II SA/Kr 564/23

II SA/Kr 564/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 lutego 2023 r. nr 616/LX/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. skargę oddala.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga B. M. oraz M. M. na uchwałę nr 616/LX/2023 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych. Skarżonej uchwale zarzucono:
1. art. 1 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy jednorodzinnej na usługową działek nr [...] obręb T., Gmina Myślenice, mimo iż prowadzi to do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużym wydzielaniem spalin, dostarczaniem towaru, użytkowaniem obiektów i jego infrastrukturą np. sprzątaniem, konserwacją etc.;
2. art. 1 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia z jednorodzinnej na usługową działek nr [...] obręb T., Gmina Myślenice i ograniczenie w prawie własności skarżących, mimo iż winno ważyć się interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;
3. art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek zmiany przeznaczenia działek nr [...] obręb T., Gmina Myślenice z zabudowy jednorodzinnej na usługową z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużym wydzielaniem spalin, dostarczaniem towaru, użytkowaniem obiektów i jego infrastrukturą np. sprzątaniem, konserwacją.
W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że z przepisów prawa miejscowego wynika, iż jest zasadnicza różnica między przeznaczeniem terenu dla zabudowy usługowej a zabudowy jednorodzinnej. Na terenie zabudowy usługowej "U" będą mogły powstawać w szczególności urządzenia i obiekty służące prowadzeniu działalności komercyjnej wraz z parkingami, a uzupełniająco służące usługom o charakterze publicznym, a także obiekty gospodarcze i garaże, związane z przeznaczeniem podstawowym oraz drogi i dojazdy. Nadto warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń przeznaczenia uzupełniającego, wymienionego w § 15 ust. 2 m.p.z.p. jest dostosowanie go do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego. Gdy tymczasem okolica działek nr [...] to obecnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna MN. Na takim terenie obowiązuje zgodnie z § 9 ust.3 pkt 2 powyższej uchwały zasada braku uciążliwości prowadzonej działalności usługowej i rolniczej, w tym hodowlanej dla mieszkańców (sąsiadów). W szczególności więc z pewnością należy uznać, że zakazane jest prowadzenie działalności związanych z tak uciążliwymi immisjami takimi jak np. duży hałas, nieprzyjemny zapach, emitowanie bardzo szkodliwych substancji etc. Takiego zaś wymogu nie ma w sytuacji kiedy dany teren ma przeznaczenie usługowe. Tak więc a contrario, plan miejscowy dla miejscowości T., dopuszcza uciążliwość prowadzonej działalności usługowej na terenie przeznaczonym dla terenu zabudowy usługowej. Jeśli bowiem dla określonego przeznaczenia terenu jest w tym samym akcie prawnym zakaz uciążliwości, a dla drugiego nie ma, znaczy to że domyślnie tam gdzie tego zakazu nie ma jest dopuszczona uciążliwość. W zabudowie jednorodzinnej nie powinno być też bardzo intensywnego ruchu czy też zabudowy uciążliwą infrastrukturą jak np. hotele, duże sklepy wielkopowierzchniowe, wysokie biurowce etc. Natomiast działka nr [...] będąca własnością skarżących bezpośrednio graniczy ze strefą 7U. Tak więc jest więc oczywiste, że takie przedsięwzięcia jak np. duże sklepy wielkopowierzchniowe z dużym parkingiem, hałasem i dużym ruchem drogowym będą uciążliwie dla skarżącej i okolicznej zabudowy jednorodzinnej. W związku z czym działki nr [...] nie mogą mieć przeznaczenia które jest uciążliwe, gdyż oddziaływałoby to na okoliczną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Teren ten służy bowiem do zamieszkania. Zaskarżona zmiana planu prowadzi do powstania uciążliwego sąsiedztwa na terenie przeznaczonym przede wszystkim do zamieszkania poprzez określenie go jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną co będzie związane z zakazem inwestycji uciążliwych dla mieszkańców. W konsekwencji zaskarżona uchwała narusza prawo własności. Z przepisów prawa wynika, że gdy nie jest to konieczne prawo własności nie powinno być ograniczane. Tak więc teren obejmujący działki o numerach [...] i [...] obręb T. nie może zostać przeznaczony na funkcję usługową, gdyż ze swej istoty będzie to generować uciążliwości dla zamieszkujących okoliczny teren ludzi. Inwestycje związane z usługami o większym rozmiarze jak dyskonty, hipermarkety, wysokie biurowce z szeregiem usług, wulkanizacje etc., naruszałyby interesy mieszkańców i spowodowałoby zakłócenie z korzystania z powyższych nieruchomości ponad przeciętną miarę. Z uwagi na generowany przez takie obiekty w szczególności duży ruch, hałas czy uciążliwe zapachy, dużym wydzielaniem spalin, dostarczaniem towaru, użytkowaniem obiektów i jego infrastrukturą np. sprzątaniem, konserwacją etc. Powyższe czynniki byłyby poważną uciążliwością w korzystaniu z pobliskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i które to prawa winny być w zmienionym planie respektowane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że projektowana zmiana pozostaje w zgodzie ze Studium, w którym te tereny oznaczone są symbolem PU1 z dopuszczenie przejścia na przeznaczenie produkcyjne P lub usługowe U, a przeznaczeniem uzupełniającym jest zieleń urządzona. Organ zwrócił uwagę, że skarżona uchwała ma na celu doprowadzenie do zgodności ze Studium. Zwrócono także uwagę na okoliczność, że w porównaniu z poprzednia zmianą, zakwestionowaną przez WSA w Krakowie, wprowadzono mniej uciążliwe przeznaczenie w postaci samych usług, a dodatkowo przewidziano utworzenie buforu w postaci zieleni izolacyjnej na granicy przeznaczenia U i MN. Podkreślono, że na podstawie w/w planu nie jest możliwe powstanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ponieważ takie są przewidziane na terenie miasta w pobliżu dworca autobusowego zgodnie z zapisami Studium. Wskazano, że wysokość zabudowy w obszarze usług nie może przekraczać 10 m, tak jak w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem nie jest możliwe lokalizowanie wysokich biurowców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Działka skarżących nie jest jednak położona w granicach planu, ale w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem. Odnośnie do takiej sytuacji wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy wojewódzkie. I tak w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. II OSK 1360/08 LEX nr 597223 NSA zauważył, że "Nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanej regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości". Identyczną tezę wskazuje wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, LEX nr 2354137, który dodatkowo stwierdza: "Każdorazowo więc konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich". W postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17, LEX nr 2388616 NSA wskazał: "1. Sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną i usługi ma realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości jednorodzinnych. .Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić. 2. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu". Problem oddziaływania na działki leżące poza planem poruszył NSA także w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. II OSK 1206/13, LEX nr 1646231: "Co do zasady należy się zgodzić z tym, że art. 144 k.c. może być w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem, istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Poza sporem jest, że skarżący są współwłaścicielami sąsiedniej działki nr [...], która graniczy z obszarem będącym przedmiotem zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna.
Przechodząc do oceny legalności skarżonej uchwały stwierdzić należy, co następuje.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że "ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. I OSK 556/20).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że analiza dokumentacji planistycznej nie ujawniła istotnych naruszeń trybu sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokumentacja związana z przystąpieniem do sporządzenia planu, opiniowaniem planu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, udokumentowaniem wyłożenia projektu zmiany planu do publicznego wglądu, a także załączono prognozę wpływu na środowisko oraz prognozę finansową.
Przechodząc do badania kwestii naruszenia zasad sporządzenia planu stwierdzić należy, co następuje.
Istotnym wymogiem każdego m.p.z.p. w myśl art. 20 u.p.z.p jest to, by nie naruszał on ustaleń Studium. W przedmiotowej sprawie zaskarżona zmiana pozostaje w zgodzie ze Studium. Badając projektowaną zmianę w świetle postanowień zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Tereny działek objętych zmianą zgodnie z wyrysem ze zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice, Tom II część tekstowa, załącznik 1b do uchwały Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31.05.2010r) stwierdzić należy, co następuje.
Tereny objęte zmianą znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem PU1 tereny produkcyjno-usługowe. Tereny przeznaczone dla funkcji produkcyjno-usługowej – obejmują przede wszystkim w myśl Studium (s. 15 części tekstowej) tereny istniejących zakładów produkcyjnych oraz tereny baz i składów wraz z terenami bezpośrednio do nich przylegającymi oraz nowe tereny predysponowane dla rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej. Dopuszczalna jest przy tym według Studium zmiana przeznaczenia wyłącznie na usługowe lub produkcyjne, a przeznaczeniem uzupełniającym jest zieleń urządzona.
Dodatkowo należy zauważyć, że w Studium na s. 14 części tekstowej wskazano, że w obszarze miasta Myślenice wyznacza się teren usługowy dla lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (podtrzymanie ustaleń obowiązującego studium i obowiązującego planu), teren ten oznaczono kolorem czerwonym i symbolem UC. Studium nie wyznacza nowych terenów usługowych dla lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w obszarze miasta i gminy Myślenice. Zatem racje ma organ wskazując, że lokalizacja tego typu obiektów nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany planu. Ponadto zauważyć należy, że już obecnie w okolicy działki skarżących występują tereny przeznaczone pod usługi, a zmiana planu jak wskazał organ ma uwzględnić zastany sposób zagospodarowania (np. działki [...], [...]). Działalność usługowa, jak wynika z mapy, prowadzona jest także na działkach graniczących z planem.
Zatem wprowadzenie na przedmiotowym obszarze funkcji usługowej pozostaje w zgodzie ze Studium.
Pozostaje odnieść się do zarzutów skargi, że wprowadzenie w miejsce zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności funkcji usługowej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi naruszenie władztwa planistycznego, nieuprawnioną ingerencję w prawo własności oraz istotne utrudnienie w wykonywaniu tego prawa, a co za tym idzie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania m.p.z.p.
Tych zarzutów Sąd orzekający w obecnym składzie nie podziela. Uzasadniając stanowisko Sądu sięgnąć należy do regulacji planu, a to § 13, zgodnie z którym:
1. Wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolem od 1U do 6U, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod urządzenia i obiekty służące prowadzeniu działalności komercyjnej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników.
2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenie zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, ustala się możliwość realizacji: 1) usług o charakterze publicznym; 2) obiektów gospodarczych i garaży, związanych z przeznaczeniem podstawowym; 3) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych, ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych; 4) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej; 5) zieleni urządzonej wraz z obiektami małej architektury oraz tereny przestrzeni publicznych . 6) mieszkania stanowiącego część budynku usługowego dla nadzoru o powierzchni nie przekraczającej 150m2 powierzchni użytkowej.
3. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń przeznaczenia uzupełniającego, wymienionego w ust. 2 jest dostosowanie go do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego.
4. W terenie zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczonym na rysunku planu symbolem 4U pozostawia się do utrzymania i ewentualnej rozbudowy istniejącą stację paliw.
Analiza § 13 prowadzi do wniosku, że wyznaczonych usług nie sposób zaliczyć do usług uciążliwych, o skali uciążliwości porównywalnej do terenów produkcyjnych. W § 3 pkt 24 zmienianej uchwały nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie M. zdefiniowano pojęcie usług komercyjnych. Zgodnie z powołanym przepisem przez usługi o charakterze komercyjnym należy rozumieć działalność usługową taką jak handel, gastronomię, hotelarstwo, rzemiosło produkcyjne, działalność gospodarczą i produkcyjną, obsługę komunikacji (z wykluczeniem realizacji nowych stacji paliw), obsługę turystyki, sportu i rekreacji, działalność bankową, finansową, biurową, administracyjną, projektową, badawczą, naukową, oświatową, leczniczą, opiekuńczo-wychowawczą lub inną usługową realizowaną ze środków niepublicznych. Dodatkowe ograniczenia wynikają ze sposobu ukształtowania w planie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 7 maksymalną wysokość budynków w obszarze oznaczonym symbolem "U" wyznaczono na 10 m w przypadków dachów stromych i 8 m dla budynków o dachach płaskich. Nie jest możliwe zatem powstanie w tym obszarze wysokich biurowców.
Odnosząc się do brzmienia nowego § 13 ust. 5 m.p.z.p. wprowadzonego zaskarżoną uchwałą wskazać należy, że nie wprowadza on w istocie nowego przeznaczenia terenu. Zauważyć należy, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. zieleń urządzona stanowi przeznaczenie uzupełniające w terenie zabudowy usługowej. Wprawdzie powołany § 13 ust. 5 dodany skarżoną zmianą nie nakazuje, lecz zaleca dokonanie nasadzeń, jednak wskazuje na intencję uchwałodawcy do ograniczenia niepożądanych przez skarżących, aczkolwiek zgodnych z prawem, skutków sąsiedztwa z obszarem o przeznaczeniu usługowym. Włączenie takiego przepisu nie jest w ocenie Sądu niezgodne z prawem i nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.
Podsumowując tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone symbolem "U" zostały wyznaczone w zgodzie ze Studium, ich wyznaczenie stanowi częściowo odzwierciedlenie zastanego stanu zagospodarowania terenu, zaś w ocenie Sądu uwarunkowania wynikające z planu (§ 13 i § 7 m.p.z.p.) wykluczają realizację takich zamierzeń, których lokalizacja musiałaby być oceniona jako nadmiernie ingerująca w prawo własności działek sąsiednich. Odróżnić bowiem należy faktyczne konsekwencje zmiany planu od prawnej ich dopuszczalności. Oczywistym jest, że zmiana przeznaczenie terenu sąsiedniego z zabudowy mieszkaniowej na zabudowę usługową zmienia w sposób odczuwalny sytuację skarżących, jednak pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Nie można w oparciu o dokumentację planistyczną oraz Studium wyciągnąć wniosku, że zmiana planu zezwala na lokalizację usług o takiej uciążliwości, iżby uniemożliwiało to korzystanie skarżącym z ich nieruchomości w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Podkreślenia wymaga, że procesie planistycznym funkcja usługowa często stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wreszcie podkreślić należy, że właściciele przed niezgodną z prawem ingerencją w prawo własności uzyskują także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego t.j. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (np. w sytuacji gdyby nowoposadowiony budynek usługowy miał zacieniać działkę skarżących, bądź generować nadmierny hałas czy pozostawać w sprzeczności z przepisami ochrony środowiska).
Nie stwierdzono zatem istotnego naruszenia trybu ani zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.