II SA/Kr 426/26

II SA/Kr 426/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 28 a
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. J. na postanowienie nr 51/2026 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2026 r. znak: WSE.7722.21.2025.MZEG w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza na rzecz skarżącego J. J. od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r. znak: RPA.52.32.2024.MKW, działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132, dalej: u.p.e.a), po rozpatrzeniu zarzutów wniesionych pismem z dnia 27 grudnia 2024 przez zobowiązanego J. J. J. w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej tytułem wykonawczym nr 31 z dnia 16 grudnia 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki:
1. oddalił zarzut nieistnienia obowiązku (33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.)
2. oddalił zarzut błędu co do zobowiązanego (art. art. art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.)
3. oddalił zarzut brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.)
4. oddalił zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a.).
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że PINB w Krakowie - Powiat Grodzki prowadzi egzekucję decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r., którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej w skrócie PINB) z dnia 29 grudnia 2021 r. i nakazano I. Sp. z o.o. z siedzibą K., właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] - jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmiany kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. w do stanu poprzedniego.
Dalej wskazano, że w dniu 16 grudnia 2024 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr 31 z dnia 16 grudnia 2024 r.
Pismem z dnia z dnia 27 grudnia 2024 r. skarżący wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej:
1. nieistnienia obowiązku (33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.)
2. błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.)
3. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a.)
4. braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku i rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.).
Organ wskazał, że pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. W niniejszej sprawie decyzja egzekwowana jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym.
Z kolei w zakres zarzutu błędu co do zobowiązanego wchodzą sytuacje dwojakiego rodzaju. Sytuacja, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego. Po drugie, sytuacja, w której w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Żadna z tych sytuacji nie występuje w niniejszym postępowaniu.
Skarżący z powodu nabycia prawa współwłasności nieruchomości objętej zakresem egzekwowanej decyzji, jest zobowiązany do wykonania tej decyzji. Jest on obecnie współwłaścicielem budynku położonego w K. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczyni na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W stosunku do skarżącego dnia 13 września 2024 r. wystosowano upomnienie, a w dniu 16 grudnia 2024 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr 31. Wykonanie obowiązków wynikających z egzekwowanej decyzji obciąża jednak również dotychczasowego właściciela nieruchomości, dlatego też organ prowadzi również egzekucję administracyjną, co do I. Sp. z.o.o.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, przepis art. 28a u.p.e.a. nie ma zastosowania jedynie w przypadku, gdy inwestor traci całkowicie prawo własności nieruchomości i władztwo nad nieruchomością. Tak więc przedmiotowy obowiązek zgodnie art. 28a u.p.e.a. przeszedł na współwłaścicieli nieruchomości w odpowiedniej części. Z kolei okoliczność dotycząca zapewnień inwestora co do poprawności realizacji inwestycji, nie ma znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym, a może być rozstrzygana w drodze postępowania cywilnego.
Co się zaś tyczy zarzutu braku uprzedniego doręczenia skarżącemu upomnienia, organ podniósł, że upomnienie z dnia 13 września 2024 r. zostało doręczone zobowiązanej dnia 21 września 2024 r. Organ podał, że tytuł wykonawczy nr 20/23 został doręczony spółce I. sp. z o.o. dnia 14 września 2024 r.
i od tego dnia toczy się wobec niej egzekucja administracyjna. W toku postępowania egzekucyjnego doszło jednak do zmian podmiotowych, m. n. skarżący stał się zobowiązanym. Egzekucja administracyjna została wszczęta wobec niego dnia 21 grudnia 2024 r. kiedy to doręczono skarżącemu tytuł wykonawczy nr 31.
Również zarzut uregulowany w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. jest bezzasadny. Zdaniem organu, nie uzasadnia uwzględnienia zarzutu twierdzenie, że skarżący nie był stroną postępowania przed organami nadzoru i nie był adresatem decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem nr 51/2026 z 29 stycznia 2026 r., znak: WSE.7722.21.2025.MZEG, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ ustalił, że upomnieniem z dnia 13 września 2024 r. wezwano skarżącego jako współwłaściciela w/w nieruchomości, do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. pod rygorem skierowania sprawy
na drogę postępowania egzekucyjnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu
29 listopada 2024 r. na ww. nieruchomości stwierdzono, że obowiązek ten nie został wykonany. W dniu 16 grudnia 2024 r. wystawiono wobec skarżącego tytuł wykonawczy nr 31 obejmujący obowiązek wynikający z decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. Po doręczeniu odpisu w/w tytułu wykonawczego, pismem z dnia 27 grudnia 2024 r. skarżący zgłosił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 5 marca 2025 r. organ I instancji orzekł o oddaleniu zarzutów.
Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów i wydanego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanką wniesienia zarzutu nieistnienia obowiązku jest sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie powstał. Sytuacja taka w odniesieniu do obowiązków, których źródłem jest akt administracyjny (takich jak obowiązek egzekwowany w przedmiotowej sprawie), będzie mieć miejsce wtedy, gdy w dacie wystawienia tytułu wykonawczego nie istnieje wydane przez organ administracyjny orzeczenie (decyzja lub postanowienie) nakładające na zobowiązanego egzekwowany obowiązek, a więc gdy brak jest podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Decyzja MWINB z dnia 11 lipca 2022 r. stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r. funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu wystawienia w/w tytułu wykonawczego i nadal pozostaje w obrocie prawnym, co wskazano powyżej. W świetle powyższego, zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku jest bezpodstawny.
Jeśli chodzi o zarzut uregulowany w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że przez zarzut błędu co do zobowiązanego rozumie się sytuację, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje co do zasady poprzez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata decyzji stanowiącej podstawę wydania tego tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie adresatem decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. był I. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Jednakże po wydaniu ww. decyzji jej adresat zbył przeważającą część udziałów w przysługującym mu prawie własności nieruchomości. Nabywcą jednego z udziałów został skarżący (udział wynoszący [...]). Spółka nadal dysponuje udziałem wynoszącym [...]. W ocenie organu odwoławczego ww. zmiana stanu faktycznego miała wpływ na zmianę podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. W świetle art. 52 ust. 1 P.b. obowiązkiem tym nie powinien być już obarczany inwestor, ale jego właściciel. Zbycie zaś przez dotychczasowego właściciela, większości udziałów w w/w nieruchomości wraz z ograniczonym prawem rzeczowym polegającym na roszczeniu do użytkowania z wyłączeniem innych osób powstałych w wyniku przebudowy lokali mieszkalnych spowodowało nie tyle przejście, jak to określił PINB w zaskarżonym postanowieniu, egzekwowanego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości, ile rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. o nowych współwłaścicieli. Przy czym I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nadal pozostaje jednym ze zobowiązanych jako współwłaściciel nieruchomości objętej egzekwowanym nakazem. Niezasadny jest więc również zarzut błędu co do zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
Odnosząc się do w kwestii udzielenia przez nabywców w ramach umów nabycia udziału w nieruchomości (w tym również przez skarżącego) zgody na dysponowanie przez ww. spółkę nieruchomością na cele budowlane, w ramach której spółka może wykonać przedmiotowy nakaz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej umowy nabycia udziału w nieruchomością nie wynika ani zakres ewentualnych robót objętych w/w zgodą, ani okres obowiązywania tej zgody. Na podstawie przedłożonego odpisu umowy nie można ustalić, jakie konkretnie roboty i do kiedy spółka ma wykonywać na nieruchomości za zgodą nabywającego nieruchomość. Tego rodzaju zgoda udzielona w ramach cywilnoprawnej urnowy nabycia udziału w nieruchomości zawartej między dwoma podmiotami nie może być w jakikolwiek sposób ani miarodajna ani wiążąca dla PINB, jako wierzyciela i jednocześnie organu egzekucyjnego, dla skuteczności egzekucji.
Organ odwoławczy dodał, że wszczęte wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego nr 31 z dnia 16 grudnia 2024 r. postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem nowym, nie zaś kontynuacją postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio wobec innego zobowiązanego, celem doprowadzenia do wykonania nakazu orzeczonego w decyzji z dnia 11 lipca 2022 r. Powoływanie się przez organ powiatowy w treści upomnienia z dnia 16 września 2024 r. na art. 28a u.p.e.a. nie znajduje więc uzasadnienia. Jednak nieprawidłowość ta nie podważa ani samego dokumentu upomnienia, ani spełnianej przez niego ustawowej funkcji.
Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku organ odwoławczy wyjaśnił, że wymagalność obowiązku oznacza istnienie takiego stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim, skonkretyzowaną powinność, a mimo to zobowiązany uchyla się od jej wykonania, i wobec takiej postawy zobowiązanego właściwe organy mają możność stosowania przymusu administracyjnego. W niniejszej sprawie od dnia wydania decyzji 11 lipca 2022 r. obowiązek jest wymagalny. Ww. obowiązek był wymagalny z dniem doręczenia skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 31 i pozostaje wymagalny również obecnie. To zaś czyni bezpodstawnym zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.
J. J. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W skardze zarzucił naruszenie obowiązujących przepisów prawa, przepisów dotyczących egzekucji w administracji, zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zasad formułowania i doręczania upomnienia, zasad i przepisów prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności: art. 15 § 1, art. 28a, 33 § 2 pkt. 1), 3), 4) i 6) oraz art. 34 § 4 pkt 3) u.p.e.a., art. 52 ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do obowiązujących przepisów prawa, jak i zawartej z inwestorem umowy, brak jest podstaw do prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 277/2022 z dnia 11.07.2022 r., a tym samym brak było podstaw do wystawienia przez wierzyciela w stosunku do skarżącego tytułu wykonawczego i kierowania go do organu egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie PINB w Krakowie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa i jako takie powinno zostać uchylone w całości. Nieprawidłowo także wystawiono na mnie tytuł wykonawczy.
Inwestor I. Sp. z o.o. nadal istnieje, pozostaje współwłaścicielem nieruchomości i posiada władztwo nad nieruchomością w zakresie potrzebnym do wykonania decyzji. Powoływane dotychczas w postępowaniu egzekucyjnym przez wierzyciela i organy egzekucyjne przepisy regulują zasady kontynuowania egzekucji administracyjnej wobec następcy prawnego zobowiązanego, na którego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Mimo zbycia udziału w prawie własności nieruchomości na rzecz skarżącego nadal jest możliwe i konieczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do dotychczasowego inwestora – I. sp. z o.o. w K., który pozostaje współwłaścicielem nieruchomości i nie jest uprawnione, a przy tym za sprzeczne z prawem należy uznać kierowanie do mnie postępowania egzekucyjnego. Zwłaszcza, że jak wynika z zaskarżonego postanowienia, wierzyciel nie przeprowadził jeszcze postępowania egzekucyjnego względem inwestora, a nawet zanim je przeprowadził (tytuł wykonawczy został na inwestora wystawiony już po wystosowaniu upomnienia do skarżącego) próbuje rozszerzyć postępowanie egzekucyjne na skarżącego.
Zdaniem skarżącego art. 28a u.p.e.a. dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot, na skutek czego dotychczasowy inwestor traci całkowicie prawo własności nieruchomości i traci całkowicie władztwo nad nieruchomością, której dotyczy decyzja - co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.
Organ błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie i błędnie wskazał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że z analizy wpisów w księdze wieczystej wynika, że jedynym ujawnionym właścicielem w księdze wieczystej nieruchomości w dacie wydania decyzji podlegającej wykonaniu był inwestor I. sp. z o.o. Decyzja określająca obowiązek została wydana 11 lipca 2022 r. Została zatem wydana już po sprzedaniu części udziałów przez I. sp. z o.o. co najmniej trzem nowym współwłaścicielom, o czym świadczyły dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz wzmianki o wpisie ujawnione w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości:
• W dniu 30 maja 2022 r. została zawarta umowa sprzedaży udziałów pomiędzy I. Sp. z o.o. a A. M. i A. M., wniosek o wpis został ujawniony w dziale II księgi wieczystej w dniu 30.05.2022 r.,
• W dniu 30 maja 2022 r. została zawarta umowa sprzedaży udziałów pomiędzy I. Sp. z o.o. a G. W., wniosek o wpis został ujawniony w dziale II księgi wieczystej w dniu 30.05.2022 r.,
• W dniu 24 czerwca 2022 r. została zawarta umowa sprzedaży udziałów pomiędzy I. Sp. z o.o. a J. J., wniosek o wpis został ujawniony w dziale II księgi wieczystej w dniu 24,06.2022 r..
Mimo tego decyzja została wydana tylko na inwestora, a teraz organ zamiast egzekwować od tegoż inwestora jej wykonanie, przerzuca ciężar całej sytuacji na wprowadzonych w błąd i nieświadomych wadliwości nieruchomości nabywców.
Należy zwrócić uwagę, że po wydaniu decyzji z 11 lipca 2022 r. I. sp. z o.o. nadal nie informował w zawieranych umowach nabywców udziałów o wydaniu tej decyzji. Współwłaściciele nie wiedzieli zatem o decyzji, nie mieli możliwości wniesienia od niej środka zaskarżenia, zostali pozbawieni możliwości obrony, a teraz muszą mierzyć się z opisywanym postępowaniem egzekucyjnym.
W ocenie skarżącego samo zasiedlenie, wbrew stanowisku Organu nie świadczy o zakończeniu robót. W tej konkretnej sytuacji, inwestor prowadził roboty bez pozwolenia, zatem nie było decyzji z której miałby wynikać zakres planowanych do realizacji prac oraz to, że można zasiedlić budynek dopiero po zakończeniu robót i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Z samego faktu zasiedlenia nie wynika zatem zakończenie robót, a tylko wydanie części powierzchni do posiadania innym podmiotom. Bez ustalenia jaki był planowany przez I. Sp. z o.o. zakres prac, a następnie zestawienia tego z wykonanym zakresem, nie można stwierdzić jednoznacznie czy roboty zostały zakończone. Organ w uzasadnieniu postanowienia nie zajął się powyższym zagadnieniem, przyjmując za oczywisty fakt zakończenia robót, nie ustalając jednak wcześniej ich zakresu. Jak wynika jednak z dalszej części uzasadnienia skarżonego postanowienia wedle organu, to czy roboty zostały zakończone czy nie jest istotne dla ustalenia, na podstawie art. 52 ustawy Prawo budowlane, zobowiązanego do wykonania decyzji z lipca 2022 r.
Jak organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, konieczne jest nałożenie obowiązków na obecnych współwłaścicieli "solidarnie". Jednak z żadnego dokumentu w żadnym z postępowań wobec współwłaścicieli nie wynika ta solidarność. W efekcie przy prowadzeniu egzekucji tak jak jest ona prowadzona nie da się wykonać obowiązków określonych tytułem. Ingerencja w konstrukcję, bryłę, ilość pomieszczeń, piony, instalacje, to jak wskazał organ czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Skoro tak, to wymaga współpracy 100% współwłaścicieli. Nawet gdyby jeden z współwłaścicieli chciał wykonać decyzję, to bez współpracy i zgody pozostałych nie może tego zrobić. Taki współwłaściciel będzie ponosił wówczas konsekwencję nie swojego lecz cudzego działania. Jeżeli zatem w ocenie organu jedynym zobowiązanym nie jest inwestor (z czym skarżący się nie zgadza), to każdy z pozostałych współwłaścicieli nie może być nim indywidualnie, ponieważ indywidualnie nic nie zrobi. Tytuł wykonawczy wystawiony na skarżącego jest jednak indywidualny, nie solidarny. Dodatkowo określa tylko w treści obowiązku inwestora, a nie solidarnie współwłaścicieli. Z tego wynika, że w stosunku do skarżącego obowiązek nie istnieje, nadto nieprawidłowo określono zobowiązanego, a nadto nawet jeśli ten obowiązek istnieje to z uwagi na treść tytułu i solidarny charakter czynności po stronie zobowiązanych (jeśli wziąć pod uwagę stanowisko Organu) nie jest wymagalny w takim kształcie.
Odnosząc się do uwag organu, że w zgoda udzielona w umowach zawartych w formie aktu notarialnego jest niewystarczająca, skarżący podał, że jeśli organ miał wątpliwości lub potrzebował zapoznać się z całością umowy, winien o to wezwać, a nie arbitralnie rozstrzygać na niekorzyść nabywców udziałów. Zgoda zawarta w umowie określa konkretny podmiot któremu jest udziela, jest sformułowana jednoznacznie, wiadomo jakiej nieruchomości i jakiego obiektu dotyczy i nie jest zgodą dorozumianą.
Inwestor I. sp. z o.o. na podstawie umów zbycia udziałów we współwłasności ww. nieruchomości (§ 7 umowy) uzyskał od każdego z nabywców udziałów zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, na podstawie której jest uprawniony do wykonania wszelkich obowiązków wynikających z rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku z zrealizowanym przez inwestora procesem inwestycyjnym na nieruchomości, w tym do wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji MWINB nr 277/2022. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że udzielona inwestorowi zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie została inwestorowi dotychczas cofnięta. Inwestor może bez przeszkód podejmować działania związane z wykonaniem nałożonych nań ww. decyzją zobowiązań.
W ocenie skarżącego art. 52 P.b. nie nakłada na organ obowiązku egzekwowania wykonania obowiązku od współwłaścicieli w każdym przypadku zakończenia robót. Abstrahując od tego, że w tej sprawie w sumie nie ustalono czy te roboty, które inwestor chciał wykonać zostały zakończone.
Nawet w przywołanym przez Organ uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 31 stycznia 2025 r., II SA/Kr 1277/24 sąd wskazał, ze decyzja powinna być skierowana do tego podmiotu, który posiada nieruchomość, lub jest właścicielem. Zatem Sąd w pierwszej kolejności odwołał się do stanu posiadania, a dopiero alternatywnie do tytułu prawnego – tytułu własności. W niniejszej sprawie inwestor tytuł do nieruchomości posiada
Zdaniem skarżącego to inwestor niebędący jednocześnie jedynym właścicielem nieruchomości powinien być w tej sprawie zobowiązanym do wykonania decyzji organów nadzoru budowlanego. Nie jest zrozumiałe dlaczego organ, w sytuacji w której inwestor istnieje i ma możliwość realizowania obowiązków nań nałożonych decyzją administracyjną, kieruje swoje czynności do osób, które na skutek wprowadzenia w błąd, bezprawnego działania, wręcz oszustwa patodewelopera, nabyły udziały w nieruchomości. Nie można w tym zakresie pominąć, że nabywając udziały w nieruchomości inwestor zapewniał kupujących, że budynek i wykonane w nim roboty budowlane są w całości zgodne z prawem, oraz, że żadne negatywne konsekwencje nie zostaną skierowane w stosunku do nas co do legalności i prawidłowości zabudowy. Tenże deweloper wziął od kupujących całość ceny sprzedaży, za jak się okazuje sprzedanie nam udziałów w nieruchomości obciążonej bardzo daleko idącą wadą - nielegalność wykonanych w niej robót. Teraz jednak, właśnie przez działania organów egzekucyjnych, wierzycieli adresowanych do nas - pozostałych współwłaścicieli, a nie do inwestora I. sp, z o.o., ten pseudodeweloper, mimo iż jest znany organowi i decyzje może wykonać, zostanie ze swej odpowiedzialności w zasadzie zwolniony. Nie musi bowiem czuć się w ogóle zobowiązany do działania. Odpowiedzialności odszkodowawczej też taki deweloper może się nie obawiać, gdyż i tak jest już w toku postępowania restrukturyzacyjnego. Takie działanie organów jest nie do zaakceptowania z perspektywy zasad demokratycznego państwa prawnego. Uderza w tych, którzy są w tej sytuacji słabsi i poszkodowani, mimo iż jest możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności samego sprawcy zdarzenia i jego przymuszenie do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Inspektor Powiatowy skierował do skarżącego upomnienie i tytuł wykonawczy, który stanowi, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1627/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r., znak: ROIK I.5160.387.2021.ESK, którą uchylono decyzję w całości i orzeczono następująco: "(...) nakazuję Firmie I. Sp. z o.o. (...) właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w K. - jako inwestorowi robót budowlanych, realizowanych bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, a prowadzących do zmiany kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K., w zakresie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez (...)".
Skarżący J. J. jest jednym z współwłaścicieli, który nabył udział w nieruchomości objętej egzekwowanym obowiązkiem. Do skargi dołączono kopię umowy sprzedaży, pełnomocnictwa oraz umowy przedwstępnej zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 24 czerwca 2022 r., z której wynika, że J. J. nabył od I. sp. z o.o. z siedzibą w K. udział wynoszący [...] części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] K.
Skarżący zakwestionował działania organu egzekucyjnego, wnosząc opisane na wstępie zarzuty, które organy obu instancji uznały za niezasadne. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W szczególności nie wyjaśniono należycie, na jakiej podstawie prawnej uznano skarżącego za zobowiązanego, co należy w okolicznościach sprawy uznać za kwestię kluczową dla rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów.
Jako punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie Sąd przyjmuje właściwy dla specyfiki prawa administracyjnego pogląd, zgodnie z którym stosunek egzekucyjny powstaje jedynie wówczas, gdy podmiot administrowany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku administracyjnego, egzekwowanego w trybie administracyjnym. Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązku, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjny jest podmiot związany z organem administracji publicznej tym stosunkiem administracyjnym. Postępowanie egzekucyjne powinno być zatem prowadzone wobec tego właśnie podmiotu (E. Skorczyńska, "Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych", Warszawa 2009, s. 56-57). Niewątpliwie następstwo prawne musi mieć swoje konsekwencje dla stosunku egzekucyjnego. Jeżeli zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę, następstwo takie musi zostać uwzględnione przez organ egzekucyjny (zob. E. Skorczyńska, j.w., s. 61.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należało dostrzec, że organ pierwszej instancji skierował tytuł wykonawczy do nabywcy udziału w nieruchomości, a w uzasadnieniu postanowienia o oddaleniu zarzutów egzekucyjnych wskazał, że "inspektorat prowadzi egzekucję administracyjną, co do I. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Natomiast mając na uwadze ww. nabycie prawa współwłasności nieruchomości może skutecznie dochodzić wykonania nałożonych obowiązków od obecnych współwłaścicieli". Jednocześnie, jako podstawę uznania skarżącego za zobowiązanego, przywołał art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym: " W przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego."
Inspektor Wojewódzki zakwestionował pogląd organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie art. 28a u.p.e.a., a powołał się na art. 52 ust. 1 P.b., zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 1 P.b. koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Przywołany art. 52 ust. 1 P.b. określa krąg potencjalnych adresatów "obowiązków, w formie nakazów i zakazów, określonych w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale", tj. w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Z przepisu tego wynika norma wiążąca w sprawach rozstrzyganych w postępowaniach jurysdykcyjnych, na podstawie której organ nadzoru budowlanego określa podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki, czy jak w przedmiotowym wypadku, przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Nie jest to natomiast norma pozwalająca dokonać korekty decyzji nakazowej w zakresie jej adresata na etapie postępowania egzekucyjnego, ani podstawa następstwa prawnego opisanego przez organ odwoławczy następująco: "zakończenie procesu inwestycyjnego sprawiło, że – w świetle brzmienia art. 52 ust. 1 P.b. - obowiązkiem nie powinien już być obarczony inwestor nielegalnej przebudowy budynku, lecz jego właściciel; zaś zbycie przez inwestora większości udziałów w przedmiotowej nieruchomości spowodowało "nie tyle przejście, jak to określił PINB w zaskarżonym postanowieniu, egzekwowanego obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości, ile rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych (aktualnych adresatów nakazu) do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. znak: WOB.7721.57.2022.MOPIE o nowych współwłaścicieli nieruchomości (I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nadal pozostaje jednym ze zobowiązanych jako współwłaściciel nieruchomości objętej egzekwowanym nakazem)". Zdaniem Sądu, to stanowisko to odnoszące się do art. 52 ust. 1 P.b. jest nieprawidłowe, a przywołane orzecznictwo dotyczące art. 52 P.b. nieadekwatne do kontrolowanej sprawy egzekucyjnej.
W okolicznościach sprawy nie jest również prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nieprawidłowa (według tego organu) podstawa prawna wskazana w upomnieniu skierowanym do skarżącej nie ma znaczenia dla oceny podniesionych przez nią zarzutów. Jak wskazano powyżej, podana podstawa prawna ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy na skarżącego przeszedł obowiązek administracyjny, wobec tego, że skarżący nie jest podmiotem wskazanym jako zobowiązany w egzekwowanej decyzji. Tymczasem dopuszczalność wszczęcia przeciwko niemu egzekucji musi wynikać ze stosownej podstawy prawnej oraz zmian w stanie faktycznym. Co istotne, dla podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym egzekwowaną decyzją, informacje zawarte w upomnieniu są jedynymi, które pozwalają mu ustalić powód kierowania wobec niego egzekucji. Skoro zatem w oparciu o treść otrzymanego upomnienia skarżący uzyskał informację, z jakich przyczyn organ uważa ją za zobowiązanego, nie zgadza się z tym i wnosi w związku z tym skonkretyzowane zarzuty, które określają zakres ich rozpoznania, to nie jest prawidłowe stanowisko organu II instancji, że błędne wskazanie podstawy prawnej w upomnieniu jest nieistotne, ponieważ według organu II instancji egzekucję tę uzasadnia inna okoliczność. W takiej bowiem sytuacji, skarżący zostaje pozbawiony możliwości obrony swoich praw albowiem na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego nie ma już możliwości podniesienia zarzutów wobec nowych poglądów organu II instancji.
Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że organy nie ustaliły wyczerpująco skierowania wobec skarżącego egzekucji oraz zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 28a u.p.e.a. W szczególności nie wyjaśnia tej kwestii konstatacja Inspektora Wojewódzkiego, zgodnie z którą wszczęte wobec J. J. na podstawie tytułu wykonawczego nr 31 z dnia 16 grudnia 2024 r. postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem nowym, nie zaś kontynuacją innego postępowania egzekucyjnego wszczętego uprzednio przez PINB wobec innego zobowiązanego, celem doprowadzenia do wykonania nakazu orzeczonego w decyzji MWINB nr 277/2022 z dnia 11 lipca 2022 r. Zweryfikowanie tej okoliczności przez Sąd nie było możliwe na podstawie przedłożonych akt sprawy.
Dlatego w ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozpozna zgłoszone zarzuty, dokonując w pierwszej kolejności ustalenia podstawy prawnej egzekwowania obowiązku od skarżącego J. J.. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią wyrażane w orzecznictwie stanowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., VII SA/Wa 1091/20, orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 28a § 1 u.p.e.a. ma charakter wyjątku (lex specialis) od zasady tożsamości zobowiązanego wyrażonej w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozważą także możliwość odpowiedniego zastosowania poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r., II SA/Kr 1158/18, w uzasadnieniu którego wskazano, że "zmiana właściciela działki, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce nie może spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku jego rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości, gdy poprzedni właściciel w świetle ustaleń przyjętych w toku prowadzonej przeciwko niemu egzekucji ma możliwość wykonania ciążącego na nim obowiązku".
Z przedstawionych powyżej przyczyn należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w punkcie II sentencji wyroku. Kwota zasądzonych kosztów obejmuje uiszczony wpis (100 złotych).