Pełny tekst orzeczenia II SA/Kr 477/19

II SA/Kr 477/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. art. 64a- 64e oraz art. 151a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 51 ust. 1 pkt 1-3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2019 r. sprzeciwu M. S., B. B. i W. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego sprzeciw oddala.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla W. W. pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z kontenerem wraz z wewnętrzną instalacją WOD-KAN, deszczową, C.O., energii elektrycznej wraz z WLZ energii elektrycznej, ZLZ gazu, z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej ze szczelnym zbiornikiem na wodę deszczową na dz. nr [...] oraz przebudową zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi gminnej (dz. nr [...]) położonej w [...] obr. [...].
Po wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją na wniosek I. S. (właścicielki działki nr [...]) Starosta [...] decyzją z dnia 27 września 2017 r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzając, że I. S. nie była stroną tamtego postępowania.
Wojewoda [...] decyzją z 27 listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z 9 listopada 2016 r.
Po rozpatrzeniu skargi wniesionej na decyzję Wojewody [...] przez W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 123/18 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest ograniczenie wyrzeczenia we wznowionym postępowaniu wyłącznie do uchylenia decyzji pierwotnej, jak to zrobił Wojewoda [...]. Konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy pozwolenia na budowę i zakończenia jej decyzją.
Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 września 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzje Starosty z 27 września 2017 r. w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy – uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 9 listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej na wniosek W. W. z 9 września 2016 r. Przyczyną odmowy była niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpoznaniu skargi W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1399/18 oddalił skargę.
W dniu 22 stycznia 2018 r. (po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w zakresie przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z dnia 21 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3, w związku z art.80 ust.2, pkt 1 i art.83 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257) nałożył na inwestorów: M. S., B. B., W. W. - wspólników [...]. S.C. M. S., B. B., W. W.
1. obowiązek przedłożenia:
- zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności budowy bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z kontenerem wraz z infrastrukturą na działce nr [...] obręb [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego,
- stanowiska Gminy [...] w przedmiocie oceny oddziaływania zrealizowanej inwestycji na środowisko - ze szczególnym uwzględnieniem działki nr [...] obręb [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym,
2. obowiązek sporządzenia i przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego (4 egzemplarze), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z kontenerem wraz z infrastrukturą na działce nr [...], w tym z przyłączami instalacyjnymi i w razie konieczności precyzyjne określenie robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem
- w terminie do 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. S., B. B. i W. W..
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 marca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest w stanie spełnić celu, jakiemu przyświeca art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane tj. doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Nałożenie przez PINB obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy obiekt już został zrealizowany - niezgodnie z przepisami planistycznymi, nie daje gwarancji usunięcia naruszenia prawa, bowiem usunięcie naruszenia prawa przy uwzględnieniu oceny sądu, zgodnie z którą inwestycja jest sprzeczna z tymi przepisami, musiałoby polegać na rozbiórce obiektu lub niemal całkowitej jego przebudowie.
[...]WINB stwierdził, że organ I instancji w ponownym postępowaniu winien uwzględnić stan faktyczny i ocenę prawną organów właściwych w sprawie wydania pozwolenia na budowę i sądów administracyjnych, skutkiem której odmówiono wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji oraz rozważyć zawieszenie postępowania do czasu zapadnięcia prawomocnych rozstrzygnięć w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
W ocenie [...]WINB sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Ponadto w stwierdzonym stanie faktycznym doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem musiałoby polegać na jego częściowej lub całkowitej rozbiórce. Organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę w drugiej instancji nie może jednak wydać takiej decyzji i w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną, gdyż naruszałaby ona zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a. oraz zakaz wynikający z art. 139 k.p.a.
Zatem [...]WINB zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.
Opisaną wyżej decyzję [...]WINB zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S., B. B. oraz W. W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77, w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja skarżących jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji przesądzenie w treści uzasadnienia decyzji o konieczności dokonania rozbiórki zrealizowanej inwestycji w sytuacji gdy organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego niniejszej sprawy, a nadto gdy obowiązek dokonania rozbiórki jest środkiem najdalej idącym;
b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w korzystniejszej pozycji inwestora dokonującego legalizacji "samowoli" budowlanej od inwestora postępującego zgodnie z literą prawa, co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
c) art. 15 k.p.a. poprzez oparcie przez [...]WINB motywów swojego rozstrzygnięcia na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1399/18), który nie był przedmiotem rozważań organu I instancji, a nadto dotyczy postępowania przedmiotowo odrębnego nie leżącego w kompetencji organów nadzoru budowlanego, wobec czego dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne nie mogą zostać przyjęte przez organ administracji jako własne, a tym bardziej jako wiążące dla organu I instancji.
Do skargi dołączono kopię zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 21 maja 2018 r., z którego wynika, że działka nr [...] położona w [...] obr. [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 258 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej, a inwestycja pn. Bezdotykowa samoobsługowa myjnia samochodowa, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem spełnienia przepisów uchwały tj. § 26 pkt 3 – 5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe przesłanki zostały spełnione, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 21 marca 2018 r. była wadliwa w takim stopniu, który uzasadniał jej uchylenie, jednakże decyzja [...]WINB zawiera błędne uzasadnienie i niewłaściwe wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy jednak dokonał niewłaściwej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., wskutek czego uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie może znaleźć aprobaty Sądu.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przyczyną wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego procedury w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane było uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu. W dacie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (27 listopada 2017 r.) przedmiotowy obiekt budowlany był już przyjęty do użytkowania. Jak bowiem wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 listopada 2017 r. (k. 17 akt administracyjnych I instancji) w dniu 9 listopada 2017 r. przyjęto zawiadomienie od inwestora: [...] s.c. M. S., B. B., W. W. o zakończeniu budowy, a PINB nie wniósł sprzeciwu – o czym poinformowano w tym właśnie piśmie.
Z faktu przyjęcia obiektu do użytkowania bez sprzeciwu wynika, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Tymczasem decyzja organu I instancji z 21 marca 2018 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którego hipoteza zakłada zastosowanie "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę". Wówczas organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W sposób oczywisty sytuacja w niniejszej sprawie nie odpowiada hipotezie tego przepisu. Nie doszło bowiem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę ani też innych warunków pozwolenia na budowę.
Organ I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3116/14 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, podobnie jak dalsze powołane wyroki). Przytoczony przez PINB cytat jedynie częściowo pochodzi z tego wyroku, w żadnym bowiem momencie Naczelny Sąd Administracyjny nie przywołał w nim art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wręcz przeciwnie – w uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące stwierdzenie: "Wobec powyższego zasadne jest prowadzenie postępowania w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu już realizowanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jako przypadek inny niż określony w art. 48 albo w art. 49b. W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane".
Faktycznie cały fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji na str. 4 – 5, zaczynający się od słów "należy w pełni podzielić" i kończący na słowach "jest również możliwe w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego" to fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w innej sprawie – wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1199/15.
Jak wynika z zestawienia treści wyroków sygn. II OSK 3116/14 i II OSK 1199/15 kwestia procedury właściwej w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę po zrealizowaniu obiektu budowlanego nie jest oczywista. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w pierwszym z wymienionych wyroków mowa jest o uchyleniu, zaś w drugim – o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotna różnica, że uchylenie ma skutki tylko na przyszłość, natomiast stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek wsteczny.
W ocenie Sądu w sytuacji takiej jak występująca w niniejszej sprawie zasadne jest nałożenie obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie zaś nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z tego też względu decyzja organu I instancji oparta na art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane musiała zostać uchylona i dlatego też sprzeciw od decyzji kasatoryjnej [...]WINB został oddalony.
Natomiast przedwczesne jest kategoryczne stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem musiałoby polegać na jego częściowej lub całkowitej rozbiórce.
Kwestia mocy wiążącej prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1399/18 dla sprawy toczącej się przed organami nadzoru budowlanego nie jest oczywista. Nie mamy tutaj do czynienia ze związaniem poglądem prawnym Sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. ("Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie"), bowiem wyrok ten został wydany w odrębnej sprawie, toczącej się przed innymi organami (organami administracji architektoniczno – budowlanej). Ewentualna moc wiążąca mogłaby wynikać z art. 170 p.p.s.a. ("Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby"), jednakże związanie, o którym mowa w tym przepisie jest niewątpliwie słabsze niż związanie na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Nawet jednak gdyby uznać, że organy rozstrzygające sprawę legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego są związane poglądem WSA wyrażonym w tym wyroku, to wciąż wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jest przedwczesny. Sąd – a wcześniej organy administracji we wznowionym postępowaniu – oceniał bowiem, czy inwestycja w kształcie objętym projektem budowlanym jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żaden sposób nie oceniał jednak, czy zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę i oddana do użytku inwestycja może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem.
Istotne jest, że inwestycja została uznana za niezgodną z § 26 pkt 4 miejscowego planu, który nakazuje, by uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych nie wykraczała poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, a emisje nie powodowały przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska.
W uzasadnieniu wyroku sygn. II SA/Kr 1399/18 stwierdzono: "plan ten dopuszcza w terenach MN usługi w zakresie komunikacji dotyczące głównie komunikacji pieszej, rowerowej i autobusowej. W praktyce można wyobrazić sobie usługi przeznaczone dla pieszych przy ścieżkach spacerowych (inne niż te wymienione w § 6 pkt 10), serwisy rowerowe, czy punkty sprzedaży biletów, jako usługi których uciążliwość nie wykracza poza teren do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny a dotyczący komunikacji. Z całą pewnością jednakże tego typu działalnością nie jest działalność polegająca na prowadzeniu myjni samochodowej - myjni otwartej, niezabezpieczonej ścianami zewnętrznymi czy choćby ekranami."
Już tylko na podstawie tego fragmentu można wysnuć wniosek, że zabezpieczenie wykonanej myjni samoobsługowej ścianami zewnętrznymi lub ekranami nie zostało przez Sąd na tym terenie wykluczone jako niezgodne z planem miejscowym.
Słusznie podnosi się w sprzeciwie, że obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem najdalej idącym, a co za tym idzie – winien być nakładany dopiero w ostateczności, gdy stwierdzi się brak jakiejkolwiek możliwości legalizacji inwestycji. Tym bardziej dotyczy to inwestycji zrealizowanej zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę i oddanej do użytkowania, co do której dopiero później uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji powinien przede wszystkim rozważyć, czy istnieje możliwość doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie stwierdzenia takiej możliwości powinien wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – stanowiącym, że organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dopiero jeśli organ nadzoru budowlanego ustali, że nie istnieje żadna możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, będzie mógł zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Lapidarna ocena kwestii możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawnej dokonana w zaskarżonej decyzji jest niewystarczająca.
Dodatkowo trzeba wskazać [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...], iż nie jest dopuszczalne obchodzenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej (art. 139 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej przy jednoczesnym przesądzeniu, że przy ponownym orzekaniu organ I instancji ma wydać właśnie decyzję niekorzystną dla strony odwołującej. Stanowi to oczywiste nadużycie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten wymaga, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ II instancji jednoznacznie wskazuje na konieczność nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to nie pozostawia wątpliwości co do jakichkolwiek okoliczności wymagających wyjaśnienia. Tak więc mimo, że w orzecznictwie wskazuje się, że art. 139 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji kasacyjnych (np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 1878/16 i powołane tam orzecznictwo), to jednocześnie stwierdza się również, że wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku nadużycia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. II OSK 902/17 i powołane tam wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 756/09 i WSA w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 142/08).
Praktyka obchodzenia ograniczenia wynikającego z art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej nie może znaleźć uznania Sądu
Jak wynika z powyższych rozważań w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest całkowicie błędne.
Podkreślenia wymaga, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy obu instancji (a w pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]) będą związane powyższymi wskazaniami na podstawie art. 153 p.p.s.a. Konieczne zatem będzie zapoznanie się organów obu instancji z treścią niniejszego uzasadnienia.
Wobec powyższego Sąd oddalił sprzeciw od decyzji na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.