Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/KR 481/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Kr 481/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1, art. 2, art. 59-61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: SWSA Monika Niedźwiedź ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r., znak: SKO.ZP/415/38/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz [...] decyzją z 12 grudnia 2024 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. (dalej: "inwestorka", "skarżąca") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy myjni samoobsługowej na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji - z powodu braku sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 19 sierpnia 2024 r. inwestorka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie myjni samoobsługowej czterostanowiskowej wraz z kontenerem technicznym obsługującym myjnię oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę ewidencyjną nr [...], przy ul. K.
Burmistrz wszczął postępowanie 19 sierpnia 2024 r., o czym zawiadomił strony pismem z 28 października 2024 r. W toku postępowania organ wzywał stronę do uzupełnień (m.in. w wezwaniach z 6 września 2024 r. i 15 października 2024 r.). W aktach sprawy znajduje się także określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej dla działki nr [...] (pismo z 18 lipca 2024 r.); pismo z Wodociągów C. z 18 lipca 2024 r. w którym wskazano, że przedsiębiorstwo nie zapewnia odbioru wód deszczowych i roztopowych z uwagi na brak sieci kanalizacji deszczowej eksploatowanej w rejonie działki nr [...].
Organ prowadzący postępowanie wystąpił także do Zarządu Dróg Wojewódzkich z sprawie wydania oświadczenia o dostępności komunikacyjnej ww. działki w związku z projektowaną budową myjni bezdotykowej.
Dalej organ I instancji przytoczył treść m.in. art. 59 i art. 61 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 23 maja 2023 r. do 24 września 2023 r.) i wskazał, że teren inwestycji nie podlega obecnie pod jakikolwiek obowiązujący plan miejscowy. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości około 60 metrów (front działki ma 20 metrów - jest to bok działki, która przylega do drogi publicznej - ul. K. ).
Kolejno Burmistrz wskazał, że myjnia bezdotykowa stanowi obiekt budowlany (a nie budynek), stanowi wolnostojące urządzenia techniczne (w tym m.in. pompy, dozowniki proszku, systemy uzdatniania wody). Przeprowadził szczegółową analizę inwestycji pod kątem m.in. funkcji oraz cech zabudowy i warunków zagospodarowania. W następstwie tej analizy stwierdził, że nie można określić wymagań dla nowej zabudowy na terenie inwestycji obejmującym przedmiotową działkę w zakresie kontynuacji funkcji, w związku z tym, że dla przedmiotowego zamierzenia nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ust. 1 u.p.z.p.
W zakresie pozostałych przesłanek organ I instancji uznał je za spełnione, tj.:
1) działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. K. – poprzez projektowany zjazd;
2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3) nie ma potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
4) zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, w tym:
- ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62 poz. 627 ze zm.), z tym, że organ I instancji wskazał, że zasięg oddziaływania inwestycji w postaci czynników takich jak: środki chemiczne czy hałas, będą rozciągać się także na działki dalsze, gdyż kształt przedmiotowej działki wyklucza ograniczenie tych czynników tylko do tej działki;
- rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.);
- ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. nr 163 poz. 981 ze zm.), przy czym organ I instancji wskazał, że teren inwestycji położony jest na terenie górniczym L. V;
- ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), w której to zakresie organ I instancji wskazał na konieczność uregulowania kwestii dotyczących odprowadzania wód z powierzchni zanieczyszczonych;
- ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92 poz. 880 ze zm.);
- ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 ze zm.);
- rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.).
Ponadto zamierzenie nie znajduje się na obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Organ I instancji podkreślił, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o takiej samej funkcji jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Myjnia nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z obszaru analizowanego. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że zasada kontynuacji funkcji istniejącej musi umożliwiać uzupełniania o funkcje niewchodzące z nią w kolizję. Natomiast myjnia samochodowa ze względu na swoją charakterystykę, tj. generowanie licznych uciążliwości dla otoczenia (zapach, mgiełka substancji, hałas, wzmożony ruch) nie może być traktowana jako zabudowa towarzysząca i uzupełniająca.
W ocenie Burmistrza myjni nie można także bezpośrednio odnosić do szeroko pojętej kategorii usług, gdyż stanowią ją usługi o bardzo dużym stopniu zróżnicowania, więc należy dążyć do uszczegółowienia danej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju danej działalności.
Front działki ma zaledwie 20 m, a sąsiednia zabudowa jest zwrócona w stronę działki inwestycyjnej otworami okiennymi w odległości 4 i 5 m (budynki mieszkalne nr 95 i 99 przy ul. K. ), co wyklucza bezkolizyjne współistnienie myjni z zastaną funkcją mieszkaniową.
Organ I instancji wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że myjnie samochodowe są nie do pogodzenia z funkcją mieszkalną.
Wyjaśnił także sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (mapa z zaznaczonym terenem inwestycji oraz granicami obszaru analizowanego znajduje się w aktach sprawy) oraz przeprowadził analizę kontynuacji funkcji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na tej podstawie ustalono, że w obszarze analizowanym nie znajduje się zabudowa i zagospodarowanie terenu o tej samej funkcji co planowana inwestycja.
Równocześnie inwestycja polegająca na budowie myjni samochodowej nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej czy usługowej, gdyż powoduje duże uciążliwości. Ponadto Burmistrz wskazał, że myjnia samochodowa stanowi teren komunikacji a nie usług.
W dalszej kolejności organ I instancji przedstawił analizę dotyczącą poszczególnych parametrów nowej zabudowy, tj. linii zabudowy; maksymalnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; szerokości elewacji frontowej; wysokości zabudowy; geometrii dachu; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej liczby miejsc do parkowania.
W analizie zawarto także spis działek z obszaru analizowanego, wraz ze szczegółowym opisem i wskazaniem parametrów oraz funkcji.
Inwestorka M. S. wniosła odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Burmistrza z 12 grudnia 2024 r., przytaczając stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptujące myjnię samochodową jako inwestycję uzupełniającą zabudowę jednorodzinną mieszkalną, gdyż służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i mieści się w pojęciu usług ogólnomiejskich.
Podniosła, że przywołane w decyzji orzecznictwo dyskwalifikujące przedmiotowa inwestycję zostało wybrane w sposób tendencyjny. Wskazała, że w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno się przesądzać wątpliwości na korzyść wolności zagospodarowania terenu i uprawnień właściciela.
W odwołaniu zarzuciła także, że decyzja I instancji zawiera nieistotne dla wyjaśnienia sprawy elementy związane z hałasem czy emisjami na działki sąsiednie, co będzie przedmiotem badania na etapie projektowania obiektu i wykracza poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27 lutego 2025 r. znak SKO.ZP/415/38/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji z 12 grudnia 2024 r.,
W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 23 maja 2023 r. do 24 września 2023 r. Zaznaczyło, że ze względu na treść art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023, poz. 1688 ze zm.), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Dalej Kolegium wskazało, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (zasadą podobieństwa, kontynuacji). Celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego. Konieczne jest, aby istniała co najmniej działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt umożliwiający ustalenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W tym celu wyznaczany jest obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).
Organ II instancji wskazał, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w przez organ I instancji w odległości 60 metrów wokół terenu, przy czym obszar analizowany jest wyznaczony równomiernie z każdej strony w tej odległości, uwzględniając wydłużony kształt terenu (tj. działki nr [...]). Z analizy urbanistycznej i ustaleń organu wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa ani zagospodarowanie terenu mająca analogiczny charakter, wobec której wnioskowana inwestycja mogłaby stanowić kontynuację.
Organ II instancji powołał się ponadto na orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.
Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.
Organ II instancji zaznaczył również, że gdyby przyjąć, że planowana inwestycja stanowi usługi (jak wskazuje inwestor), to jak wskazał NSA w jednym z orzeczeń: nie jest poprawne stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". Poszczególne rodzaje usług mocno się od siebie różnią i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu fryzjerskiego, czy gabinetu dentystycznego. W analizie kontynuacji funkcji, przeprowadzonej w ramach funkcji usługowej, możliwe są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki usług, które względem siebie nie zawsze taką kontynuację funkcji muszą stanowić.
Pojęcie usług jest bardzo szerokie i obejmuje działalność o zróżnicowanym przedmiocie, skali i uciążliwości - jak usługi w zakresie edukacji, kultury, zdrowia, gastronomia, handel, drobne usługi dla ludności (krawiectwo, fryzjerstwo, szewc, drobne naprawy sprzętu AGD), ale także działalność taka jak warsztaty mechaniczne, zakłady stolarskie, myjnie samochodowe. Ostatnie z wymienionych mogą się różnić skalą działalności oraz stopniem uciążliwości. Wprowadzenie usług na terenach mieszkaniowych jako funkcji uzupełniającej wymaga pogłębionej analizy, czy będzie ona mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z już istniejącą funkcją nie ograniczając jej. Nie każda usługa będzie mieścić się w usługach uzupełniających funkcję mieszkaniową, a tym samym spełniać przesłankę kontynuacji funkcji.
SKO stwierdziło, że z punktu widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa oraz lokalnej specyfiki tej działki, naturalną kontynuacją zabudowy na działce nr [...] byłaby zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Taki rodzaj zabudowy byłby najlepiej wkomponowany w istniejącą już zabudowę i stanowiłby dopełnienie obszaru zabudowy.
Organ II instancji wskazał również, że w obszarze analizowanym występuje tylko jeden obiekt o funkcji usługowej i to o zupełnie innym rodzaju usług (sport/kultura), natomiast o uzupełnieniu funkcji można mówić w sytuacji, gdy na danym terenie znajdują się już usługi tego typu: stacje paliw, centrum handlowe, warsztaty mechaniczne i pokrewne. W obszarze analizowanym nie ma żadnych usług tego rodzaju.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że myjnia samoobsługowa, jako obiekt całodobowy, ma swoją specyfikę, odróżniającą ją od typowych obiektów o charakterze usługowym. Stosowane w niej technologie związane z pracą pomp czy myjek powodują hałas, generują zapachy, mgiełkę oraz wzmagają ruch samochodów w okolicy. Ponadto ze względu na brak ograniczeń czasowych mogą działać przez całą dobę, co zdecydowanie odróżnia je od innych usług. Ich sposób funkcjonowania nie jest także ograniczony do wnętrza budynku, jak typowe usługi, tylko jest możliwy de facto na całej działce przez brak ścianek oddzielających na stałe teren myjni od zewnątrz. Na poparcie ww. argumentów organ II instancji przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
W jednym z orzeczeń WSA w Krakowie stwierdził, że otwarta myjnia samochodowa stanowi funkcję odmienną od występującej w obszarze dominującej mieszkalnej i uzupełniającej ją funkcji usługowej w postaci usług I stopnia. Zabudowa mieszkalna położona jest zbyt blisko planowanej inwestycji. Usługa myjni jest w konflikcie z funkcją mieszkalną. Powoduje hałas i zanieczyszczenie powietrza w postaci chemicznej bryzy wodnej rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje, zanieczyszczenie wody i ziemi. Oddziaływanie myjni stanowi uciążliwość dla mieszkańców. Tego typu myjnie bezdotykowe nie powinny być lokalizowane w tak bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nie są to zresztą usługi pierwszej potrzeby (wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 79/15).
Natomiast NSA oddalając skargę kasacyjną od tego orzeczenia, wskazał m.in., że podzielając stanowisko, że myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz nie są to usługi pierwszej potrzeby, zauważyć wypada, że gdyby projektowana myjnia miała zostać zrealizowana w odległości około 7,5 m od ściany budynku wielorodzinnego (z oknami i balkonami od strony myjni), to już tylko tak niewielka odległość od budynku mieszkalnego przemawiałaby przeciwko możliwości usytuowania w tym miejscu myjni samochodowej. Niemniej jednak - chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanej inwestycji - powyższa odległość nie decydowała o niedopuszczalności myjni na terenie wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decydowały o tym wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy.
W innym orzeczeniu NSA zaznaczył, że inwestycja polegająca na budowie czterostanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej jest z pewnością uciążliwa i koliduje z zabudową mieszkaniową. W każdym razie kolizja ta wystąpi, gdyż myjnia powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie (granica-granica) domów jednorodzinnych. Wypowiadając ten pogląd NSA oparł się na doświadczeniu życiowym i dostępnej wiedzy technicznej, z których wynika, że popularne dziś myjnie samoobsługowe, oparte na technologii ciśnieniowej z użyciem wysokociśnieniowych pomp tłokowych, generują uciążliwy, monotonny hałas (praca pomp i wyrzutu wody myjącej) oraz wzmagają rotacyjny ruch samochodów osobowych. Dodatkowo myjnie samoobsługowe działać mogą bez ograniczeń czasowych, gdyż ich funkcjonowanie nie wymaga obecności pracownika. Myjnia samoobsługowa nie jest więc typową "zabudową usługową" uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, z nią naturalnie współistniejącą, którą można bezrefleksyjnie porównywać do zabudowy biurowej czy nawet warsztatu samochodowego, w którym usługi realizowane są wewnątrz budynku i z reguły w tzw. godzinach pracy. Jest to zabudowa usługowa, którą należy porównać raczej do takich obiektów jak całodobowe stacje benzynowe. Wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o których stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zostaną naruszone, gdy myjnia samoobsługowa (ciśnieniowa) powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i to w kwartale, gdzie owa zabudowa mieszkaniowa jest w zasadzie jednorodna, a za lokalizacją takiej zabudowy nie przemawiają zastane tam funkcje.
Dalej organ II instancji przywołał treść § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), dalej: "rozporządzenie", wskazując, że biorąc pod uwagę linię zabudowy na sąsiednich działkach i linie zabudowy budynku w dalszej odległości od pasa drogowego, linię zabudowy należało ustalić w odległości 23 metrów od pasa drogi publicznej.
Wskazując, że myjnia samoobsługowa nie stanowi budynku, organ II instancji stwierdził, iż ze względu na konstrukcję obiektu, nie ustala się parametrów maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy (§ 4), udziału powierzchni zabudowy (§ 5) i szerokości elewacji frontowej (§ 6). Umożliwia to § 2 ust. 4 rozporządzenia.
Kolejno Kolegium stwierdziło, że wysokość zabudowy ustalono zgodnie z § 2 ust. 3 oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia w wysokości 3,5 metra do 8 metrów, ze względu na dopasowanie inwestycji do okolicy, nieprzesłanianie zabudowy oraz zapewnienia dostępu do światła naturalnego. Co prawda w ocenie Kolegium reklamy, słupy i maszt flagowy nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję, ale nieuwzględnienie tych trzech wartości nie wpływa na zmianę wartości minimalnej ani maksymalnej w obszarze analizowanym, a w odniesieniu do średniej wartości powoduje niewielki spadek (z 7,95 m do 7,65 m), co nadal oznacza średni poziom w wysokości 8 m.
Parametr geometrii dachu ustalono na podstawie § 2 ust. 3 i § 8 rozporządzenia, jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20 do 45 stopni, przy czym kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu może być dowolny. Wartość udziału powierzchni biologicznej czynnej ustalono na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia na poziomie 35% wskazując, że projektowany rodzaj inwestycji powoduje mniejszą powierzchnię biologicznie czynną ze względu na konieczność uwzględnienia większej powierzchni utwardzonej (stanowiska postojowe, stanowiska obsługi, itp.). Równocześnie średnia powierzchnia biologicznie czynna wynosi 67%, min. 23%, max. 85%. Natomiast zgodnie z § 10 rozporządzenia, minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Kolegium podsumowało, że liczbę miejsc parkingowych należy ustalić na poziomie min. 9.
W zakresie uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) organ II instancji stwierdził, że działka stanowiąca teren inwestycji ma dostęp do sieci wodociągowej (warunki przyłączenia do sieci wodociągowej z 18 lipca 2024 r.) oraz sieci gazowej (warunki przyłączenia do sieci z 22 lipca 2024 r.), więc istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla inwestycji. Nie występuje na działce kanalizacja sanitarna, ale w ramach inwestycji projektowane jest przygotowanie bezodpływowego zbiornika na ścieki w postaci 1–3 zbiorników połączonych kaskadowo. Wody opadowe i roztopowe mają być odprowadzane na własny nieutwardzany teren inwestycji.
Organ II instancji potwierdził, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), decyzja jest zgoda z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), a planowana inwestycja nie znajduje się na obszarze wskazanym jako wyłączenia w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że części zawartości decyzji dotyczy nieistotnych dywagacji (np. rozważania dotyczące hałasu, emisji na działki sąsiednie), organ II instancji uznał, że są to jednak rozważania niepozbawione znaczenia. Ład przestrzenny, prawo własności i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i wymagania ochrony zdrowia, należą bowiem do otwartego katalogu wartości chronionych i uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też organ I instancji mógł, a wręcz powinien poruszyć te kwestie w treści swojej decyzji. Przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy był brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestie dotyczące hałasu czy emisji substancji na działki sąsiednie były słusznie przez organ I instancji podejmowane, gdyż są to aspekty, które zawsze w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego muszą być wzięte pod uwagę.
Odnosząc się do przytoczonych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że dotyczą one odmiennych stanów faktycznych, stąd nie są reprezentatywne i nie mogą być zastosowane w sprawie. I tak, odnośnie wyroku NSA z 20 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2241/20, Kolegium wskazało, że w wyroku tym sąd stwierdził, m.in., iż: "co do reguły da się pogodzić funkcjonowanie bezobsługowej myjni samochodowej z występującą na analizowanym obszarze zabudową mieszkalną jednorodzinną" w obszarze analizowanym na którym znalazł się teren inwestycji zlokalizowane były także "budynki usługowe (w tym między innymi warsztat samochodowy przy ul. (...)), magazynowe oraz budynki przemysłowe (w zabudowie usługowej), w obszarze analizowanym znajdują się również tereny zamknięte - tereny kolejowe. Z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy wynika między innymi, że w terenie objętym analizą znajdują się - na działkach nr (...) i (...) zakład (...) trudniący się diagnostyką samochodową, wulkanizacją oraz wymianą oleju; (...) - stacja kontroli pojazdów; (...) - mechanika pojazdowa; (...) - mechanika samochodowa."
Organ II instancji zaznaczył, że w porównaniu, w obszarze analizowanym wyznaczonym w ramach przedmiotowej sprawy, występuje tylko jeden obiekt mający charakter usług (sportowych/kulturalnych). Zatem myjnia samochodowa nie może być uznana za uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tym terenie.
W ocenie organu odwoławczego analogiczna różnica w zakresie stanów faktycznych miała miejsce w sprawach o sygnaturach II OSK 2516/16 oraz II OSK 446/21. Kolegium podsumowało, że wnioski wyciągnięte na kanwie spraw przywołanych w odwołaniu były relewantne w świetle problemów na ich gruncie. Nie można ich abstrakcyjnie przenosić do niniejszej sprawy, z uwagi na odmienne okoliczności faktyczne.
Skarżąca M. S. wniosła na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27 lutego 2025 r. znak SKO.ZP/415/38/2025 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
I. postępowania, mających istotny wpływ na wydane orzeczenie, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, czym wydano decyzję naruszającą słuszny interes strony, w szczególności poprzez:
a) uznanie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków uzasadniających wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy przedmiotowa inwestycja spełnia warunki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy,
b) uznanie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowana inwestycja spełnia określony warunek określony jako zasada dobrego sąsiedztwa,
c) uznanie przez organ II instancji, iż w analizowanym obszarze dla planowanej inwestycji nie znajduje się co najmniej jedna działka o podobnych parametrach, jak działka, na której planowana jest inwestycja, podczas gdy brak działki o podobnych parametrach nie wyklucza realizacji inwestycji na nieruchomości zgodnie z wnioskiem,
d) uznanie przez organ II instancji, iż planowana inwestycja, polegająca na budowie samoobsługowej myjni, nie może zostać wybudowana na terenie mieszkalnym, zabudowie jednorodzinnej, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż taka inwestycja nie może zostać zabudowana na wspomnianym terenie sąsiednim,
e) uznanie przez organ II instancji, iż planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę uzupełniającą funkcję mieszkaniową, podczas gdy planowana inwestycja spełnia warunki do uznania jej za zabudowę uzupełniającą funkcję mieszkaniową;
2. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z zasadami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
II. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie w postaci przyjęcia, iż nie został spełniony warunek określony we wskazanym artykule, co warunkuje wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdy w stanie faktycznym warunek ten zostaje spełniony, co powinno skutkować wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie decyzji II instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia temu organowi, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że fakt, iż planowana inwestycja znajduję się w obszarze terenów stanowiących zabudowę mieszkaniową nie powinien mieć wpływu na stanowisko organów, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Według skarżącej, aby ustalić, czy w niniejszej sprawie jest spełniona przez planowaną inwestycję tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, nie jest obowiązkowe, aby w zakresie analizowanym przez organ I instancji istniała zabudowa mająca analogiczny zakres jak planowana inwestycja. W swojej argumentacji skarżąca powołała się także na zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Skarżąca podniosła również, że w obszarze analizowanym znajduje się obszar zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, a planowana inwestycja również spełnia potrzeby mieszkańców analizowanego obszaru. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21, w którym stwierdzono, że "Realizacja samoobsługowej myjni samochodowej i budynku handlowego nie wchodzi w kolizję z zabudową istniejącą i uzupełnia ją. Przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców."
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanego powyżej wyroku wskazał, iż: "W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie – z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami."
Skarżąca powtórzyła wyrażone wcześniej stanowisko, że planowana inwestycja nie narusza przepisów obowiązującego prawa oraz stanowi inwestycję uzupełniającą zabudowę jednorodzinną mieszkaniową. Podkreśliła, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powtórzyła także, że kwestie brane przez organ pod uwagę przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w postaci kwestii hałasu czy też emisji na działki sąsiednie, nie powinny mieć wypływu na wydanie przedmiotowej decyzji. Wskazane przez organ kwestie są brane pod uwagę dopiero w momencie projektowania obiektu tudzież wydania pozwolenia na budowę.
Skarżąca przywołała wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2385/20: "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie."
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że inwestycja polegająca na budowie myjni samoobsługowej nie może być w warunkach niniejszej sprawy uznana za zabudowę uzupełniającą funkcję mieszkaniową i znajduje się wobec niej w kolizji.
Kolegium odpowiedziało na zarzuty skargi, wskazując m.in., że okoliczności związane z utrudnieniami, jakie wywołuje dla otoczenia myjnia (hałas, zapachy, itp.), nie stanowiły jedynej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podstawą był bowiem brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto w ramach postępowania analiza ewentualnych immisji (hałas, zapachy), była ogólna, prowadzona przez pryzmat art. 1 u.p.z.p. Organ II instancji zaznaczył również, że przywołany w skardze art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje ograniczenia w prawie własności wynikające z chronionego interesu publicznego i osób trzecich.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego oraz zwrotu kosztów przejazdu pełnomocnika z kancelarii w Katowicach do Sądu w Krakowie, w formie zasądzenia kosztów ryczałtowych w stawce 1,15 zł za 1 km (silnik samochodu o pojemności 1,2 dm3).
Podtrzymał skargę podkreślając, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją związaną i organ nie może działać w granicach uznania, że np. całodobowy sklep może być, a całodobowa myjnia nie. Pełnomocnik stwierdził, że planowana myjnia stanowi uzupełnienie funkcji zabudowy mieszkaniowej, bo ma służyć myciu samochodów osobowych oraz że kwestia uciążliwości nie jest kwestią organu w tym postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 12 grudnia 2024 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie myjni samoobsługowej czterostanowiskowej wraz z kontenerem technicznym obsługującym myjnię oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce otoczonej domkami jednorodzinnymi, ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie. Co istotne, organy prawidłowo zastosowały również mające zastosowanie w sprawie przepisy międzyczasowe, stosując właściwe brzmienie m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Bezsporne w sprawie były w zasadzie wszystkie jej istotne okoliczności, poza kwestią spełnienia lub nie zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez stwierdzenie lub nie możliwości uzupełnienia funkcji mieszkaniowej niekolidująca z nią funkcją usługową myjni.
W szczególności niesporne było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Nie był również przedmiotem sporu sposób wyznaczenia obszaru analizy, a także wyniki analizy, że w obszarze tym dominuje zabudowa mieszkaniowa, uzupełniana niekiedy zabudową gospodarczo-garażową. W obszarze zlokalizowany jest także dom kultury i położone przy nim boiska sportowe. Brak jest natomiast w obszarze innej zabudowy usługowej.
Główną i rozstrzygającą w niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy inwestycja obejmująca budowę samoobsługowej myjni czterostanowiskowej spełnia przesłankę kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizy. Innymi słowy, czy spełniony był warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem organów funkcja usługowa ww. myjni, charakteryzująca się uciążliwymi immisjami (hałas, zapachy), nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy uznana za zabudowę uzupełniającą funkcję mieszkaniową, jednorodzinną i znajduje się wobec niej w kolizji.
Z kolei zdaniem skarżącej istnienie w obszarze analizy jakiegokolwiek obiektu usługowego, a także przeznaczenie projektowanej myjni do mycia aut osobowych, uzasadniają uznanie funkcji usługowej myjni za uzupełniającą do funkcji jednorodzinnej mieszkalnej.
Sąd w ww. sporze podziela stanowisko organów oraz ich argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji trzeba przypomnieć, że w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego nadal są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze u.p.z.p. oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Prawo do zabudowy, jak słusznie podkreślała skarżąca, jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu stosowanym w chwili wszczęcia postępowania, w zw. z treścią przepisów intertemporalnych - Dz.U. z 2023 r. poz. 977):
1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zatem jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest spełnienie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Jak już wyżej wspomniano, w sprawie nie było sporne, że organy oparły swoje decyzje na analizie obszaru wyznaczonego prawidłowo, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w związku z właściwie ustalonym frontem terenu. Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. W szczególności, skoro teren inwestycji ma podłużny kształt zbliżony do prostokąta, wyznaczenie obszaru analizowanego w kształcie zbliżonym do owalu nie budzi zastrzeżeń.
Jak wynika z części graficznej analizy sporządzonej na mapie ewidencyjnej, w obszarze wokół terenu inwestycji znajduje się (w całości lub części) 13 zabudowanych działek, na których znajduje się 21 budynków (w tym 12 mieszkalnych, 8 gospodarczo-garażowych, jeden usługowy). Pozostałe działki są niezabudowane.
Przechodząc do meritum kluczowego w niniejszej sprawie sporu między stronami, należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż to, czy zabudowa w postaci myjni samoobsługowej może uzupełniać funkcję mieszkaniową bez kolizji z zastaną funkcją, zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy. Jednak przyjmuje się, że taka myjnia nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet gdy uzupełnia ją w niewielkim zakresie funkcja usługowa (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 390/16). Chodzi bowiem o szczególny obiekt usługowy, o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych usług.
Słusznie zatem organ II instancji przyjął, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można się zgodzić - jak tego chce skarżąca - że tego rodzaju działalność (myjnia samoobsługowa) jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, czy też kontynuacją funkcji usługowej, i że nie koliduje z podstawową zastaną funkcją, jaką jest funkcja mieszkaniowa, w wersji jednorodzinnej.
Sąd akceptuje stanowisko organów, według których przedmiotowa inwestycja zakłóciłaby istniejącą funkcję mieszkalną obszaru, w którym miałaby być realizowana. Z punktu widzenia sąsiadów z pewnością, biorąc pod uwagę zasady logiki, a zwłaszcza doświadczenia życiowego, istotną różnicę stanowi, czy w otoczeniu istnieje dom kultury z boiskami sportowymi, czy całodobowa myjnia samoobsługowa.
Warto przypomnieć, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b., obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 P.b. ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316, postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r., sygn. IV SA 558/99).
Co prawda skarżąca trafnie podniosła, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję, jednak w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy wykazały właśnie opisaną wyżej kolizję.
Planowana inwestycja bowiem ani nie powtarza wprost jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ani nie stanowi uzupełnienia którejś z istniejących funkcji, w sposób dający pogodzić się z pozostałymi funkcjami zastanymi w obszarze. Sam fakt, że zarówno usługi w zakresie kultury i sportu, jak i mycie samochodów, kwalifikuje się do tej samej ogólnej kategorii usług, nie może automatycznie przesądzać, że istnienie jednego z ww. obiektów będzie zawsze usprawiedliwiało realizację drugiego.
Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku kontynuacji funkcji, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne.
W konsekwencji nie było celowe kontrolowanie przez Sąd legalności pozostałych ustaleń organu, dotyczących poszczególnych wskaźników i parametrów inwestycji.
Podsumowując, analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona została w niniejszej sprawie prawidłowo i wystarczająco precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (część tekstowa wyników analizy) znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.
Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie był brak możliwości pogodzenia w praktyce funkcji projektowanej inwestycji, jako sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sprzeczność tę organy racjonalnie wykazały w uzasadnieniach swoich decyzji. Zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku skarżącej, w sytuacji, w której dominującą funkcję na analizowanym obszarze stanowi funkcja mieszkaniowa, z którą funkcja usługowa myjni nie będzie tworzyć harmonijnej całości.
W żadnym wypadku nie można powiedzieć, by a limine myjnia samoobsługowa stanowiła zawsze takie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej (tu: jednoroszinnej), które uzasadniałoby wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy takiej myjni.
Jak słusznie wskazało Kolegium, nie jest poprawne stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". Poszczególne rodzaje usług mocno się od siebie różnią i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla usługi w postaci salonu fryzjerskiego, czy gabinetu dentystycznego. W analizie kontynuacji funkcji przeprowadzonej w ramach funkcji usługowej, możliwe są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki usług, które względem siebie nie zawsze taką kontynuację funkcji muszą stanowić (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. II OSK 1301/16).
Pojęcie usług jest bardzo szerokie i obejmuje działalność o zróżnicowanym przedmiocie, skali i uciążliwości - jak usługi w zakresie edukacji, kultury, zdrowia, gastronomia, handel, drobne usługi dla ludności (krawiectwo, fryzjerstwo, drobne naprawy sprzętu AGD), ale także działalność taka jak warsztaty mechaniczne, zakłady stolarskie, myjnie samochodowe, o znacznych immisjach i uciążliwości dla otoczenia. Wprowadzenie usług na terenach mieszkaniowych jako funkcji uzupełniającej wymaga pogłębionej analizy, czy będzie ona mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z już istniejącą funkcją nie ograniczając jej. Nie każda usługa będzie mieścić się w usługach uzupełniających funkcję mieszkaniową, a tym samym spełniać przesłankę kontynuacji funkcji (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2023 r., sygn. II SA/Po 105/23).
Otwarta myjnia samochodowa stanowi funkcję odmienną od występującej w obszarze dominującej mieszkalnej i uzupełniającej ją funkcji usługowej w postaci usług I stopnia. (....) Dodatkowo zabudowa mieszkalna położona jest zbyt blisko planowanej inwestycji. Usługa myjni jest w konflikcie z funkcją mieszkalną. Powoduje hałas i zanieczyszczenie powietrza w postaci chemicznej bryzy wodnej rozprzestrzeniającej się na sąsiednie posesje, zanieczyszczenie wody i ziemi. Oddziaływanie myjni stanowi uciążliwość dla mieszkańców. Myjnie samochodowe nie powinny być lokalizowane w zbyt bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej oraz nie są to usługi pierwszej potrzeby. Gdyby projektowana myjnia miała zostać zrealizowana w odległości około 7,5 m od ściany budynku mieszkalnego (z oknami i balkonami od strony myjni), to już tylko tak niewielka odległość od budynku przemawiałaby przeciwko możliwości usytuowania w tym miejscu myjni samochodowej. Chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanej inwestycji - powyższa odległość nie decydowała o niedopuszczalności myjni na terenie wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decydowały o tym wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 79/15; wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2348/15).
Sąd podziela także w sprawie niniejszej stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 7 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2350/22, że inwestycja polegająca na budowie czterostanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej jest z pewnością uciążliwa i koliduje z zabudową mieszkaniową. W każdym razie kolizja ta wystąpi, gdyż myjnia powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych. Wypowiadając ten pogląd sąd opiera się na doświadczeniu życiowym i dostępnej wiedzy technicznej, z których wynika, że popularne dziś myjnie samoobsługowe, oparte na technologii ciśnieniowej z użyciem wysokociśnieniowych pomp tłokowych, generują uciążliwy, monotonny hałas (praca pomp i wyrzutu wody myjącej) oraz wzmagają rotacyjny ruch samochodów osobowych. Dodatkowo myjnie samoobsługowe działać mogą bez ograniczeń czasowych, gdyż ich funkcjonowanie nie wymaga obecności pracownika. Myjnia samoobsługowa nie jest więc typową "zabudową usługową" uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, z nią naturalnie współistniejącą, którą można bezrefleksyjnie porównywać do zabudowy biurowej czy nawet warsztatu samochodowego, w którym usługi realizowane są wewnątrz budynku i z reguły tzw. w godzinach pracy. Jest to zabudowa usługowa, którą należy porównać raczej do takich obiektów jak całodobowe stacje benzynowe. W ocenie sądu wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o których stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zostaną naruszone, gdy myjnia samoobsługowa (ciśnieniowa) powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i to w kwartale, gdzie owa zabudowa mieszkaniowa jest w zasadzie jednorodna, a za lokalizacją takiej zabudowy nie przemawiają zastane tam funkcje.
Odnosząc się natomiast do wyroków powołanych w odwołaniu i skardze, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym orzeczenia te zapadły w istotnie odmiennych stanach faktycznych. Dlatego zawarte w nich stwierdzenia nie są adekwatne i nie mogą być automatycznie i bezrefleksyjnie zastosowane w sprawie niniejszej.
Przykładowo, w powołanym w skardze wyroku z 9 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 446/21, w obszarze analizowanym w sprawie, w przeciwieństwie do sprawy niniejszej, występowała zabudowa usługowa i handlowa: "ograniczona intensywność oddziaływania usług na objętym analizą terenie (tj. produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, posadzkarstwo, tapetowanie i oblicowywanie ścian, myjnia samochodowa) oraz możliwość wzajemnego uzupełniania się tych funkcji prowadzi do tezy, że funkcje te ze swej istoty nie są ze sobą sprzeczne. Tego typu różnice były podstawą przyjęcia odmiennej oceny przez sądy administracyjne kwestii nawiązania do funkcji usługowej i możliwego uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, gdy w obszarze analizy funkcja usługowa była zdecydowanie obficiej reprezentowana, i to w usługi o stopniu uciążliwości bardziej zbliżonym do myjni samochodowej.
Końcowo, odpowiadając na zarzuty bezpodstawnego i przedwczesnego uwzględnienia w sprawie immisji, które zdaniem skarżącej winny być analizowane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, Sąd stwierdza, że skarżąca ma rację co do zasady, iż poszczególne etapy procesu inwestycyjnego charakteryzują się różnym zakresem ochrony osób trzecich. Jednak w sprawie niniejszej uwzględnienie hałasów i innych immisji nie było wkroczeniem w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak chce skarżąca, a jedynie dodatkowym pryzmatem oceny uciążliwości usług forsowanych przez skarżącą. Innymi słowy organ II instancji w prawidłowy sposób wziął pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia, celem dokonania rzetelnej analizy relacji pomiędzy funkcją projektowaną, a funkcją obiektów zastanych w sąsiedztwie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów u.p.z.p. i K.p.a. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Na marginesie Sąd wskazuje, że wobec oddalenia skargi, wnioski pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów sądowych, w tym ryczałtu za podróż samochodem, nie mogły być uwzględnione.