Pełny tekst orzeczenia II SA/Kr 440/23

II SA/Kr 440/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2383/23 - Wyrok NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 1 marca 2023 r., znak: SKO.ZP/415/28/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Tarnów decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 100/2022 działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości W. , gmina T. w następujący sposób:
1/ Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
dla planowanej inwestycji:
linia zabudowy - nie ustala się
wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy - max 9.50m,
dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 20°do 45°,
szerokość elewacji frontowej - do 15.00m,
architekturę budynku należy zharmonizować z istniejącą zabudową lokalną,
teren wolny od zabudowy należy zagospodarować urządzeniami komunikacji (dojazd
i dojście do budynku) oraz zielenią,
powierzchnia zabudowy do 20% powierzchni działki
powierzchnia biologicznie czynna minimum 40%
dojazd do działki z drogi powiatowej dz. nr [...]
2/ Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych:
Projekt zagospodarowania terenu powinien być wykonany na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjne - kartograficznego przy Starostwie Powiatowym w Tarnowie.
Projekt architektoniczno - budowlany należy opracować zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Projekt budowlany musi spełniać wymogi określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
3/ Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:
Planowaną inwestycję należy zaprojektować i wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo Ochrony Środowiska.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w R. Zarząd Zlewni w J. pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. poinformowało, że teren działki nr [...] położonej w miejscowości W. gmina T. znajduje się poza obszarem zmeliorowanym podziemną siecią drenarską.
Działka objęta wnioskiem nie leży w terenach objętych ochroną konserwatorską.
Starosta Tarnowski postanowieniem z dnia 29.11.2022 r. uzgodnił pozytywnie planowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.
4/ Obsługa w zakresie komunikacji:
Wjazd na działkę z drogi powiatowej nr 2812.
5/ Obsługa w zakresie infrastruktury technicznej:
Zaopatrzenie w media z istniejącej infrastruktury na warunkach ustalonych przez dysponentów sieci.
6/ Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Projektowana inwestycja nie może: utrudniać dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek, pozbawiać ich możliwości korzystania z mediów, powodować uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczanie powietrza, wody lub gleby.
7/ Linie rozgraniczające teren inwestycji kubaturowej -jak w załączniku graficznym
stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.
Od tej decyzji odwołanie wniósł A. S. zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, brak poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie realności dostępu do drogi publicznej działki nr [...], brak odniesienia się do zarzutów czynionych przez odwołującego A. S. w przedmiocie braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, braku rozgraniczenia działek należących do skarżącego oraz wnioskodawcy, jak również zarzutów w zakresie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich właścicieli i spadkobierców działek sąsiednich, art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wydanie warunków zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez poczynienia dodatkowych ustaleń w przedmiocie realności dostępu działki będącej przedmiotem oceny do drogi publicznej, jak również brak wyjaśnienia udziału wszystkich właścicieli, czy też spadkobierców działek sąsiednich posiadających przymiot strony, w sytuacji, gdy poprzedni tożsamy wniosek wnioskodawcy skutkujący wydaniem decyzji pozytywnej przez organ l instancji zakończył się jej uchyleniem przez organ wyższego stopnia, art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na co prawda umożliwienie zapoznania się z zamierzeniami inwestora w zakresie złożonego wniosku o wydania warunków zabudowy bez jednocześnie możliwości weryfikacji poczynionych przez organ ustaleń zarówno w przedmiocie dostępu do drogi publicznej działki objętej wnioskiem, jak również w przedmiocie zawiadomienia wszystkich osób posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym co rodzi naruszenie powyższej zasady, art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że pozostaje spełniona przesłanka w zakresie posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie oceny realności tego dostępu w realiach istniejącego stanu faktycznego oraz prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 1 marca 2023 r. nr SKO.ZP/415/28/2023 w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy – max 9.50 m i w tym zakresie ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki max. 5,60 m, wysokość głównej kalenicy max. 9 m.; w punkcie 2 w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto prawidłową wielkość ok. 78 metrów (tj. trzykrotną szerokość frontu objętej wnioskiem działki od strony drogi powiatowej, wynoszącą ok. 26 m). Z załączonej analizy wynika, że zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na podstawie wykonanej analizy ustalono, iż w terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (uzupełniona zabudową gospodarczą i garażową), w stosunku do której objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, musi zostać uznana za kontynuację w zakresie zastanego rodzaju zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej). Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa sposób wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy linii nowej zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie inwestycja ma być realizowana w kolejnej linii zabudowy. W takiej zaś sytuacji brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działek" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 497/14). Zaznaczyć bowiem należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/GI 218/14). W efekcie powyższego stwierdzić trzeba, że brak ustalenia w poddanej analizie sprawie linii zabudowy w warunkach niniejszej sprawy nie jest błędem. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi w zaokrągleniu 20%. Taki też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (do 20.% powierzchni działki nr [...]) ustalany został w analizowanym przypadku. Ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy uznać zatem należy za poprawne. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 12 m. Przy przewidzianej ustawowo tolerancji do 20%, szerokość elewacji frontowej w analizowanym przypadku powinna zatem wynosić do 14,4 m. W konsekwencji ustalona maksymalnie na 15 m szerokość elewacji frontowych pomimo, iż jest minimalnie wyższa niż średnia z obszaru analizowanego, nie zaburzy ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. W sporządzonej w sprawie analizie odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stwierdzono, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na dziatkach sąsiednich przebiega tworząc uskok dlatego (zgodnie z rozporządzeniem) przyjęto średnią wielkość występująca w obszarze analizowanym" (wyliczoną na 5,60 m). W wydanym rozstrzygnięciu "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej' określono jednak poprzez odniesienie jej do "wysokości kalenicy", która jest elementem "geometrii dachu" i powinna być określona odrębnie od "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej". Stąd niezbędnym stało się uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy - max 9.50 m" i ustalenie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - max. 5.60 m", oraz odrębnie "wysokość głównej kalenicy" na maksymalnie 9.0 metrów. Ze sporządzonej analizy wynika bowiem, że średnia wysokość do kalenicy budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 8.96 m, co po zaokrągleniu do pełnych metrów daje wielkość 9 metrów. Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że geometria dachów występujących w terenie objętym analizą jest bardzo zróżnicowana. Z części graficznej analizy (gdzie kolorem czerwonym naniesiono geometrię dachów poszczególnych budynków w obszarze analizowanym) wynika, że istniejące w obszarze analizowanym budynki przykryte są zarówno dachami jednospadowymi, dwuspadowymi, wielospadowymi, a nawet płaskimi, z kątem nachylenia połaci od 10° do 45° i kalenicach ułożonych pod różnym kątem do frontów działek. Jak już wyżej wskazano wyliczona w analizie średnia wysokość kalenic budynków z obszaru analizowanego to 8.96 m. W związku z powyższymi ustaleniami dla planowanej inwestycji ustalono następujące warunki geometrii dachu : "Dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 20° do 45°." Wysokości głównej kalenicy określono natomiast maksymalnie na 9.0 metrów. W ocenie Kolegium tak ustalone warunki pozwolą na harmonijne usytuowanie inwestycji w obszarze analizowanym. Przechodząc do oceny pozostałych przesłanek warunkujących możliwość ustalenia warunków zabudowy wskazać należy, iż teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi powiatowej (oznaczonej nr ewid. 2812) poprzez istniejący zjazd. Spełniony jest zatem warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 pkt 2. "Dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę" (tak NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19). Odnośnie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. "ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego" uznać należy, iż warunek ten również został spełniony. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączone bowiem zostały zapewnienia T. SA oraz T. Wodociągów Sp. z o.o. o możliwości przyłączenia projektowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Teren działki nr [...] jako stanowiący grunt klasy IV i IVb oraz B o łącznej powierzchni 0,44 ha nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren ten nie znajduje się również w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. póz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (lit. a), strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (lit. b), strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (lit. c). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że zaistniały zdaniem odwołującego spór dotyczący prawa własności do fragmentu działki objętej wnioskiem (a stanowiącego dojazd do drogi powiatowej) jest nieistotny prawnie dla przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zaistnienia takiego sporu wnioskodawca ma prawo wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a potencjalne sporne kwestie dotyczące sposobu dostępu do drogi publicznej mogą mieć istotne znaczenie dopiero na etapie pozwolenia na budowę i są brane pod uwagę przez właściwy organ w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Wskazania również wymaga, że załączniki graficzne decyzji sporządzone zostały na kopii aktualnej mapy zasadniczej (w skali 1:1000) uzyskanej z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę Powiatu w Tarnowie. Jeżeli więc Odwołujący kwestionuje granice uwidocznione na tej mapie powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do Starosty Powiatu w Tarnowie. Dopóki jednak mapa ta nie zostanie zmieniona uznawana być musi przez organ administracji za prawnie wiążącą.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. S. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego: brak poczynienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie ustaleń w przedmiocie realności dostępu do drogi publicznej działki nr [...] mimo podnoszonych przez skarżącego kwestii związanych z brakiem możliwości dojazdu do drogi publicznej powiatowej, albowiem wskazywany przez wnioskodawcę pas drogi wewnętrznej stanowi własność skarżącego, brak odniesienia się do zarzutów czynionych przez skarżącego w przedmiocie braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, braku rozgraniczenia działki należącej do skarżącego, wnioskodawcy oraz działki nr [...] przylegającej do pasa gruntu, który wnioskodawca wskazuję jako drogę do swej nieruchomości,
2/ art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej ustalającej wydanie warunków zabudowy na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez poczynienia dodatkowych ustaleń w przedmiocie realności dostępu działki będącej przedmiotem oceny do drogi publicznej, jak również brak wyjaśnienia udziału wszystkich właścicieli, czy też spadkobierców działek sąsiednich posiadających przymiot strony, w sytuacji, gdy poprzedni tożsamy wniosek wnioskodawcy skutkujący wydaniem decyzji pozytywnej przez organ I instancji zakończył się jej uchyleniem przez organ wyższej instancji co w niniejszym przypadku podważa zaufanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy w tożsamym stanie faktycznym wydaję dwa odmienne orzeczenia.
3/ art. 10 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na co prawda umożliwienie zapoznania się z zamierzeniami inwestora w zakresie złożonego wniosku o wydania warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji bez jednoczesnej możliwości weryfikacji poczynionych przez organ ustaleń zarówno w przedmiocie dostępu do drogi publicznej działki objętej wnioskiem, jak również w przedmiocie zawiadomienia wszystkich osób posiadających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym co rodzi naruszenie powyższej zasady
4/ art. 28 k.p.a. - poprzez rażące naruszenie niniejszego przepisu zarówno przez Wójta Gminy Tarnów, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie polegające na braku określenia wszelkich osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy, w tym następców prawnych zmarłych właścicieli sąsiednich działek i brak nadania im statusu strony w niniejszym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy,
5/ art. 138 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji w części, a w pozostałej części utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na charakter sprawy, kwestię zawiadomienia wszystkich stron zainteresowanych rozstrzygnięciem niniejszego postępowania,
6/ art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że pozostaje spełniona przesłanka w zakresie posiadania przez działkę dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie oceny realności tego dostępu w realiach istniejącego stanu faktycznego oraz prawnego, a dostęp do drogi publicznej musi mieć charakter realny, a nie tylko jako hipotetyczny.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana, jest ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu, przedmiotowe zamierzenie spełnia warunki od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, między innymi teren na którym zamierzenie to ma być realizowane ma dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd, przy czym kwestia czy dostęp ten jest prawnie zagwarantowany, w ocenie organu na etapie ustalania warunków zabudowy jest nieistotny. Decyzja ta bowiem nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja ustalająca warunku zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa warunkująca możliwość ustalenia warunków zabudowy to wykazanie, że zamierzenie inwestycyjne nawiązywało będzie do funkcji (rodzaju zainwestowania) oraz do formy architektonicznej, jaka na danym obszarze występie tj. do wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu. Ustalenie warunków zabudowy warunkowane jest także, od wypełnienia przez zamierzenie inwestycyjne kryteriów, o jakich mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5 ustawy. Warunkami tymi są przede wszystkim dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej. Ponadto wymagane jest by, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz aby inwestycja nie była sprzeczna z innymi przepisami.
Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).
Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).
Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę kwestię dostępności terenu inwestycyjnego do drogi publicznej na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy widzi jednak odmiennie a pogląd ten ma także umocowanie w orzecznictwie. Zauważyć bowiem należy, iż co prawda z art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy wynika, że wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, to jednak warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej należy rozumieć czysto funkcjonalnie i w oderwaniu od pojęcia "własności". Skoro to teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, to ważne jest tylko, to czy obszar na którym ma być realizowane zamierzenie był skomunikowany z drogą publiczną w jakikolwiek prawnie dopuszczalny sposób, niezależnie od tego czy podmiot wszczynający to postępowanie jest podmiotem, któremu prawo to przysługuje. To teren ma mieć dostęp do drogi publicznej choćby po drodze wewnętrznej lub przez ustanowioną służebność a brak wymogu, by adresat decyzji o ustalenie warunków zabudowy musiał dysponować prawem (już istniejącym) do korzystania z tej drogi. Analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) że wolą ustawodawcy jednym z warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą z której może korzystać właściciel działki objętej zamierzeniem (niekoniecznie wnioskodawca) lub też na rzecz właściciela (niekoniecznie wnioskodawcy) tego terenu jest ustanowiona służebność drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może nie być urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy - wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. II OSK 906/21, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 478/20 wskazując, iż pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni.
Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy, podnieść należy, że organ nie ustalił, czy dostęp terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej występuje. Wbrew temu co artykułuje organ, teren ten (działka nr [...]) nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej przez istniejący zjazd. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny decyzji wynika, że dostępność do drogi publicznej ma się odbywać "sięgaczem drogowym", zlokalizowanym po terenie działki nr [...]. Organ nie ustalił przy tym, czy wnioskodawcy (lub też też władającemu działką nr [...], o ile wnioskodawca nie byłby właścicielem działki objętej zamierzeniem), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości po której ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji drogą publiczną tj. by po terenie tej działki (nr [...]) przebiega droga wewnętrzna łącząca działkę objętej zamierzeniem inwestycyjnym z drogą publiczną, z której ma prawo korzystać właściciel działki objętej tym zamierzeniem lub, czy jest to teren na którym ustanowiono służebność gruntową, na rzecz właściciela działki inwestycyjnej. Skarżący takim okolicznościom wyraźnie przeczy. Także na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. przed sądem oświadczył, że właściciel działki nr [...] nie posiada żadnych praw do korzystania z działki nr. [...] Organ żadnych ustaleń w tym przedmiocie nie czyni. Zauważyć też należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana jest tylko dla działki nr [...]. Działka nr [...], po której ma się odbywać dojazd do drogi publicznej nie jest w decyzji wymieniona. W ocenie sądu, kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organu obu instancji wyjaśniona. Stanowi to samoistny powód by wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję jak i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni kwestię dostępności terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej uwzględniając wyżej wskazane uwagi.
Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że skutecznie na naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. strona powołać się może jedynie wtedy, jeżeli wykaże, że na skutek braku zawiadomienia w trybie tej regulacji, uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2023 r. II GSK 1435/19). Skarżący na takie okoliczności się nie powoływał.
Co do zarzutu, ze nie wszystkie uprawnione osoby brały udział w postępowaniu wskazać należy, iż skarżący nie może takiego zarzutu skutecznie złożyć bo ugruntowanym w orzecznictwie jest, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym. (por. wyrok, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1259/17, z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08)
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.