II SA/Kr 507/24

II SA/Kr 507/24 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OZ 496/24 - Postanowienie NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 58 par 1 pkt 5 a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr LXXXIII/2368/22 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 6 marca 2024 r. J. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę nr LXXXIII/2368/22 Rady Miasta Krakowa (dalej: organ, rada) z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem, żądając stwierdzenia jego nieważności (dalej: uchwała).
W skardze wskazał, że zaskarża uchwałę w zakresie:
1. § 4 pkt 7) "zakaz instalowania na elewacjach urządzeń nagłaśniających i klimatyzujących";
2. § 4 pkt 8) "zakaz instalowania na zewnątrz obiektów budowlanych urządzeń umożliwiających podświetlanie tych obiektów światłem innym niż białe, o zmieniającym się natężeniu, błyskowym lub pulsującym, jak również stanowiącym reklamę świetlną, z wyjątkiem instalowania urządzeń służących do okolicznościowej iluminacji obiektów budowlanych w celu uczczenia ważnych rocznic, wydarzeń, organizacji, ruchów społecznych lub osób, w ramach działań podejmowanych przez Gminę Miejską Kraków";
3. § 5 pkt 11) lit b) "dopuszcza się funkcjonowanie ogródków gastronomicznych w następujących godzinach: na pozostałym obszarze: - od niedzieli do czwartku w godzinach 6.00-22.00, - od piątku do soboty oraz w dniu poprzedzające dzień wolny od pracy w godzinach 6.00-24.00";
4. § 5 pkt 12) "zakaz pozostawiania ogródka gastronomicznego poza godzinami jego funkcjonowania w stanie umożliwiającym korzystanie z niego przez osoby postronne oraz klientów, dla których realizowane są usługi wewnątrz lokalu przedsiębiorcy";
5. § 6 pkt 6) "zakaz emisji obrazów, dźwięków i światła, związanych z prowadzoną działalnością handlową lub usługową za pomocą urządzeń emitujących, znajdujących się na zewnątrz obiektów budowlanych jak również znajdujących się wewnątrz obiektów budowlanych, w tym w bramach, przejściach i przejazdach do obiektów budowlanych, sieniach, a także w ogródkach gastronomicznych oraz stoiskach handlu obwoźnego, jeśli emisja skierowana jest przede wszystkim do przestrzeni publicznej. Z wyłączeniem przedsięwzięć plenerowych. Przepis stosuje się analogicznie do emisji z urządzeń znajdujących się na statkach";
6. § 6 pkt 7) "zakaz podświetlania witryn, okien, bram, przejść, przejazdów i sieni obiektów budowlanych, w których prowadzona jest działalność handlowa lub usługowa oraz znajdujących się w nich przedmiotów światłem innym niż białe lub zbliżone do białego, w tym także światłem o zmieniającym się natężeniu, błyskowym lub pulsującym";
7. § 6 pkt 8) lit a) - d) "zakaz ograniczania transparentności przeszkleń lokali, w których prowadzona jest działalność handlowa lub usługowa, za wyjątkiem a) ograniczenia transparentności przeszkleń związanego z wykonywaniem robót budowlanych - na czas ich trwania, b) ograniczenia transparentności przeszkleń pomieszczeń, w których jest to uzasadnione sposobem ich użytkowania (np. zaplecza aptek, lokali gastronomicznych, pomieszczenia w których świadczone są usługi medyczne lub kosmetyczne, szatnie), pod warunkiem zastosowania jedynie mlecznych szyb lub folii, c) umieszczenia informacji o trwającym w lokalu wydarzeniu artystycznym, muzycznym lub literackim, w trakcie jego trwania i maksymalnie tydzień.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.) oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840; dalej: u.o.z.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu granic delegacji ustawowej, którego to naruszenia skarżący upatrywał w uregulowaniu w uchwale kwestii porządkowych, niemieszczących się w zakresie ochrony zabytków (pkt 1). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jego prawa własności w drodze przepisów o charakterze pozaustawowym oraz art. 2, art. 12, art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221; dalej: P.p.) i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak ich zastosowania i zróżnicowanie sytuacji prawnej przedsiębiorców, w tym naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji oraz swobody działalności gospodarczej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że uchwałą zostały naruszone jego prawa poprzez nałożenie nadmiernych i nieproporcjonalnych ograniczeń i obciążeń oraz zakazów.
W ocenie skarżącego § 4 pkt 7 i 8 uchwały narusza art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej skarżącego oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.z., gdyż organ naruszył ww. delegację ustawową, określając zakazy i ograniczenia na poziomie nieproporcjonalnym do celów uchwały, a także art. 2, art. 12, art. 14 P.p. ze względu na to, że zakazy i ograniczenia na terenie objętym uchwałą utrudniają prowadzenie działalności gospodarczej, krępując swobodę i kreatywność przedsiębiorców. Skarżący podniósł także, że zakazy te przeczą zasadzie określoności prawa ze względu na swój rygoryzm. W ocenie skarżącego istnieje możliwość instalowania na elewacjach budynków urządzeń nagłaśniających i klimatyzujących, które nie będą ich przysłaniały w sposób nadmierny oraz o ograniczonym stopniu hałasu. Zdaniem skarżącego zakazy te nie są podyktowane celami ochrony przestrzeni zabytkowej i kulturowej, skoro znalazły się w uchwale wyjątki na rzecz organu administracji. Przedsiębiorca powinien realizować swobodę działalności gospodarczej także poprzez wybór formy prowadzenia działalności, zakresu tej działalności oraz specyfiki prowadzenia działalności. Według skarżącego, prowadzona przez niego działalność gospodarcza (lokale gastronomiczne, kawiarnie) to wyraz indywidualizacji prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i jego osobistej wizji w tworzeniu oprawy przestrzeni, w której wykonuje działalność gospodarczą, np. ogródka gastronomicznego, odpowiedniej muzyki. Zdaniem skarżącego, cel ochrony krajobrazu kulturowego powinien uwzględniać również krajobraz specyficzny dla Kazimierza (przestrzeni spotkań).
Następnie, skarżący stwierdził, że § 5 pkt 11 lit. b) i pkt 12 uchwały naruszają art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 12, art. 14 P.p. i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż skarżący prowadzi lokale gastronomiczne, których oferta skierowana jest do turystów. Wobec tego ograniczenia czasowe korzystania z ogródków gastronomicznych oznaczają wyłączenie możliwości prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, przez co zostanie narażony na ujemną ocenę standardu obsługi. Działanie ogródków skarżącego nie wpływa negatywnie na walory kulturowe chronionego krajobrazu, lecz wpisuje się w kontekst przestrzeni, w której toczyło się życie towarzyskie. Zdaniem skarżącego nie należy ograniczać ochrony krajobrazu kulturowego wyłącznie do ochrony budynków i ich istniejącej substancji materialnej.
Kolejno skarżący stwierdził, że § 6 pkt 6, 7 i 8 lit. a-d naruszają art. 22 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 12, art. 14 P.p. w taki sam sposób, w jaki określił to wobec wcześniejszych zarzutów, gdyż ograniczenia są uregulowane zbyt szeroko i zdaniem skarżącego same przeszklenia nie stanowią wartości, ponieważ ich forma i kształt zmieniały się wraz z rozwojem technik szklarskich i funkcji poszczególnych budynków.
Skarżący wskazał także, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, gdyż jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą na terenie objętym uchwałą. Powołał się również na orzecznictwo sądowe, z którego wynika zobowiązanie sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na uchwałę w sprawie utworzenia parku kulturowego do rozważenia czy zakazy i ograniczenia mają podstawę w art. 17 ust. 1 u.o.z.
W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), odrzucenie skargi lub jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, po przedstawieniu stanu sprawy organ uzasadnił wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu, z uwagi na inne toczące się postępowanie, zawisłe wraz ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 587/23 przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie przedmiotowej uchwały.
Następnie Rada wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ponieważ zaskarżona uchwała nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu lokali gastronomicznych, a jedynie wskazuje rodzaj działalności gospodarczej niepożądanej ze względu na cel utworzenia parku kulturowego. W ocenie organu skarżący nie wykazał prawa do skorzystania ze środka prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem organu, legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wyłącznie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawienie zostały naruszone tą uchwałą. Skarga ta nie ma charakteru powszechnego, a do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia. Skarżący powinien więc wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego sytuacją prawną a uchwałą. Według rady ww. przepisy uchwały nie uniemożliwiają skarżącemu realizacji uprawnienia wynikającego z określonej normy prawnej. Nie stanowią takiego naruszenia przepisy dotyczące formy i sposobu informowania o prowadzonej działalności gospodarczej, ograniczenie godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych, gdyż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości na terenie parku kulturowego, a jedynie wykonuje tam działalność gospodarczą.
Następnie organ wyjaśnił, że § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 uchwały nie narusza art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z., gdyż na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Dodał, że źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sposób bezpośredni sytuacji prawnej osoby wnoszącej skargi. Organ skonstatował, że osobie, która nie legitymuje się prawem rzeczowym do nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Ze skargi wynika natomiast, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, lecz najemcą lokali usługowych.
Kolejno, organ przeszedł do uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi, w tym wskazał, że projekt planu ochrony parku kulturowego był przedmiotem konsultacji społecznych w dniach 25-19 listopada 2021 r. W preambule do uchwały zaznaczono, że jest on tworzony dla ochrony krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Kazimierza oraz Stradomia, położonych na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa UNESOD i w jego strefie buforowej oraz w granicach pomnika historii. Zakazy i ograniczenia dotyczą prowadzenia robót budowlanych oraz zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz reklam, a także składowania i magazynowania odpadów (§3 uchwały) i mają służyć ochronie krajobrazu kulturowego, wyrażającej się w przeciwdziałaniu nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formę architektoniczną obiektów zabytkowych bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej lub sprzecznej z tradycją kulturową i kompozycją urbanistyczną oraz związaną z nimi estetyką. Taki sam cel mają zaskarżone w skardze przepisy uchwały. Zdaniem organu, ocena, jakie kategorie usług, handlu czy produkcji kolidują z wymaganiami ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego, zależy od uznania prawodawcy lokalnego i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy legalności. W ocenie organu wprowadzone ograniczenia dotyczące działalności ogródków lokali gastronomicznych, transparentności przeszkleń lokali mieszczą się w upoważnieniu ustawowym, gdyż z art. 3 pkt 14 u.o.z. wynika, że obejmuje ona także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu. Przedmiot ograniczeń również mieści się w treści art. 17 ust. 1 u.o.z. Dodatkowo, Rada wprowadziła zmiany godzin otwarcia ogródków gastronomicznych. Ograniczenia te służą stworzeniu warunków, które w sposób optymalny chronią, a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń Kazimierza ze Stradomiem, a konkretnie sposób postrzegania tej przestrzeni jako najcenniejszej historycznie części Krakowa, stanowiącym mozaikę terenów o różnym charakterze, genezie i sposobie zagospodarowania i objętego ochroną konserwatorską. Determinuje to konieczność zadbania substancję zabytkową, estetykę elewacji i wnętrz ulic, aby zachować charakter miejsca i chronić wielowiekowe nawarstwienia historyczne i kulturowe, w tym nastrój miejsca. Jednym z negatywnych aspektów działalności gospodarczej na terenie Kazimierza jest hałas z ogródków gastronomicznych w późnych godzinach nocnych. W ocenie Rady zostały wprowadzone w poszanowaniu zasady proporcjonalności i przy uwzględnieniu specyfiki parku kulturowego oraz przeciwdziałają odpływowi mieszkańców.
Postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 507/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie na podstawie art. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt II OZ 496/24 oddalił zażalenie. Następnie, postanowieniem z dnia 14 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 507/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym (Kazimierza ze Stradomiem) a wydana została na podstawie art. 16 ust 1 i 2 oraz art. 17 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j. z dnia 2024.08.26). Zgodnie z art. 16 ust 1 tej ustawy Rada Gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Stosownie do art. 17 ust 1. pkt 1 - Na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej.
Jak przyjęto w orzecznictwie, park kulturowy służy przede wszystkim ochronie wyodrębnionej jego granicami, określonej przestrzeni, o wartości kulturowej jako całości. Jeżeli w tej przestrzeni znajdują się wytwory cywilizacji historycznie ukształtowane w wyniku działania człowieka, to park kulturowy chroni przestrzeń wokół tych wytworów tak, aby ich postrzeganie było zgodne z charakterem miejsca lub przestrzeni. Nie każda działalność usługowa lub handlowa może być postrzegana jako zachowująca dotychczasowy lub zamierzony sposób postrzegania danej przestrzeni zawierającej, zgodnie z art. 3 pkt 14 u.o.z. wytwory cywilizacji człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. II OSK 923/18, LEX nr 2557201 i wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2268/23).
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. z dnia 2026.02.09) - dalej określanej, jako p.p.s.a. - sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Skarga J. S. złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2026.662 t.j. z dnia 2026.05.21), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).
Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 u.s.g., w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie K.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05).
Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04).
Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarżący J. S. wywodzi swój interes prawny z prowadzonej działalności gospodarczej w postaci lokali gastronomicznych - kawiarni na terenie parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. Nie jest właścicielem nieruchomości, w której prowadzi działalność gospodarczą. Wskazuje, że wprowadzenie ograniczeń czasowych pozostawi u gości negatywne wrażenia i ujemną ocenę standardu obsługi. Następnie wprowadzone zakazy i ograniczania krępują i godzą w swobodę działalności gospodarczej, wolność ekspresji i indywidualnej wizji przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują jedynie na interes finansowy, czyli faktyczny związany z oczekiwanym zyskiem z prowadzonej działalności gospodarczej. Jednakże nie stanowią o naruszeniu prawem chronionego konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Skarżący eksponuje oczekiwany interes ekonomiczny, co uzasadnia prawem przedsiębiorcy i do niego się odwołuje. Nawiązuje do wolności konstytucyjnej, a następnie prawa przedsiębiorców do swobody prowadzenia działalności gospodarczej i jej formy faktycznej (jaką jest ekspresja, koncepcja i wykonanie). Skarżący, wbrew skierowanemu do niego zapytaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. ( k - 180) nie wykazał, w jaki sposób ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny bezpośrednio i w jaki konkretny sposób wpływają na jego sytuację prawną, zamiast tego powielił argumentację zawartą w pisemnej skardze.
Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale rady gminy określonych zakazów, nakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej – m.inn. gastronomicznej może wyłącznie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą jednak powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472).
Jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2026 r. sygn. akt II OSK 2268/23 rozpoznając inne skargi na przedmiotową uchwałę - "W związku z powyższym należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki niezasadnie dopuścił do udziału w sprawie podmioty prowadzące działalność gastronomiczną na terenie Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem, w sytuacji, gdy oczywistym było, że najemcom lokali w nieruchomościach na terenie Parku, nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały."
Skarżący nie powoływał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem, wobec czego jego interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone. Skarżący w celu wykazania interesu prawnego i uprawnienia do zaskarżenia uchwały powołuje się na art. 22, art. 31 ust 3 , art. 32 ust 1 i art. 2 Konstytucji RP i przepisy o wolności prowadzenia działalności gospodarczej, szczególnie w kontekście równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. W związku z tym stwierdzić należy, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej ani żadna inna norma-zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z takiej normy - zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to jedynie interes potencjalny i pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego i ekonomicznego. Wobec wprowadzenia w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej lub handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą, w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej w zw. z art. 22, 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, nie przyznaje interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby kwestionowanie zaskarżonej uchwały, skoro stanowi o związaniu warunkami określonymi przepisami prawa, w tym ustawą o ochronie zabytków. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie, co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.).
Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez każdego na równych prawach oznacza przede wszystkim uprawnienie, aby w granicach określonych prawem oraz w trybie i formach właściwych dla danego rodzaju działalności gospodarczej podjąć działania prawne i faktyczne stwarzające możliwość wykonywania tej działalności. Wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach, stanowi rozwinięcie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej art. 32 Konstytucji RP.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (tak orzeczenie TK z 13 września 1990 r., U. 4/90, LexPolonica nr 312399, OTK 1990, póz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r., U. 7/87, LexPolonica nr 312370, OTK 1988, póz. 1). Przestrzeganie zasady równości wobec prawa oznacza stosowanie takich samych kryteriów prawnych wobec osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej (wyrok NSA z 17 listopada 1992 r., SA/Wr 998/92, LexPolonica nr 298532, OSP 1994, nr 2, póz. 24).
W przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa podmioty podobne (tzn. przedsiębiorcy, którzy prowadzą działalność gastronomiczną na terenie parku kulturowego, jak skarżący) są traktowane tak samo. Uchwała nie przewiduje w tym zakresie wyłączeń.
Dodatkowo powołując się na utrwalone argumenty z orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdzić należy, że skarga J. S. jako pochodząca od najemcy lokalu użytkowego nie dotyczy sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczące w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości mogą jedynie tylko pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę, który ma wyłącznie interes faktyczny i ekonomiczny w zaskarżeniu uchwały. Uchwała o utworzeniu parku kulturowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości, czyli sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Sytuacja prawna najemcy może być kształtowana w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości wynajmowanej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych, tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Prawo najmu lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem obligacyjnym oraz względnym, tj. skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego – wynajmującego. ( analogiczne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2012 r. , II SA/Kr 670/12, z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 480/18 oraz NSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2021 r. , II OSK 3735/18, a także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2013 r. , III SA/Kr 178/13 oraz NSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2015 r II OSK 424/14 )
Z powyższych względów Sąd stwierdza, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały zaskarżoną uchwałą naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, a brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty, wobec tego należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jak w pkt I postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II postanowienia).