II SA/Kr 460/26

II SA/Kr 460/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 28 a
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Ż. i A. Ż. na postanowienie nr 119/2026 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 lutego 2026 r. znak: WSE.7722.70.2025.MZEG w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza na rzecz skarżących B. Ż. i A. Ż. od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr 119/2026 z dnia 19 lutego 2026 r., na skutek zażalenia J. M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2025 r., którym organ ten, po rozpatrzeniu zarzutów J. M. z dnia 27 grudnia 2024 r.:
oddalił zarzut nieistnienia obowiązku (33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, DZ. U. 2025 r. poz. 132, dalej: u.p.e.a.),
2. oddalił zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.)
3. oddalił zarzut brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia
(art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.),
4. oddalił zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.).
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. M..
Postanowieniem nr 119/2026 z dnia 19 lutego 2026 r., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 , art. 127 w zw. z art. 144 k.p.a. , w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 29 grudnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Firmie I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. - jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmiany kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.. przy ul. [...] w K., w zakresie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez:
- doprowadzenie układu ścian wewnętrznych w obrębie wszystkich kondygnacji budynku do stanu pierwotnego, zgodnie z inwentaryzacją stanu pierwotnego stanowiącą załącznik nr l, nr 2 i nr 3 do niniejszej decyzji;
- doprowadzenie instalacji wewnętrznych w budynku do stanu pierwotnego;
- przywrócenie bramy garażowej oraz funkcji dawnego garażu.
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1142/22 Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższą decyzję. Wyrok stał się prawomocny z dniem 10 stycznia 2023 r.
Organ odwoławczy ustalił, że w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. PINB prowadzi kilka odrębnych postępowań, wszczętych wobec poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości obejmującej zabudowaną działkę nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K..
Upomnieniem z dnia 16 września 2024 r. organ wezwał J. M., jako współwłaścicielkę w/w nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny podlegający obowiązkowi wynikającemu z decyzji z dnia 11 lipca 2022 r., do wykonania tego obowiązku, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2024 r. na ww. nieruchomości stwierdzono, że obowiązek orzeczony w w/w decyzji pozostaje niewykonany
W dniu 16 grudnia 2024 r. wystawiono wobec J. M. tytuł wykonawczy nr 32 obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia 11 lipca 2022 r.
Po doręczeniu odpisu w/w tytułu wykonawczego, zobowiązana J. M., pismem z dnia 27 grudnia 2024 r. zgłosiła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tego tytułu.
Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w Krakowie, oddalił opisane wyżej zarzuty.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty stanowią przysługujący zobowiązanemu środek zaskarżenia, służący ochronie przed niezgodnym z prawem skierowaniem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej. Art. 33 § 1-2 u.p.e.a. wskazuje podstawy zarzutów.
Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez zobowiązaną organ wyjaśnił, że przesłanką wniesienia zarzutu nieistnienia obowiązku jest obecnie sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie powstał. Sytuacja taka w odniesieniu do obowiązków, których źródłem jest akt administracyjny (takich jak obowiązek egzekwowany w przedmiotowej sprawie), będzie mieć miejsce wtedy, gdy w dacie wystawienia tytułu wykonawczego nie istnieje wydane przez organ administracyjny orzeczenie (decyzja lub postanowienie) nakładające na zobowiązanego egzekwowany obowiązek, a więc gdy brak jest podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Akt administracyjny stanowiący podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r. a mianowicie ostateczna decyzja MWINB z dnia 11 lipca 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu wystawienia w/w tytułu wykonawczego i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1142/22 WSA w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję, wyrok jest prawomocny od dnia 10 stycznia 2023 r. W świetle powyższego, zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku jest bezpodstawny.
Jeśli chodzi o zarzut uregulowany w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że przez zarzut błędu co do zobowiązanego rozumie się sytuację, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. W niniejszej sprawie adresatem obowiązku orzeczonego decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. był I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako inwestor i jednocześnie właściciel nieruchomości przy ul. [...] w K.. W okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie w/w decyzji, prace przy przebudowie budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...] były jeszcze w toku. W księdze wieczystej nr [...], w dacie wydania ww. decyzji, jedynym ujawnionym w dziale II księgi właścicielem nieruchomości pozostawała I. Sp. z o.o. z siedzibą w K..
Po wydaniu w/w decyzji stan faktyczny uległ zmianie. Podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 2 czerwca 2023 r., 18 sierpnia 2023 r. oraz 29 listopada 2024 r., roboty przy nielegalnej przebudowie budynku mieszkalnego podlegającego egzekwowanemu obowiązkowi zostały zakończone, a powstałe w wyniku przebudowy lokale mieszkalne zostały zasiedlone. Po wydaniu egzekwowanej decyzji I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zbył przeważającą część udziałów w przysługującym mu prawie własności w/w nieruchomości. Nabywcą jednego z w/w udziałów była zobowiązana, J. M. (udział wynoszący [...]).
W ocenie organu odwoławczego ww. zmiana stanu faktycznego miała wpływ na zmianę podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. Zakończenie procesu inwestycyjnego sprawiło, że obecnie, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązkiem tym nie powinien być już obarczany inwestor nielegalnej przebudowy w/w budynku, ale jego właściciel. Zbycie zaś przez dotychczasowego właściciela, większości udziałów (spółka nadal dysponuje udziałem wynoszącym [...]) w w/w nieruchomości wraz z ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na roszczeniu do użytkowania z wyłączeniem innych osób powstałych w wyniku przebudowy lokali mieszkalnych spowodowało nie tyle przejście, jak to określił PINB w zaskarżonym postanowieniu, egzekwowanego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości, ile rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. o nowych współwłaścicieli nieruchomości. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nadal pozostaje jednym ze zobowiązanych jako współwłaściciel nieruchomości objętej egzekwowanym nakazem (por. wyrok z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 998/22).
Niezasadny jest również zarzut błędu co do zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Odnosząc się do w kwestii udzielenia przez nabywców w ramach umów nabycia udziału w nieruchomości, w tym również przez J. M., zgody na dysponowanie przez ww. spółkę nieruchomością na cele budowlane, w ramach której spółka może wykonać przedmiotowy nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, organ odwoławczy wskazał, że przedłożony odpis umowy nabycia udziału w nieruchomości nie wskazuje ani zakresu ewentualnych robót objętych w/w zgodą, ani okresu obowiązywania tej zgody. Na podstawie przedłożonego odpisu umowy nie można ustalić, jakie konkretnie roboty i do kiedy spółka jest władna wykonywać na nieruchomości za zgodą nabywającego nieruchomość. Tego rodzaju zgoda udzielona w ramach cywilnoprawnej umowy nabycia udziału w nieruchomości zawartej między dwoma podmiotami nie może być w jakikolwiek sposób ani miarodajna ani wiążąca dla PINB, jako wierzyciela i jednocześnie organu egzekucyjnego, dla skuteczności egzekucji.
W świetle powyższego zarzut braku uprzedniego doręczenia jej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Upomnieniem z dnia 16 września 2024 r. wezwano J. M. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją dnia 11 lipca 2022 r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W/w upomnienie zostało doręczone w dniu 20 września 2024 r. Zobowiązana podniosła, że w treści doręczonego jej upomnienia z dnia 16 września 2024 r. powołano się na art. 28a u.p.e.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczęte wobec J. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr 32 z dnia 16 grudnia 2024 r. postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem nowym, nie zaś kontynuacją postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio wobec innego zobowiązanego, celem doprowadzenia do wykonania nakazu orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r.
Powoływanie się przez organ powiatowy w treści upomnienia z dnia 16 września 2024 r. na art. 28a u.p.e.a. nie znajduje uzasadnienia. Jednak nieprawidłowość ta nie podważa ani samego dokumentu upomnienia, ani spełnianej przez niego ustawowej funkcji.
Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku organ odwoławczy wyjaśnił, że wymagalność obowiązku oznacza istnienie takiego stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim, skonkretyzowaną powinność, a mimo to zobowiązany uchyla się od jej wykonania, i wobec takiej postawy zobowiązanego właściwe organy mają możność stosowania przymusu administracyjnego.
W niniejszej sprawie od dnia wydania decyzji 11 lipca 2022 r. obowiązek jest wymagalny. W/w obowiązek był wymagalny z dniem doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego nr 32 z dnia 16 grudnia 2024 r., i pozostaje wymagalny również obecnie. To zaś czyni bezpodstawnym. zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.
Organ odwoławczy dodał, że sprawa prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3252/14 była przez tut. organ rozpatrywana na etapie postępowania z zażalenia na postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Również sprawa rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1158/18 była przez rozpatrywana na etapie postępowania z zażalenia na postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny w/w spraw jest zatem znany tut. organowi z urzędu. W okresie, którego przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą obowiązywało inne brzmienie art. 52 Prawa budowlanego. Po wtóre stan faktyczny rozpatrywanych przez w/w sądy w/w spraw również był odmienny od stanu sprawy rozpatrzonej niniejszym postanowieniem, co wprost wynika z uzasadnień przytoczonych w zażaleniu wyroków. Tym samym sformułowane tak przez NSA, jak i przez WSA w Krakowie w uzasadnieniach w/w wyroków stanowiska/poglądy, obiektywnie patrząc, nie mogą stanowić wskazówek interpretacyjnych przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli B. Ż. i A. Ż., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, postanowienia organu I instancji oraz poprzedzającego postanowienia tytułu wykonawczego.
Skarżący wyjaśnili, że w ogóle nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym doręczenie postanowienia z 19 lutego 2025 r. Mimo nabycia udziałów w nieruchomości w listopadzie 2025 r. nie zostało im doręczone żadne pismo, żadne zawiadomienie, żaden dokument informujący ich o tym, że takie postępowanie się toczy i może w nim zostać wydane takie właśnie postanowienie. Nie dano skarżącym także możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia w sprawie stanowiska przed wysłaniem tego właśnie postanowienia. Dlatego skarżący, wnosząc skargę, opierali się na informacjach uzyskanych od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.
Następnie wskazano, że mimo tego, iż nie został im doręczony tytuł wykonawczy, nie mieli możliwości wniesienia od niego zarzutów, jak również nie mieli możliwości wniesienia zażalenia na ewentualne postanowienie wydane po rozpoznaniu zarzutów, to doręczono im bezpośrednio postanowienie niejako kończące ocenę prawidłowości tytułu wykonawczego, który nigdy nie został im doręczony ani na nich wystawiony, pozbawiając ich tym samym możliwości kwestionowania możliwości prowadzenia w stosunku do nas przez wierzyciela postępowania egzekucyjnego. Z takim sposobem postępowania nie sposób się zgodzić. Jednocześnie jednak doręczono im upomnienia z 2 marca 2026 r., z których ma wynikać uruchamianie postępowania egzekucyjnego wobec skarżących. Sytuacja, w której z jednej strony zamknięty jest dla skarżących temat badania prawidłowości wszczęcia egzekucji, a z drugiej - tytuł wykonawczy jeszcze nie został wystawiony, jest zupełnie niezrozumiała i wymaga interwencji Sądu.
Wobec tego zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów dotyczących egzekucji w administracji, zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zasad formułowania i doręczania upomnienia, zasad i przepisów prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności: art. 15 § 1, art. 28a, 33 § 2 pkt. 1), 3), 4) i 6) oraz art. 34 § 4 pkt 3) u.p.e.a., art. 52 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 105,107 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi, akcentując, że nie ma podstaw do prowadzenia egzekucji względem skarżących, a wcześniej J. M.. I. Sp. z o.o. nadal istnieje, pozostaje współwłaścicielem nieruchomości i posiada władztwo nad nieruchomością w zakresie potrzebnym do wykonania decyzji. Powoływane dotychczas w postępowaniu egzekucyjnym przez wierzyciela i organy egzekucyjne przepisy regulują zasady kontynuowania egzekucji administracyjnej wobec następcy prawnego zobowiązanego, na którego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Mimo zbycia udziału w prawie własności nieruchomości na rzecz J. M., a teraz na rzecz skarżących, nadal jest możliwe i konieczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do pierwotnego inwestora - I. sp. z o.o. w K., który pozostaje współwłaścicielem nieruchomości i nie jest uprawnione, a przy tym za sprzeczne z prawem należy uznać kierowanie postępowania egzekucyjnego do poprzedniczki skrażących, a teraz do skarżących. Zwłaszcza, że jak wynika z zaskarżonego postanowienia, wierzyciel nie przeprowadził jeszcze postępowania egzekucyjnego względem inwestora, a już nawet zanim je przeprowadził (tytuł wykonawczy został na inwestora wystawiony już po wystosowaniu upomnienia do Pani J. M.) próbuje rozszerzyć postępowanie egzekucyjne na kolejne osoby. Zdaniem skarżących art. 28a u.p.e.a. dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot, na skutek czego dotychczasowy inwestor traci całkowicie prawo własności nieruchomości i traci całkowicie władztwo nad nieruchomością, której dotyczy decyzja - co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.
Zwrócono uwagę, że organ błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie i błędnie wskazał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że z analizy wpisów w księdze wieczystej wynika, że jedynym ujawnionym właścicielem w księdze wieczystej nieruchomości w dacie wydania decyzji podlegającej wykonaniu był inwestor I. . z o.o. Decyzja określająca obowiązek została wydana 11 lipca 2022 r., już po sprzedaniu części udziałów przez I. sp. z o.o. co najmniej trzem nowym wspołwłaścicielom, o czym świadczyły dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz wzmianki o wpisie ujawnione w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości:
• W dniu 30 maja 2022 r. została zawarta umowa sprzedaży udziałów pomiędzy I. Sp. z o.o. a A. M. i A. M., wniosek o wpis został ujawniony w dziale II księgi wieczystej w dniu 30.05.2022 r.,
• W dniu 30 maja 2022 r. została zawarta umowa sprzedaży udziałów pomiędzy I. Sp. z o.o. a G. W., wniosek o wpis został ujawniony w dziale II księgi wieczystej w dniu 30.05.2022 r.,
• W dniu 24 czerwca 2022 r. została zawarta umowa sprzedaży udziałów pomiędzy I. Sp. z o.o. a J. J., wniosek o wpis został ujawniony w dziale II księgi wieczystej w dniu 24.06.2022 r.,
Mimo tego decyzja została wydana tylko na inwestora, a teraz organ zamiast egzekwować od tegoż inwestora jej wykonanie, przerzuca ciężar całej sytuacji na wprowadzonych w błąd i nieświadomych wadliwości nieruchomości nabywców. Zwrócono uwagę, że po wydaniu decyzji z 11 lipca 2022 r. I. sp. z o.o. nadal nie informował w zawieranych umowach nabywców udziałów o wydaniu tej decyzji. Współwłaściciele nie wiedzieli zatem o decyzji; nie mieli możliwości wniesienia od niej środka zaskarżenia; zostali pozbawieni możliwości obrony; a teraz muszą mierzyć się z opisywanym postępowaniem egzekucyjnym.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Inspektor Powiatowy skierował do poprzedniczki prawnej skarżących – J. M. - upomnienie i tytuł wykonawczy, który stanowi, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1627/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r., znak: ROIK I.5160.387.2021.ESK, którą uchylono decyzję w całości i orzeczono następująco: "(...) nakazuję Firmie I. Sp. z o.o. (...) właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. - jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmiany kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K., w zakresie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez (...)".
Skarżący B. Ż. i A. Ż. są jednymi z współwłaścicieli, którzy nabyli udział w nieruchomości objętej egzekwowanym obowiązkiem. Do skargi dołączono kopię umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z 24 listopada 2025 r., z której wynika, że A. Ż. i B. Ż. nabyli od J. M. udział wynoszący [...] części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] K.
Z akt administracyjnych, w tym wydruku z księgi wieczystej nieruchomości [...], a także ze skargi wynika, że udział ten nabyła wcześniej J. M. od I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na podstawie umowy sprzedaży, pełnomocnictwa oraz umowy przedwstępnej zawartej 29 września 2022 r. w formie aktu notarialnego.
J. M. zakwestionowała skierowanie do niej egzekucji, wnosząc opisane na wstępie zarzuty, które organy obu instancji uznały za niezasadne. Skarżący B. Ż. i A. Ż., jako następcy prawni J. M., również kwestionują skierowanie do nich egzekucji w opisanej sytuacji. Do skargi dołączono upomnienia skierowane do obojga skarżących.
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W szczególności nie wyjaśniono należycie, na jakiej podstawie prawnej uznano skarżących (wcześniej J. M.) za zobowiązanych, co należy w okolicznościach sprawy uznać za kwestię kluczową, poprzedzającą rozstrzygnięcie pozostałych zarzutów.
Jako punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie Sąd przyjmuje właściwy dla specyfiki prawa administracyjnego pogląd, zgodnie z którym stosunek egzekucyjny powstaje jedynie wówczas, gdy podmiot administrowany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, egzekwowanego w trybie administracyjnym. Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązku, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjny jest podmiot związany z organem administracji publicznej tym stosunkiem administracyjnym. Postępowanie egzekucyjne powinno być zatem prowadzone wobec tego właśnie podmiotu (E. Skorczyńska, "Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych", Warszawa 2009, s. 56-57). Niewątpliwie następstwo prawne musi mieć swoje konsekwencje dla stosunku egzekucyjnego. Jeżeli zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę, następstwo takie musi zostać uwzględnione przez organ egzekucyjny (zob. E. Skorczyńska, j.w., s. 61.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należało dostrzec, że organ pierwszej instancji skierował tytuł wykonawczy do nabywcy udziału w nieruchomości, a w uzasadnieniu postanowienia o oddaleniu zarzutów egzekucyjnych wskazał, że "inspektorat prowadzi egzekucję administracyjną, co do I. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Natomiast mając na uwadze ww. nabycie prawa współwłasności nieruchomości może skutecznie dochodzić wykonania nałożonych obowiązków od obecnych współwłaścicieli". Jednocześnie, jako podstawę uznania J. M. za zobowiązaną, przywołał art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym: " W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego."
Inspektor Wojewódzki zakwestionował w niniejszej sprawie pogląd organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie art. 28a u.p.e.a., a powołał się na art. 52 ust. 1 P.b., zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 P.b. koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Przywołany art. 52 ust. 1 P.b. określa krąg potencjalnych adresatów "obowiązków, w formie nakazów i zakazów, określonych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale", tj. w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Z przepisu tego wynika norma wiążąca w sprawach rozstrzyganych w postępowaniach jurysdykcyjnych, na podstawie której organ nadzoru budowlanego określa podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki, czy jak w przedmiotowym wypadku, przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Nie jest to natomiast norma pozwalająca dokonać korekty decyzji nakazowej w zakresie jej adresata na etapie postępowania egzekucyjnego, ani podstawa następstwa prawnego opisanego przez organ odwoławczy następująco: "zakończenie procesu inwestycyjnego sprawiło, że – w świetle brzmienia art. 52 ust. 1 P.b. - obowiązkiem nie powinien już być obarczony inwestor nielegalnej przebudowy budynku, lecz jego właściciel; zaś zbycie przez inwestora większości udziałów w przedmiotowej nieruchomości spowodowało "nie tyle przejście, jak to określił PINB w zaskarżonym postanowieniu, egzekwowanego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości, ile rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych (aktualnych adresatów nakazu) do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE o nowych współwłaścicieli nieruchomości (I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nadal pozostaje jednym ze zobowiązanych jako współwłaściciel nieruchomości objętej egzekwowanym nakazem)". Zdaniem Sądu, to stanowisko to odnoszące się do art. 52 ust. 1 P.b. jest nieprawidłowe, a przywołane orzecznictwo dotyczące art. 52 P.b. nieadekwatne do kontrolowanej sprawy egzekucyjnej.
W okolicznościach sprawy nie jest również prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nieprawidłowa (według tego organu) podstawa prawna wskazana w upomnieniu skierowanym do J. M. (następnie również do skarżących w upomnieniach z 2 marca 2026 r.) nie ma znaczenia dla oceny podniesionych zarzutów. Jak wskazano powyżej, podana podstawa prawna ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy na skarżących przeszedł obowiązek administracyjny, wobec tego, że nie są oni podmiotami zobowiązanymi w egzekwowanej decyzji. Tymczasem dopuszczalność wszczęcia egzekucji przeciwko określonemu podmiotowi musi wynikać ze stosownej podstawy prawnej oraz zmian w stanie faktycznym. Co istotne, dla podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym egzekwowaną decyzją, informacje zawarte w upomnieniu są jedynymi, które pozwalają mu ustalić powód kierowania wobec niego egzekucji. Skoro zatem w oparciu o treść otrzymanego upomnienia skarżący uzyskał informację, z jakich przyczyn organ uważa ją za zobowiązanego, nie zgadza się z tym i wnosi w związku z tym skonkretyzowane zarzuty, które określają zakres ich rozpoznania, to nie jest prawidłowe stanowisko organu II instancji, że błędne wskazanie podstawy prawnej w upomnieniu jest nieistotne, ponieważ według organu II instancji egzekucję tę uzasadnia inna okoliczność. W takiej bowiem sytuacji, skarżący są pozbawieni możliwości obrony swoich praw albowiem na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego nie ma już możliwości podniesienia zarzutów wobec nowych poglądów organu II instancji.
Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że organy nie ustaliły wyczerpująco skierowania wobec skarżącego egzekucji oraz zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 28a u.p.e.a. W szczególności nie wyjaśnia tej kwestii konstatacja Inspektora Wojewódzkiego, zgodnie z którą wszczęte wobec J. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr 32 z dnia 16 grudnia 2024 r. postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem nowym, nie zaś kontynuacją innego postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio przez PINB wobec innego zobowiązanego, celem doprowadzenia do wykonania nakazu orzeczonego w decyzji MWINB nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. Zweryfikowanie tej okoliczności przez Sąd nie było możliwe na podstawie przedłożonych akt sprawy.
Dlatego w ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozpozna zgłoszone zarzuty, dokonując w pierwszej kolejności ustalenia podstawy prawnej egzekwowania obowiązku od skarżących. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wyrażane w orzecznictwie stanowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., VII SA/Wa 1091/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 28a § 1 u.p.e.a. ma charakter wyjątku (lex specialis) od zasady tożsamości zobowiązanego wyrażonej w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozważą także możliwość odpowiedniego zastosowania poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r., II SA/Kr 1158/18, w uzasadnieniu którego wskazano, że "zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku".
Z przedstawionych powyżej przyczyn należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w punkcie II sentencji wyroku. Kwota zasądzonych kosztów obejmuje uiszczony wpis (100 złotych).