabudowy (OP1).
Po drugie zatem nie jest słuszny zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Sytuacja działek skarżących i działki A. Z. jest bowiem inna, a wprowadzenie tej różnicy mieści się w granicach wspomnianego władztwa planistycznego.
Po trzecie, dla oceny zaskarżonej uchwały nie ma i nie może mieć znaczenia ewentualna różnica, jaka ma istnieć między uzasadnieniem nie uwzględnienia wniosku skarżących a treści a gotowego planu. Sąd ocenia bowiem zgodność z prawem samego planu, a nie jest władny ingerować w treść poprzedzających go czynności planistycznych.
Po czwarte, nie mają racji skarżący, że wprowadzony plan obniżył wartość ich nieruchomości, gdyż plan ten nie pogarsza sytuacji faktycznej ich działek. To, że sytuacji tej nie polepsza i nie uwzględnia wniosku o przekwalifikowanie działek nr 1 i nr 2 nie oznacza utraty ich wartości. Należy tu dodać, że zgodnie z przepisami cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyby nawet taka utrata wartości nastąpiła, to właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze (art. 36).
Po piąte, zaskarżona uchwała zawiera klauzulę stwierdzającą, że została ona wydana po stwierdzeniu jej zgodności z obowiązującym Studium. Nie stanowi istotnej wady to, że w tej kwestii nie wydano osobnej uchwały.
W opisanym tu stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).