Pełny tekst orzeczenia II SA/KR 527/25

II SA/Kr 527/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art 472 aa pkt 1 pkt 22 i ust 3 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 188 d , art 189 a , art 189 f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant : sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2025 r. ze skargi Gminy Pacanów na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 marca 2025 r. nr K.RUT.477.3.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 527/25
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Sandomierzu PGW WP decyzją z 9 stycznia 2025 r., znak: KS.ZUT.477.4.2024.AP, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), nałożył na Gminę Pacanów administracyjną karę pieniężną (80 zł) za korzystanie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych polegających na wprowadzeniu w II kwartale 2024 r. do cieku ścieków popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody na działce nr [...] w Ż. wskazując przy tym, że odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe z uwagi na świadomość, ciągłość i długotrwałość naruszenia, zaś normujący w sposób sztywny wysokość kary art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wyłącza stosowanie art. 189d k.p.a.
W odwołaniu Gmina podniosła w szczególności, że art. 472c ust. 3 Prawa wodnego odsyła do działu IVa k.p.a., zaś art. 189d i art. 189f k.p.a. nie określają rodzajów kar (sztywne, miarkowane, biegnące). Pozwolenie wodnoprawne (ważne do 31 grudnia 2018 r. i przeniesione na Gminę w związku z likwidacją Zakładu Usług Wodnych i Komunalnych) nie zostało przedłużone z powodu długotrwałych procedur (decyzja środowiskowa, decyzja lokalizacyjna), zmienności i skomplikowania przepisów, odmiennych interpretacji PGW WP oraz pandemii COVID-19.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP decyzją z 5 marca 2025 r., znak: K.RUT.477.3.2025, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że instytucję opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego) zastąpiła instytucja administracyjnej kary pieniężnej (art. 472aa Prawa wodnego). Gmina nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 414 Prawa wodnego i zawnioskowała – przy czym wniosek nie był kompletny – o nowe pozwolenie wodnoprawne (3 stycznia 2019 r.) po upływie ważności poprzedniego, zaś braku jej działań w latach 2018-2019 nie może tłumaczyć pandemia COVID-19 (2020-2022). Gmina od I kwartału 2019 r. do IV kwartału 2023 r. wykazywała, że wprowadza ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie czego organ pierwszej instancji ustalał opłaty podwyższone, a Gmina uiszczała je bez korzystania z prawa do reklamacji (w tym w okresie pandemii COVID-19). Sposób postępowania Gminy (świadome, długotrwałe, z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystanie z usług wodnych), która nadal nie określiła się, kiedy podejmie czynności związane ze złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, budzi wątpliwości co do jej chęci i możliwości szybkiego uregulowania sytuacji. Art. 472c ust. 3 Prawa wodnego rzeczywiście odsyła do k.p.a., ale tylko "w zakresie nieuregulowanym", a tymczasem art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego reguluje wysokość kary i sposób jej naliczania (500% opłaty zmiennej; nie ma tu dolnej i górnej granicy, a tym samym możliwości miarkowania). Powodem, dla którego nie doszło do uzyskania na czas pozwolenia wodnoprawnego, są wieloletnie zaniedbania Gminy na poziomie inwestycyjnym (wykonanie w roku 2015 r. studni zastępczych S-1a i S-5a bez stosownych pozwoleń wodnoprawnych, co skutkowało koniecznością ich legalizacji i kolejnymi opóźnieniami) i poziomie formalnoprawnym (wystąpienie z wnioskiem dopiero po wygaśnięciu starego pozwolenia oraz nieprzygotowanie i niezłożenie wszystkich wymaganych załączników); nie było to dzieło przypadku (zachowanie incydentalne). Odstąpienie od nałożenia kary jest niemożliwe, bo Gmina nie zaprzestała naruszania prawa, a waga naruszenia prawa nie jest znikoma.
W skardze Gmina Pacanów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów sądowych, zarzucając przy tym naruszenie art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez uznanie, że art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania do nakładania i wymierzania kar na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 66/21) i wskazała, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do możliwości miarkowania kary, która wynika z odesłania w art. 472c ust. 3 Prawa wodnego do przepisów działu IVa k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że przesłanki wymiaru kary (art. 189a ust. 2 pkt 1 k.p.a.) nie mają zastosowania, bo w art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ustawodawca określił sposób wyliczenia jej wysokości ("stanowi 500% opłaty zmiennej").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 2 tej ustawy, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem: wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.
Art. 389 ustawy prawo wodne wskazuje przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, w szczególności są to usługi wodne. Z kolei art. 268 ustawy wskazuje te usługi wodne, za które pobiera się opłaty. Jest to między innymi wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Zatem poza sporem pozostaje, że stwierdzenie przez organ administracji wodnej, że następuje wprowadzenie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego, rodzi po stronie organu obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu.
Nie ma też w sprawie sporu co do tego, że skarżąca gmina nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód w okresie, za który wymierzona została kara administracyjna, co więcej nie posiada tego zezwolenia od 1 stycznia 2019 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej gminy organ winien zastosować w sprawie niniejszej art. 189d k.p.a., czego nie uczynił i nie miarkował wysokości kary.
Art. 189d k.p.a. określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, czyli okoliczności, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Z przepisu tego wynika, że określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ administracji działa w warunkach uznania administracyjnego, chyba że z przepisu szczególnego wynika wprost wysokość nakładanej kary (wysokość kary jest określona w sposób sztywny). Wówczas organ wymierzy karę w wysokości wynikającej z przepisu szczególnego.
Natomiast zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVA k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne") nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2)odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3)terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4)terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5)odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6)udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
Jak wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 142/20: "Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych."
Oznacza to, że w zakresie przesłanek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i ustalenia jej wysokości, mają zastosowanie przepisy ustawy prawo wodne, które ściśle wskazują zarówno przyczyny nałożenia kary jak i jej sztywną wysokość - w przypadku gdy kara dotyczy wprowadzania ścieków do wód.
Natomiast ustawa prawo wodne nie reguluje zasad odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a przepis art. 472c ust. 3 ustawy prawo wodne wskazuje, że "w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego."
Zgodnie z art. 189f k.p.a., odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W niniejszej sprawie do rozważenia pozostaje jedynie podstawa odstąpienia od nałożenia kary wynikająca z art. 189f § 1 pkt. 1 tj. znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie naruszeń.
Organ do obu tych okoliczności odniósł się w swojej decyzji.
Organ wskazał jakie okoliczności sprawy wziął pod uwagę: Gmina Pacanów nie skorzystała z możliwości jakie daje art. 414 ust. 2 ustawy prawo wodne (" Pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń); o pozwolenie wodnoprawne Gmina Pacanów wystąpiła dopiero 3 stycznia 2019 r. nie załączając do wniosku istotnych wymaganych dokumentów (decyzji środowiskowej, decyzji lokalizacyjnej). Ostatecznie organ z powodu braku uzupełnienia braków formalnych wniosku odmówił wydania tego zezwolenia, zaś gmina nie złożyła kolejnego wniosku do chwili wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że przez okres ponad 6 lat Gmina Pacanów nadal wprowadza ścieki do wód bez zezwolenia wodnoprawnego.
Co więcej w toku postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków dowód organ ustalił, że Gmina Pacanów również nielegalnie (bez pozwolenia wodnoprawnego) dokonuje poboru wody podziemnej z ujęcia we wsi Ż. (dla potrzeb wodociągu grupowego "P. – skąd pochodzą wody popłuczne (ścieki), za nielegalne odprowadzanie których obecnie została wymierzona kara administracyjna.
Gmina Pacanów swoje opieszałe działania tłumaczy trudnościami związanymi z pandemią koronawirusa i długotrwałością procedur administracyjnych.
Słusznie organ zauważa, że pandemia koronawirusa rozpoczęła się wiosną 2020 r., a nie pod koniec 2018 r. czy na początku 2019 r. i nie jest możliwe tłumaczenie wszelkich utrudnień minioną pandemią.
Nadto zdaniem Sądu, gdyby gmina swoje działania opierała o jakiekolwiek rozsądne planowanie, to na koniec 2018 r. powinna mieć już przygotowaną całość lub zasadnicza większość niezbędnej dokumentacji, tak aby legalnie realizować jedno ze swoich podstawowych zadań tj. zaopatrzenie wspólnoty samorządowej w wodę.
Natomiast co do "długotrwałości procedur", to wskazać tylko można, że któż jak nie wójt (burmistrz, prezydent miasta) może być lepiej zorientowany w trybie prowadzenia postępowań administracyjnych. W opisanej powyżej sytuacji, przywoływanie przez stronę skarżąca przepisów rangi konstytucyjnej i wskazywanie ich jako naruszone przez organ nie może doprowadzić do oczekiwanych rezultatów. Obowiązkiem organów władzy publicznej jest ochrona środowiska, którego istotną częścią są zasoby wodne. Obowiązek ten wynika z art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naruszenie prawa jest zatem długotrwałe, systematyczne i nie ustało. Zdaniem Sądu waga naruszenia prawa nie jest znikoma, bo nie można uznać za "znikome naruszenie" nielegalną ingerencje w środowisko, poprzez odprowadzanie ścieków do wód.
Jeśli zaś chodzi o ulgi w wykonaniu kar, to zgodnie z art. 189k k.p.a., są one stosowane tylko na wniosek strony i mogą polegać na: odroczeniu terminu zapłaty lub rozłożeniu na raty zapłaty administracyjnej kary pieniężnej; odroczeniu terminu zapłaty lub rozłożenie na raty zapłaty zaległej administracyjnej kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę; umorzeniu administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części; umorzeniu odsetek za zwłokę w całości lub części. Niniejsze postępowanie nie dotyczy ulgi w wykonaniu kary, ale jej wymierzenia. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.