II SA/KR 526/25

II SA/Kr 526/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, 77 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Czernichów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r. znak: SKO.OŚ/4170/67/2025 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy Czernichów kwotę 680 zł ( sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 526/25
UZASADNIENIE
Gmina Czernichów wniosła do Starosty Krakowskiego o wydanie zezwolenia na usunięcie topoli mieszańcowej o obwodzie pnia 338 cm rosnącej na stanowiącej jej własność działce nr [...] w W. ("drzewo znajduje się blisko drogi, jest w złym stanie fitosanitarnym, stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego, ludzi i mienia").
Starosta Krakowski decyzją z 3 lutego 2025 r., znak: OS-III.613.1.349.2024.TJ, wydaną m.in. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.), nie zezwolił na usunięcie drzewa.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że drzewo w pasie drogi gminnej wewnętrznej przy ogrodzeniu działki prywatnej rośnie pionowo i jest stabilnie osadzone, ma symetryczną i regularną koronę, a jego pień na wys. ok. 4,5 m rozwidla się na dwa przewodnie konary. Rany po odciętych konarach są otoczone świeżymi przyrostami drewna. Pojedyncze owocniki grzybów pojawiające się na pniu świadczą o rozkładzie drewna wewnątrz, wobec czego drzewo należy obserwować i zwracać uwagę na wszelkie zmiany jego stanu fitosanitarnego. Strona już wielokrotnie wnioskowała o usunięcie drzewa. Na przestrzeni lat jego stan nie uległ w zasadzie większym zmianom. Nadal pień drzewa nie posiada żadnych ubytków kory, a rany po cięciach są częściowo zabliźnione. Podczas ostatniej wizji w czerwcu 2024 r. drzewo miało rozłożystą i w pełni żywotną koronę. Drzewo po cięciach odbudowało koronę i w razie potrzeby możliwa jest kolejna pielęgnacja celem usunięcia pojedynczych martwych gałęzi, na co nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia. Brak jest uzasadnienia dla usunięcia drzewa z uwagi na hipotetyczne ryzyko jego przewrócenia się, ponieważ takie ryzyko występuje podczas anomalii pogodowych w przypadku każdego drzewa. W załączonym do wniosku "Opisie stanu zachowania drzewa..." opracowanym przez biegłego, zaznacza on, że optymalne będzie usunięcie drzewa i zastąpienie go młodym drzewem, jednakże w ocenie organu pierwszej instancji byłoby to niekorzystne dla środowiska, bo nowe mniejsze nasadzenia mogłyby przejąć funkcję spornego drzewa dopiero za kilkadziesiąt lat – skoro drzewo nie stwarza zagrożenia, to nie ma podstaw do jego usunięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 24 marca 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/67/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Czernichów, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że: 1) w "Opisie stanu zachowania drzewa" biegły zakłada, że procesy zamierania i rozkładu zaczną przeważać nad procesami wzrostowymi; 2) sporne drzewo ze względu na rozmiar i wiek (60-70 lat) należy chronić; 3) z materiału dowodowego wynika, że sporne drzewo nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla mienia; 4) w pierwszej kolejności wnioskodawczyni powinna rozważyć cięcia w koronie drzewa zgodnie ze sztuką ogrodniczą; 5) zmiana stanu faktycznego o niekorzystnych skutkach dla istniejącej zabudowy może w każdym czasie być przyczyną ponownego wniosku. W skardze Gmina Czernichów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodu z ekspertyzy dendrologa i błędne ustalenie, że zagrożenie dla osób i mienia w ruchu drogowym nie jest wystarczającym powodem do usunięcia drzewa, zwłaszcza że organ odwoławczy nie zweryfikował przekroczenia luzu decyzyjnego przez organ pierwszej instancji, tj. przyjęcia, że w trakcie anomalii pogodowych każde zdrowe drzewo może ulec przewróceniu, podczas gdy prawdopodobieństwo wyrwania drzewa schorowanego/dojrzałego jest większe niż drzewa zdrowego/młodego;
2) art. 7, art. 77 w zw. z art. 84 k.p.a. przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w zakresie dendrologii na okoliczność ustalenia stanu fitosanitarnego drzewa i poprzestanie na naoczni drzewa, która nie koresponduje z wynikającym z (niepodważonej) ekspertyzy dendrologa opisem kondycji drzewa, podczas gdy oględziny często nie są wystarczające dla miarodajnej oceny stanu drzewa, która to wymaga np. badań rentgenowskich;
3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez niesporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowej i niedowiedzenie, że przeanalizowano wszystkie okoliczności, w tym wymagające zweryfikowania atypowych skutków negatywnych zdarzeń środowiskowych w kontekście zarządcy drogi, na którym ciąży obowiązek utrzymywania zieleni przy zachowaniu należytej staranności;
4) art. 83 ust. 1 i 2 u.o.p. w zw. z art. 415 i art. 355 Kodeksu cywilnego przez odmowne załatwienie sprawy (mimo to, że z ekspertyzy dendrologa wynikało optymalne rozwiązanie polegające na usunięciu drzewa) i pominięcie, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek dbania o bezpieczeństwo ruchu lądowego, które samo w sobie wymaga przy zachowaniu należytej staranności przewidywania również potencjalnych zagrożeń, jakie mogą wydarzyć tak w typowej, jak i atypowej sytuacji, co wymaga eliminowania wszystkich znanych zagrożeń dla osób i mienia w kontekście odpowiedzialności deliktowej.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że orzecznictwo sądów powszechnych jest dla gmin ponoszących na zasadzie winy odpowiedzialność za zdarzenia będące następstwem oderwania się lub uszkodzenia drzewa nieubłagane (III CKN 82/97, I ACa 287/16). Sporne drzewo ma 60-70 lat, zaś po 50 latach wzrasta zagrożenie związane z postępującymi procesami wydzielania posuszu i rozprzestrzeniania się zgnilizny miękkiej w obrębie pni głównych i konarów, więc – choć z zewnątrz wygląda na zdrowe – może być zagrożone złamaniem i nie ma gwarancji, że regularna jego pielęgnacja przyniesie pozytywne efekty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być uzasadniona.
Na wstępie wymaga jednak zaznaczenia, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew pozostaje w granicach uznania administracyjnego.
Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody, a organ administracji publicznej wydaje decyzję w ramach swobodnego uznania administracyjnego. Tym samym organ rozpoznający sprawę powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Kontrola sądów administracyjnych nie może natomiast odbierać organowi prawa do takiego uznania. W zakresie wydanej decyzji uznaniowej organ związany jest zarówno przepisami jak i celem określonej regulacji, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 stanowi natomiast, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2024 r. II SA/Gl 112/24, LEX nr 3714284).
Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew może bowiem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew i w dodatku interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, musi kolidować z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy ( wyrok WSA w Białymstoku . z dnia 11 stycznia 2024 r. II SA/Bk 837/23 LEX nr 3687507).
Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują wprost przesłanek odmowy wydania zezwolenia na wycinkę drzew i należy je wyprowadzać z ogólnego obowiązku gminy utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewienia (art. 78 u.o.p.). Zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. Ustawodawca pozwala na odstąpienie od tej zasady jedynie w określonych przypadkach, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy.
Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Należy dodać, że sądowa kontrola prawidłowości decyzji administracyjnych wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a także czy organ właściwie wykorzystał przysługujące mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności oraz czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania.
W niniejszej sprawie zastrzeżenia Sądu wzbudziło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy obu instancji. Zdaniem Sądu, doszło w sprawie do naruszenia w związku z tym art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak poczynienia wyczerpujących ustaleń.
Do wniosku o zezwolenie Wójt Gminy Czernichów dołączył dokument – opis stanu zachowania drzewa Topoli mieszańcowej, rosnącej na działce [...] przy ul. [...] w W. , opracowany przez mgr inż. J.S. – biegłego w zakresie ochrony przyrody ze specjalnością "leczenie i pielęgnacja drzew". W dokumencie tym z jednej strony wskazano na dobry stan drzewa (w wieku 60-70 lat), albowiem drzewo było już w przeszłości poddane pielęgnacji, z drugiej strony zauważono, że topola osiągnęła już ewidentnie stan dojrzałości ( który dla topoli wynosi 30-50 lat) należy więc spodziewać się procesów zamierania i rozkładu, które zaczną przeważać nad procesami wzrostowymi. Będzie to generowało zagrożenie dla otoczenia, wymuszając konieczność regularnej pielęgnacji bez gwarancji uzyskania pozytywnego efektu.
Biorąc pod uwagę aktualny stan drzewa, organy obu instancji w zakresie uznania administracyjnego stwierdziły, że nie ma powodu do jego usuwania, a zatem do wydania stosownego zezwolenia. Jednak w ocenie Sądu decyzja odmowna zapadła przedwcześnie. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich okoliczności sprawy, a wymaga podkreślenia, że dopiero prawidłowe i wyczerpujące ustalenia faktyczne mogą dać asumpt do wejścia w obszar uznania administracyjnego. Innymi słowy, uznanie administracyjne nie może być protezą brakujących ustaleń faktycznych.
Te brakujące ustalenia faktyczne dotyczą kwestii bezpieczeństwa dla otoczenia, a zwłaszcza z punktu widzenia użytkowników ruchu. W cytowanej wyżej opinii wskazano, że topola rośnie na wąskim pasie gruntu pomiędzy ogrodzeniem posesji przy ul. [...] a nawierzchnią asfaltową jezdni ( w pasie drogi), co obrazują fotografie /k.3 i 23 akt adm./. Pień drzewa praktycznie przylega do ogrodzenia i niemal wrasta w drogę, zawężając przestrzeń użytkową /k.6 akt adm./. W tym kontekście opinia zauważa, że drzewa te powinny być wymieniane przed osiągnięciem wieku 50 lat, gdyż po tym okresie wzrasta zagrożenie związane m.in. z procesami zgnilizny. Wielokrotnie okazywało się, że topole hybrydowe wyglądające zdrowo zewnętrznie mają w rzeczywistości duże ubytki kominowe w odziomkach, co przy dużych masach silnie rozbudowanych koron powoduje poważne zagrożenie złamaniem drzewa /k.5/. Zdaniem Sądu, kluczowym jest zatem kwestia ustalenia, czy przedmiotowa topola w wieku 60-70 lat, usytuowana w pasie ruchu, może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu oraz na ile jest to zagrożenie realne. W szczególności, czy jest to zagrożenie czysto teoretyczne, czy też w przypadku tej konkretnej topoli można mówić o zagrożeniu realnym. Pamiętać bowiem trzeba, że złamanie czy przewrócenie się tego drzewa, rosnącego w pasie ruchu, może zagrozić jego uczestnikom ( inaczej, gdyby drzewo rosło w miejscu gdzie taki ruch się nie odbywa). W ocenie Sądu, ta kwestia nie została należycie zbadana przez organy, które skoncentrowały się wyłącznie na ustaleniu, że obecnie drzewo wygląda dobrze i wobec tego brak podstaw do jego usunięcia.
Z naprowadzonych przyczyn, jak to wskazano, doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów k.p.a. "Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r. III OSK 5519/21 LEX nr 3838447) .
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą, czy topola zagraża teraz i w przyszłości bezpieczeństwu użytkowników ruchu. Być może będzie konieczne dla poczynienia ustaleń w tym zakresie skorzystanie z opinii biegłego. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii organy podejmą decyzję w ramach uznania administracyjnego.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.