II SA/Kr 549/26

II SA/Kr 549/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-07-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. oraz D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 lutego 2026 r. znak WOB.7722.344.2023.GTWO w przedmiocie wstrzymania budowy skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 549/26
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") postanowieniem nr 705/2023 z 13 października 2023 r., znak: PINB-I-5160.135.22.56, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "Pb"), wstrzymał M. sp. z o.o. sp. k. w K. i D. sp. z o.o. sp. k. w K. (dalej: "skarżące") budowę – wybudowanej bez pozwolenia na budowę na działkach nr: [...] i [...] w W. wiaty, w której prowadzone są usługi gastronomiczne.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 105/2026 z 13 lutego 2026 r., znak: WOB.7722.344.2023.GTWO, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżących i po zleceniu PINB przeprowadzenia dodatkowych oględzin z udziałem stron celem sporządzenia szkicu sytuacyjnego (usytuowanie, wymiary) oraz ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania działek, osoby inwestora i daty budowy, utrzymał postanowienie PINB w mocy z następującym uzasadnieniem.
Wiata na cele usługowe wymaga uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego (art. 28 ust. 1 Pb), a w sprawie nie zachodzi żaden wyjątek z art. 29 lub art. 30 Pb. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący budowlę trwale z gruntem. Wiata powinna mieć lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Kwalifikacja wymaga m.in. uwzględnienia funkcji obiektu budowlanego.
7 maja 2024 r. PINB ustalił: "na w/w nieruchomościach znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej – wiata z przeznaczeniem na usługi gastronomiczne. Obiekt posiada wym. zew. 10,16 m x 6,97 (wymiary mierzone po zewnętrznych słupach). Wiata posiada dach dwuspadowy kryty papą. Odprowadzenie wody z dachu za pomocą rynien i rur spustowych wpuszczonych w grunt, (brak możliwości ustalenia, gdzie odprowadzane jest odwodnienie. W południowo zachodnim narożniku znajdują się dwa zbiorniki podziemne z czego do jednego doprowadzono instalacje elektryczną. Wiata posiada wysokość do kalenicy 4,08 m. W północnej części wiaty zlokalizowane jest pomieszczenie zaplecza kuchennego o wym. 7,08 x 2,65 m. Do wiaty doprowadzono instalacje elektryczną, wody i kanalizacji sanitarnej (brak możliwości stwierdzenia przebiegu pod ziemią). Usytuowanie obiektu wiaty zaznaczono na wydruku z geoportalu stanowiącym załącznik do niniejszego protokołu, gdzie również naniesiono wymiary obiektu. Brak możliwości usytuowania obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich z uwagi na brak możliwości w dniu oględzin ustalenia przebiegu granic. P. G. J. oświadczył, że przekaże informacje w ciągu 7 dni w zakresie daty budowy wiaty (rozp. I zakończenie budowy) oraz w zakresie inwestora dla przedmiotowego obiektu, jak również inf. na temat pozwoleń na budowę obiektu [...]".
Według oświadczenia K. K. inwestorem jest T. sp. z o.o.., która 7 maja 2024 r. została wykreślona z KRS.
Właścicielem działki nr [...] jest jedna ze skarżących, zaś właścicielem działki nr [...] jest druga ze skarżących. W świetle art. 52 ust. 1 Pb, skoro roboty budowlane zostały zakończone, to adresatami rozstrzygnięcia powinni być obecni właściciele nieruchomości, choćby nie pełnili funkcji inwestora. Kontrola z 23 września 2021 r. wskazywała na prowadzone roboty budowlane, natomiast widoczna tabliczka "menu" świadczy o zakończeniu robót budowlanych. W Geoportalu widać, że budynku nie ma w 2021 r., natomiast zdjęcia z 2022 r. już obrazują przedmiot postępowania.
6 września 2022 r. pracownicy PINB nie przeprowadzili oględzin z uwagi na nieobecność właściciela nieruchomości. Kolejno zawiadomieniem z 11 kwietnia 2023 r. powtórnie poinformowano o planowanych czynnościach na dzień 11 maja 2023 r. Następnie przychylono się do prośby skarżącej i ustalono termin kontroli na 7 lipca 2023 r. W tym terminie nie stawił się jednak właściciel. Mimo to pracownicy PINB ustalili wówczas, że na działkach znajduje się obiekt budowalny o konstrukcji drewnianej "wiata", pod którą świadczone są usługi gastronomiczne, wokół obiektu ustawione są stoliki, pod "wiatą" zostało wydzielone pomieszczenie dla obsługi klientów, zaś na obiekcie wywieszona została tablica z wykazem "menu" będącego w ofercie sprzedaży.
Skarżące wniosły o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 29 i art. 30 Pb, bo organ nie poczynił pełnych i stanowczych ustaleń co do charakteru, parametrów i statusu prawnego obiektu;
2) art. 52 ust. 1 Pb przez uznanie, że obowiązek powinien być nałożony na właścicieli nieruchomości mimo braku pełnych ustaleń, czy roboty budowlane zostały zakończone i czy wykonanie obowiązków przez rzeczywistego inwestora było niemożliwe;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 144 kpa przez dowolne ustalenia:
a. daty realizacji obiektu;
b. tego, czy w dacie rozstrzygania obiekt był w budowie, czy też budowa była zakończona;
c. osoby inwestora;
d. parametrów technicznych i cech obiektu istotnych dla jego kwalifikacji prawnobudowlanej.
Skarżące podniosły, że uzasadnienie jest niespójne, bo wynika z niego jednocześnie, że organ wstrzymał "budowę" obiektu, obiekt był kwalifikowany jako będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego, a zarazem organ odwoławczy przyjął, że roboty budowlane zostały zakończone. W uzasadnieniu nawiązuje się do pojęcia "wiaty" i do funkcji usługowej obiektu, jednakże nie wykazano, dlaczego ten konkretny obiekt – przy uwzględnieniu jego cech konstrukcyjnych, powierzchni, zakresu zabudowy, stopnia wydzielenia przegród, sposobu posadowienia, instalacji oraz daty realizacji – wymagał pozwolenia na budowę, a nie podlegał innemu reżimowi prawnemu.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z 25.07. lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej i celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium legalności doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego Krakowskiego, o nakazaniu wtrzymania skarżącym spółkom robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowił przepisy art. 48 ust. 1pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.), dalej zwanej upb.
Zgodnie z powołanym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 u.p.b). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 u.p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 u.p.b.).
Na gruncie prawa budowlanego zasadą jest, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 u.p.b.). Nie ulega więc wątpliwości, że skoro zasadą jest rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, to jedynie stwierdzenie, że w sprawie zachodzi - określony prawem wyjątek - uzasadniałoby odstąpienie od tej zasady. Jednocześnie, skoro uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi regułę ogólną, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Istotą Prawa budowlanego jest wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczeń wolności zabudowy.
Dalej wskazać należy, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6)
W niniejszej sprawie postępowaniem legalizacyjnym objęta została wybudowana wiata, w której prowadzone są usługi gastronomiczne, o wymiarach 10,16 x 6,97 czyli około 70 m2. Zgodnie z art. 3 pkt. 5b upb, wiata to budowla nie w pełni wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, która jest trwale związana z gruntem, posiada fundamenty i dach. Ta definicja wprowadzona została do ustawy prawo budowlane dopiero z dniem 7 stycznia 2026 r., niemniej do tego czasu w orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na uprzedni brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznawało się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmowało się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Zarazem wiata może przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1481/14; z 7 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 575/17; z 26 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1091/18; z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2266/18 – publ.cbois.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 6 września 2022 r., jednoznacznie wynika, że legalizowana budowla jest wiatą, oraz że prowadzone są w niej (oraz wokół niej) usługi gastronomiczne. Wiata ta ma konstrukcję drewnianą, wsparta jest na słupach, natomiast wewnątrz niej znajduje się mały fragment wydzielonej przestrzeni –zaplecze kuchenne baru; wiata ta jest również wyposażona w instalację elektryczna, wodną, kanalizacji sanitarnej, zaś woda z dachu odprowadzana jest rynnami i spustami wpuszczonymi w grunt. Tym samym w niniejszej sprawie mamy do czynienia z lekką konstrukcją, pozbawioną ścian lub części ścian, wspartą na słupach co oznacza, że kwalifikacja legalizowanego obiektu przez organ jest zdaniem Sądu poprawna.
Dalej wskazać należy, że datę realizacji obiektu budowlanego organ ustalił takimi środkami dowodowymi, jakie były w niniejszej sprawie dostępne tj. na podstawie ortofotomap ze strony geoportal.gov.pl, albowiem K. K. działający za skarżące spółki daty tej wskazać nie potrafił, zaś inwestor nie istniał. W aktach sprawy znajdują się wydruki z tych map (k. 89-90), z których jednoznacznie wynika – jak słusznie wskazał organ - że na początku 2021 r. obiektu tego jeszcze w terenie nie było, natomiast jest widoczny na mapach z 2022 r.
Wiaty (niezwiązane z produkcją rolną) o powierzchni prawie 70 metrów kwadratowych nie były i nadal nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Istnienia tego pozwolenie organ nie potwierdził, poszukując go w organie architektoniczno – budowlanym.
Jak ustalił organ, inwestorem legalizowanej wiaty była T. spółka z ograniczona odpowiedzialnością, która została już wykreśloną z KRS (k. 85 -88 akt adm.), natomiast właścicielami działek na których jest posadowiona są skarżące spółki. Zgodnie z art. 52 upb, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.(ust.1) Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. (ust. 2).
W niniejszej sprawie nałożenie jakichkolwiek obowiązków na inwestora, którego byt prawny ustał jest niemożliwe, zatem prawidłowo organ skierował postanowienie do skarżących spółek jako właścicielek legalizowanego obiektu budowlanego – zgodnie z zasadą superficies solo cedit.
Wobec powyższego zaskarżone postanowienie jest w całości prawidłowe, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zarzuty skargi nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.