II SA/Kr 438/26

II SA/Kr 438/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. - T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 marca 2026 roku, znak: SKO.ZP/415/189/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 44/A/2025 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem jedno lub dwustanowiskowym każdy, wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowalnymi do obsługi budynków, w tym budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] w C., obr. C. – miasto.
Następnie w wyniku rozpoznania odwołania A. S. – T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 4 marca 2026 r. nr SKO.ZP/415/189/2025, na mocy art. 59 ust.1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.), oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podkreślono, iż analiza sporządzona została na podstawie niewłaściwych przepisów, co spowodowało wadliwość ustalonych warunków zabudowy. Analiza architektoniczno-urbanistyczna znajduje się w aktach sprawy na kartach 357- 362 i nie została ona ani opatrzona datą, ani podpisana – co czyni dokument ten wątpliwym pod kątem dowodowym. Niewątpliwie jednak to na jej podstawie sporządzono projekt decyzji, przy czym nie podano, jakie uprawnienia osoba podpisana pod projektem ma do jego sporządzenia. Zadeklarowano jednakże, że są to uprawnienia, o których mowa w art. 5 pkt 5. W analizie wskazano, iż została ona sporządzona na podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz 1116) i na tej podstawie osoba sporządzająca projekt decyzji ustalił poszczególne warunki zabudowy. Powoduje to wadliwość ustalonych warunków, a to z uwagi na fakt, że wymienione Rozporządzenie nie znajduje zastosowania w sprawie przedmiotowej. Należy bowiem zauważyć, że ww. Rozporządzenie zostało wydane w dniu 15 lipca 2024 r. Zgodnie z jego § 13, Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 lipca 2024 r. Z kolei zgodnie z § 12 tego aktu, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj poprzednio obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). Przepisy obu tych aktów wykonawczych różnią się między sobą istotnie, w szczególności przewidują ustalanie różnych parametrów dla nowych inwestycji w oparciu o różne reguły. Nie można ich stosować wymiennie, a kryterium, które z ich ma zostać zastosowane, jest data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 15 listopada 2023 r, a wiec niewątpliwie przed wejściem w życie "nowego" Rozporządzenia. Warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji należało zatem ustalić w oparciu o rozporządzenie obowiązujące poprzednio. Ponieważ kwestionowana decyzja, jak również jej projekt, oparte są na przepisach Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalone w ten sposób warunki zabudowy są nieprawidłowe, oparte bowiem na niewłaściwej podstawie prawej. W świetle powyższego ustalone poszczególne warunki zabudowy muszą zostać uznane za błędne. Podstawą ich ustalenia były bowiem przepisy nie mające zastosowania w niniejszej sprawie. Prawidłowe ustalenie poszczególnych warunków zabudowy może doprowadzić do ich modyfikacji, poza tym niektóre parametry ustalane są tylko w oparciu o "nowe" Rozporządzenie, a inne tylko w oparciu o obowiązujące poprzednio. Z tego powodu wydana decyzja nie może się ostać. W uzasadnieniu wskazano także pewne okoliczności natury ogólnej, które winny być wzięte pod uwagę w razie ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Ustalenia zawarte w warunkach zabudowy muszą być precyzyjne, tj. albo ustalać dany parametr na ściśle określonym poziomie, albo też przez podanie przedziału, w jakim ma się on mieścić, przy czym przedział ten musi być na tyle wąski, aby spełniać kryterium precyzji przyjętych ustaleń. Stąd też ustalenie w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej ("do 16 m"), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ("do 9 m") nie są prawidłowe. W toku ponownego rozpatrywania sprawy konieczne jest ustalenie ich w sposób precyzyjny. Analiza powinna obejmować szczegółowe uzasadnienie sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów, zwłaszcza w sytuacji ich wyznaczenia przy zastosowaniu odstępstwa od reguł ogólnych. Konieczne jest wówczas wykazanie w analizie, że odstępstwo od tych reguł jest właściwe z uwagi na szczególne przestrzenne uwarunkowania występujące w obszarze analizowanym. Nie jest wystarczające powołanie się na treść wniosku inwestora. Zatem przeprowadzona analiza nie może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W toku ponownego rozpatrywania sprawy konieczne będzie jej ponowne sporządzenie na podstawie właściwych przepisów, zgodnie z przedstawionymi zaleceniami, tak aby stanowiła ona pełny i wiarygodny materiał dowodowy w świetle art. 77 § 1 k.p.a.
W sprzeciwie odwołującej A. S. – T. wyrażono całkowite niezadowolenie ze sposobu rozpoznawania sprawy, przy podkreśleniu, iż dotyczy to wprawdzie decyzji kasacyjnej (uchylającej), powtarzając argumenty podane w odwołaniu tj. iż obecnie wydana decyzja nie wnosi nic nowego w stosunku do rozstrzygnięcia wydanego poprzednio. W dalszym ciągu decyzja zawiera nieprawidłowy zapis, jakoby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej – ul. Z. . Następnie przedstawiono szereg okoliczności i zaszłości historycznych dotyczących parceli znajdujących się w sąsiedztwie obecnej ul. Z. lub też stanowiących obecnie tę właśnie ulicę. W ocenie odwołującej późniejsze - współczesne - działania urzędników Miasta C., zmierzające do ujednolicenia wpisów w ewidencji gruntów dotyczących tych działek były nieprawidłowe i niezrozumiałe. W ocenie skarżącej dochodziło do fałszerstw, mających na celu pozbawienie własności prawowitych właścicieli i przejęcie gruntów na własność Gminy C..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania sprzeciwu należy na wstępie podkreślić, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zatem w myśl w/w przepisu i art. 151a § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, ogranicza się do badania jedynie kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa i jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja kasatoryjna narusza ten przepis, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
W przedmiotowym wypadku organ II instancji rozpatrywał odwołanie od decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji były dwie stwierdzone wady postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji. Wskazano, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona na podstawie niewłaściwych przepisów, a ponadto nie została ani opatrzona datą, ani podpisana, co czyni ten dokument wątpliwym pod kątem dowodowym. Stwierdzone przez SKO wady wynikają wprost i jednoznacznie z akt sprawy (k. 357-361 oraz k. 425 i 435). Wadliwości te należy też kwalifikować jako istotne, a co za tym idzie uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Brak podpisu pod analizą architektoniczno-urbanistyczną skutkuje tym, iż jak trafnie uznało SKO, nie wiadomo, czy sporządziła ją osoba uprawniona. Szczególnie, że z treści analizy nie wynika kto ją sporządzał.
Druga z wad skutkuje natomiast tym, że w sprawie koniecznym jest sporządzenie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, do czego z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania organ II instancji nie jest władny. W analizie wprost wskazano, iż została ona sporządzona na podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz 1116) i na tej podstawie osoba sporządzająca projekt decyzji ustaliła poszczególne warunki zabudowy. Wskazane Rozporządzenie nie znajduje natomiast zastosowania w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że ww. Rozporządzenie zostało wydane w dniu 15 lipca 2024 r. Zgodnie z jego § 13, Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 lipca 2024 r. Z kolei zgodnie z § 12 tego aktu, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj poprzednio obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). Jak trafnie zauważyło SKO, przepisy obu tych aktów wykonawczych różnią się między sobą, w szczególności przewidują ustalanie różnych parametrów dla nowych inwestycji w oparciu o różne reguły. Nie można ich stosować wymiennie, a kryterium, które z nich ma zostać zastosowane, jest data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 15 listopada 2023 r, a wiec przed wejściem w życie "nowego" Rozporządzenia. Warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji należało zatem ustalić w oparciu o rozporządzenie obowiązujące uprzednio. Ponieważ kwestionowana decyzja, jak również jej projekt, oparte są na przepisach Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalone w ten sposób warunki zabudowy oparte są bowiem na niewłaściwej podstawie prawej, tj. na przepisach nie mających zastosowania w niniejszej sprawie.
Powyżej wskazane okoliczności uzasadniały zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.
W tym stanie rzeczy sprzeciw podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.