II SA/Kr 592/21

II SA/Kr 592/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w 29 października dniu 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania II. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 30 czerwca 2020 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami za dokonanie zniszczeń na działce nr [...] o pow. 0,29 ha poł. w R., jedn. ewid. S., będącej współwłasnością M. W. i S. W., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w związku z decyzją Starosty [...] z 3.06.2019 r. znak [...], zobowiązującą właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu realizacji inwestycji pn. "Rozbudowa i modernizacja stacji elektroenergetycznej 220/110 kV S. wraz z wyprowadzeniem linii 2x2x400 kV".
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania regulacji art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zwrócił jednak uwagę, że w niniejszej sprawie nastąpiło zajęcie nieruchomości - na podstawie zezwolenia udzielonego przez Wojewodę w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2014 r. o przygotowaniu realizacji strategicznych inwestycji i to w trybie tej ustawy przysługuje odszkodowanie, przyznawane przez Wojewodę jako organ pierwszej instancji.
Odwołanie od tej decyzji Starosty [...] złożyła M. W..
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 11 marca 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.".
W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zainicjowana pismem z 7 stycznia 2020 r., w którym M. W. m.in. wskazała, iż "(...) domaga się zgodnie z art. 124b § 4 wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za dokonane zniszczenia", a w związku z tym również weryfikacja podjętej w sprawie decyzji nr [...] Starosty [...] z 30 czerwca 2020 r. znak: [...], o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 u.g.n.
Wskazano, że organ I instancji umarzając postępowanie w powyższej sprawie winien w podstawie prawnej wskazać również art. 105 § 1 k.p.a. Niemniej w ocenie organu odwoławczego niepełne wskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie, choć stanowi pewne uchybienie, to jednak nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia, bowiem niepowołanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie oznacza, iż normy takiej brak w systemie prawnym, a zatem omawianego uchybienia nie można rozpatrywać w kontekście wydania decyzji w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. przewiduje możliwość zobowiązania przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, właściciela oraz innych osób, którym przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii opisanych wyżej obiektów liniowych oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych obiektów liniowych, a także czynności związanych z usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli wskazane wyżej osoby nie wyrażają zgody na dokonanie takich czynności.
Z kolei zgodnie z art. 124b ust. 4 u.g.n. za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Natomiast art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa wart. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Niemniej aby na podstawie powyższych przepisów możliwe stało się ustalenie odszkodowania, w pierwszej kolejności musi zostać wydana prawomocna decyzja na podstawie omówionego wcześniej przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, decyzja Starosty [...] z 3 czerwca 2019 r. znak: [...], w której zobowiązano właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...] [...] jedn. ewid. S., do jej udostępnienia spółce T. D. S.A. Oddział w K., w celu demontażu sieci elektroenergetycznej polegającego na: - demontażu istniejącego na nieruchomości odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV
94 m.b, została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z 19 lutego 2020 r. znak: [...], w której organ odwoławczy orzekł o uchyleniu ww. decyzji i umorzeniu w całości postępowania przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji z 19 lutego 2020 r. znak [...] organ odwoławczy wskazał, że inwestycja obejmująca m.in. demontaż odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV na przedmiotowej nieruchomości została już wykonana na podstawie decyzji Wojewody z 10 sierpnia 2017 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 8 stycznia 2018 r. znak: [...] - wydanymi w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - oraz decyzji nr [...] Wojewody z 11 stycznia 2018 r. znak: [...], utrzymanej w mocy prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2018 r. znak: [...] którymi zatwierdzono projekt budowlany i udzielono m.in. pozwolenia na rozbiórkę odcinka linii napowietrznej SN 15 kV relacji [...] zakresie słupów nr [...]
W związku z powyższym przepisy art. 128 ust. 4 w związku z art. 124b ust. 4 u.g.n. nie mogły mieć w tym przypadku zastosowania, bowiem prace związane z demontażem odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV na przedmiotowej działce nie wynikały w związku z wydaniem decyzji o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n,, zatem organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze zasadnym było utrzymanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie art. 128 u.g.n. za dokonanie zniszczeń na działce nr [...] poł. w R., jedn. ewid. S..
Natomiast odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, to należy stwierdzić, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, bowiem jak wyżej wskazano wejście w teren przedmiotowej nieruchomości objęte było prawomocnymi decyzjami związanymi z realizacją strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, a tym samym inwestor posiadał stosowne zezwolenie w tym zakresie. Natomiast decyzja organu I instancji z 19 lutego 2020 r. znak [...], wydana na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. została prawomocnie wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, wszczętego wnioskiem o ustalenie odszkodowanie. W ocenie skarżącej, organy orzekające w sprawie nie wykonały zadania z zakresu administracji rządowej, mimo zaistnienia z art. 124 ust. 4 u.g.n., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania w sprawie, mimo niewystąpienia przesłanki jego bezprzedmiotowości. W ustawie z dnia 24 lipca 2015r o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych art. 17 wskazuje na fakt, iż ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 2 i 4 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Podążając za tokiem rozumowania organów I i II instancji właścicielom nieruchomości, na których są wykonywane prace w oparciu o wydane decyzje w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych nie przysługiwałoby odszkodowanie za dokonane zniszczenia, byłoby to naruszeniem podstawowego prawa jakim jest prawo własności. Zdaniem skarżącej, aby zapobiec takim działaniom w tej ustawie został wprowadzony art. 17.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Kontrolowane postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 9 Kpa (zasadę informowania stron) zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; art. 8 § 1 Kpa (zasadę zaufania do władzy publicznej), zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz art. 7 Kpa (zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli) zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W tym miejscu Sąd wskazuje i podkreśla, że wskazywane przez Sąd uchybienia dotyczą sposobu prowadzenia sprawy przez Wojewodę. Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 7 stycznia 2020 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego); w ostatnim zdaniu pisma skarżąca zawarła następujący wniosek: "W związku z powyższym domagam się zgodnie z art. 124b § 4 wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za dokonane zniszczenia.", we wcześniejszym fragmencie wskazywała, że prace zostały wykonane w 2018 r. i zniszczone zostało zboże.
Niezwykle istotne są okoliczności złożenia przez skarżącą ww. wniosku o odszkodowanie, a wynikają one między innymi ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody z 19 lutego 2020 r. znak: [...], w której organ ten orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. znak: [...] i umorzeniu w całości postępowania przed organem pierwszej instancji. W uchylonej decyzji Starosta [...] na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. zobowiązał właścicieli działki nr [...] tj. m. in. skarżącą M. W., do jej udostępnienia spółce T. D. S.A. Oddział w K., w celu demontażu sieci elektroenergetycznej. Powodem wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 19 lutego 2020 r. było to, że demontaż odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV na przedmiotowej nieruchomości został już wykonany, na podstawie zupełnie innych decyzji, wydanych na podstawie innych przepisów niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, między innymi na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1812 z późn. zm.).
Sekwencja czasowa podejmowanych czynności przedstawiała się następująco:
1. W dniu 3 czerwca 2019 r. Starosta [...] – prawdopodobnie nie mając wiedzy o tym, że sprawa jest już załatwiona innymi decyzjami - wydał decyzję zezwalającą na zajęcie nieruchomości skarżącej przez T. D. SA, celem demontażu sieci elektroenergetycznej,
2. Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Wojewody,
3. W toku postępowania odwoławczego, skarżąca złożyła w dniu 7 stycznia 2020 r. sporny wniosek o odszkodowanie, podając jako podstawę prawną "art. 124b.§4" w domyśle: ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała zatem taką podstawę prawną, jaką miała prawo domniemywać zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 3 czerwca 2019 r., która została do niej skierowana i od której się odwoływała,
4. W dniu 13 lutego 2020 r. działający z upoważnienia Wojewody M. K., na podstawie art. 19 Kpa przekazał wniosek skarżącej o odszkodowanie Staroście K., wskazując go jako organ właściwy do załatwienia sprawy,
5. W dniu 19 lutego 2020 r. ten sam upoważniony przez Wojewodę pracownik M. K., w rozpoznaniu odwołania skarżącej wydał decyzję o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia 3 czerwca 2019 r. i umorzeniu postępowania przed organem I Instancji.
Taka koincydencja czasowa i osobowa oznacza, że Wojewoda przekazał wniosek skarżącej Staroście K. wiedząc o tym, że odszkodowanie co prawda może skarżącej przysługiwać, jednak nie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (gdzie rzeczywiście nie byłby organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu jako organ I Instancji), ale na podstawie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, gdzie jest organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu jako organ I Instancji, na podstawie art. 22 ust. 2 tej ustawy. Właściwość Wojewody w tego typu sprawach jest bezsporna i wynika z postanowienia NSA z dnia 11 października 2019 r. sygn. I OW 55/19, w którym rozstrzygnięty został spór kompetencyjny pomiędzy Starostą K. a Wojewodą. Oznacza to także, że przekazując sprawę Staroście K. dniu 13 lutego 2020 r., Wojewoda znał już treść przywołanego postanowienia NSA, rozstrzygającego spór kompetencyjny.
Tym samym przekazanie wniosku skarżącej Staroście K. w tych okolicznościach sprawy należy ocenić jako jednoznacznie naruszające art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 Kpa. Czynność ta została dokonana bez należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej prawa będącego przedmiotem wniosku; bez zrealizowania obowiązku czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, bez udzielenia w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, oraz bez uwzględniania słusznego interesu obywatela. W szczególności działania Wojewody nie usprawiedliwia przywołanie przez skarżącą we wniosku przepisu "art. 124b § 4", albowiem z pisma tego jednoznacznie wynika, że zawiera ono żądanie ustalenia odszkodowania za niszczone uprawy na działce [...] Jak już wyżej wskazano, skarżąca miała prawo nie wiedzieć w jakim trybie i na podstawie jakiej ustawy odszkodowanie może zostać ustalone, skoro o podstawach prawnych realizowanej inwestycji nie wiedział nawet organ administracyjny - Starosta [...]. Co więcej Starosta działał na wniosek inwestora – T. D. SA , zatem być może inwestor też nie był pewien podstaw swego działania. Gdyby Wojewoda wyjaśnił skarżącej jej sytuację prawną, można z dużym prawdopodobieństwem domniemywać, że wskazałaby ona właściwe przepisy jako podstawę wniosku.
Wobec powyższego Wojewoda będzie obowiązany rozpoznać wniosek skarżącej o odszkodowanie, przyjmując że postępowanie zostało w tej sprawie wszczęte po myśli art. 61 § 1 Kpa w dniu 7 stycznia 2020 r. tj. w dniu złożenia wniosku. Wojewoda uwzględni zatem stan prawny wynikający z treści art. 23 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922).
Wobec powyższego zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.