II SA/Kr 396/21

II SA/Kr 396/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61 ust 1 pkt 3  i 5  , ust 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art 5 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg E. F., T. F., E. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. F. kwotę 500 zł (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. F. kwotę 500 zł (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. Z. i W. Z. kwotę 500 zł (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 listopada 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta K. na wniosek A. K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu w postaci dojść i dojazdów na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".
Decyzją z dnia 23 czerwca 2020 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2019 r., jednakże E. F. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K. z 23 czerwca 2020 r. z uwagi na nierozpoznanie tą decyzja złożonego przez nią odwołania.
Decyzją z dnia 19 listopada 2020 roku nr [...] SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji SKO w K. z dnia 23 czerwca 2020 roku, nr [...] utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2019 r.
Następnie rozpoznano odwołania T. F., E. F., E. Z. i W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...], w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust.1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U z 2003 r, nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2020 poz. 256).
W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą decyzji objętej odwołaniem były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) dalej jako ustawa, które regulują przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wyznaczony w sprawie obszar analizowany wytyczony został w promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 21m = 135m). Ustalono bowiem, że szerokość frontu działki inwestycji to odcinek o długości około 21,0 m (odcinek terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową - dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] na długości którego powyższy teren styka się z działką nr [...] obr. [...] - drogi publicznej ul. [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę inwestycji). W aktach sprawy znajduje się, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji, mapa w skali 1:1000, na której pokazano teren objęty analizą urbanistyczno-architektoniczną.
Ustalając cechy nowej zabudowy zgodnie ze złożonym przez Inwestora wnioskiem organ I instancji prawidłowo oparł się na charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach w najbliższym sąsiedztwie działki przewidzianej do zainwestowania. Nie podlega bowiem wątpliwości, że proponowana przez Inwestora zabudowa w formie mieszkaniowa jednorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w terenie analizowanym. W obszarze analizowanym występuje: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne, drogi wewnętrzne.
W ocenie organu odwoławczego przyjęte i określone w decyzji wskaźniki przyszłej zabudowy także wynikają z zawartej w aktach sprawy analizy, która dokładnie wskazuje określone budynki i ich położenie.
Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno -urbanistycznych, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że organ I instancji wyznaczył linię zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej, tj. na przedłużeniu elewacji budynku na działce [...] obr. [...].
Organ I instancji w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że w obszarze analizowanym budynki tworzą uskokowo linię zabudowy wzdłuż ulicy [...]. Budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się wzdłuż ul. [...] usytuowane są w odległości: od ok. 7,0 m (dz. nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z wnioskowanym terenem), ok. 10,0 m (dz. nr [...]), ok. 11,0 m (dz. nr [...], [...]) do ok. 18,0 m (dz. nr [...]) od działki drogowej nr [...] ww. ulicy. Układ nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny. W związku z powyższym mając na uwadze porządkowanie przestrzeni wskazane jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej, tj. na przedłużeniu elewacji budynku na działce [...] obr. [...] (zgodnie z § 4 pkt 4 Rozporządzenia).
Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej ustalono zgodnie z §5 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. w oparciu o analizę wskaźnika omawianego parametru w obszarze analizowanym, tj. 21% z tolerancją ±2%.
W załączniku nr 3 wyjaśniono, że wskaźniki zabudowy w terenie analizowanym są zróżnicowane, co szczegółowo uwidoczniono w tabelarycznym zestawieniu wskaźników dla poszczególnych działek. Konkludując stwierdzono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym dla zabudowy zgodnej z wnioskowaną funkcją wynosi 24%. Niemniej jednak ze względu na duże zróżnicowanie powyższego parametru w obszarze analizowanym, możliwe i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie omawianego wskaźnika zgodnie z wnioskiem, tj. 21%, z tolerancją ±2%.
Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia, w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych budynków, występujących w obszarze analizowanym, tj. 12,0 m z tolerancją ±20%, wskazując jednocześnie, w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, że w badanym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania parametrów istniejącej zabudowy, w tym charakterystycznej szerokości elewacji frontowych budynków, która wymagałaby bezwzględnej kontynuacji. Ze względu na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym, dla nowej zabudowy wskazane jest wyznaczenie powyższego parametru w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych budynków występującej w terenie analizowanym.
Nie ma też podstaw w ocenie organu odwoławczego do kwestionowania ustaleń organu I instancji, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalonej na poziomie 7,5 m z tolerancją ± 1,0 m. Jednocześnie wskazano, iż maksymalna wysokość budynku nie może przekroczyć rzędnej: 257,74 m n.p.m. (na dz. nr [...]), 255m n.p.m.(na dz. nr [...]), 253m n.p.m. (na dz. nr [...]). Prawidłowo ustalono, iż wysokość do okapu połaci dachowych wynikać będzie z geometrii dachu, tj. będzie zależna od przyjętego kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy.
Również, nie zakwestionowane przez Odwołujących ustalenia organu w zakresie geometrii dachu nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Jak wynika z analizy w obszarze analizowanym nie przeważa żadna forma dachów. W związku z powyższym możliwe jest ustalenie zarówno dachu płaskiego, jak i połaciowego.
Kolegium - dokonując analizy materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy uznało, że ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób uzasadniony.
Podsumowując tę część, sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.
Należy jednocześnie podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).
W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno -urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji w sposób prawidłowy. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Jednocześnie warto podkreślić, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi.
Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu (por. WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1157/11).
Prawidłowo, w sposób wiążący ustalono wymaganą ilość miejsc parkingowych powołując się na treść Uchwały Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr [...]
Dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dają podstawę do twierdzenia, że istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w media jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, przy spełnieniu określonych w informacjach od dostawców mediów warunkach, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę zweryfikował także zarzut podniesiony w skardze S. M. z dnia 13 sierpnia 2020 roku w zakresie zarzutu nieprawidłowego ustalenia kręgu stron tego postępowania. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw do uznania, iż organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, poprzez uznanie iż działka oznaczona nr [...] położona przy ulicy [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie narusza w ocenie Kolegium Odwoławczego interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a z ustaleń Organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia Organowi I instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.
Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie:
- E. F. (sygn. akt II SA/Kr [...])
- T. F. (sygn. akt II SA/Kr [...])
- E. Z. i W. Z. (sygn. akt II SA/Kr [...]).
Zarządzeniami z dnia 30 lipca 2021 r. Sąd połączył sprawy sygn. II SA/Kr [...] ze sprawą II SA/Kr [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. II SA/Kr 396/21.
E. F. zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- wydanie decyzji w sprawie nieznanej jej decyzji Prezydenta Miasta K.,
- prowadzenie spraw w sposób niekorzystny dla obywateli,
a ponadto:
- nie wydanie decyzji w sprawie znanej jej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 26 listopada 2019r.,
- nieodnoszenie się do zarzutów, które były składane w trakcie postępowania administracyjnego,
- nierzetelne prowadzenie spraw, w tym pomijanie zapisów i faktów, które nie są zgodne ze stanem faktycznym, a które byłyby sprzeczne z argumentacją organu uzasadniającą wydawane decyzje.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, powtórzenie postępowania administracyjnego począwszy od Decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 26 listopada 2019 r., a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi E. F. zwróciła uwagę na błąd w oznaczeniu decyzji organu I instancji zawarty w zaskarżonej decyzji SKO - bowiem Kolegium stwierdziło, że rozpoznaje odwołania od decyzji nr [...] zamiast nr [...]
Dalej wskazała, że Kolegium pominęło niektóre zarzuty odwołania. Jako przykład podała zapis: "Budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się wzdłuż ulicy [...] usytuowane są w odległości: od około 7,0 m (dz. nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z wnioskowanym terenem), ok. 10 m (dz. nr [...]), ok.ll m (dz.nr [...] [...]) do ok. 18 m (dz. nr [...]) od działki drogowej nr [...] ww. ulicy. Skarżąca wskazała, że jej dom zlokalizowany na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z wnioskowanym terenem znajduje się w odległości ponad 35 m od działki drogowej. Taka sama sytuacja dotyczy i innych domów przy ul. [...]. A także zapis: "Układ nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny. W związku z powyższym mając na uwadze porządkowanie przestrzeni publicznej wskazane jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej, tj. na przedłużeniu elewacji na działce [...] obr[...]." Co jest sprzeczne z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Opisany powyżej sposób postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego świadczy, że działając w złej wierze czy też działając w Interesie jednej strony (inwestora) w sposób rażący narusza przepisy prawa.
T. F. również zwrócił uwagę na błąd w oznaczeniu decyzji organu I instancji w treści zaskarżonej decyzji. Na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu zarzucił wydanie decyzji bez pełnego rozpatrzenia jego odwołania i bez odniesienia się do wielu zarzutów zawartych w tym odwołaniu:
- oparcie się podobnie jak organ I instancji na nierzetelnej analizie urbanistyczno - architektonicznej obszaru stanowiącego otoczenie przedmiotowego zadania inwestycyjnego.
- błędne i wadliwe ustalenia uzasadniające wydaną decyzję,
- liczne błędy formalne zawarte w decyzji,
- naruszenie licznych przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, 77 §1, oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: KPA),
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania.
Z kolei E. Z. i W. Z. podnieśli, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich podnoszonych wcześniej przez nich zarzutów odwołania. Zakwestionowali ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, brak określenia geometrii dachu, sposób ustalenia liczby miejsc parkingowych. Podkreślono, że "w analizowanym obszarze nie istnieją domy jednorodzinne dwulokalowe, prosimy o korektę w tym zakresie, to nie jest obszar zabudowy wielorodzinnej". Niezrozumiałe jest dla nich również dopuszczeniu budowy szamba wobec możliwości podłączenia do miejskiej sieci.
Podkreślono, że ład przestrzenny w otoczeniu planowanej inwestycji i całego osiedla na [...] już ukształtowany i osoba wydająca WZ powinna tutaj choć raz udać się na wizje w terenie, który jest prawie w całości zabudowany. Osiedle 4 domków z płaskimi dachami realizującymi ambicje developerskie w terenie, gdzie każdy dom ma dach połaciowy, garaż wbudowany i jest inny w swoim rodzaju, nie jest kontynuacją i nie komponuje się z istniejącą zabudową. Skarżący nie mogą zaakceptować parkingu samochodowego przed ich oknami, drogi przy granicy i czterech wielorodzinnych domów.
W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczania posiedzenia - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2021 r. znak [...], o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, którym sprostowano numer decyzji organu I Instancji, od której rozpatrzone zostały zaskarżoną decyzją odwołania. W miejsce numeru [...] wpisano prawidłowy numer [...] Uchybienie to dostrzeżone zostało w skargach, jednak Sąd nie ma wątpliwości, że mylne oznaczenie decyzji organu I Instancji było oczywistą omyłką pisarską, obecnie już poprawioną w przewidzianej prawem formie.
Skargi odniosły zamierzony skutek, choć większość zarzutów w nich zawartych nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej zwanej ustawą), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Orzecznictwo sadów administracyjnych jednolicie wskazuje, że "zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta." (tak: NSA w wyroku z 7 marca 2018 r., II OSK 1200/16, LEX nr 2495714.)
W aktach sprawy, na k. 35 - 41 znajduje się pismo z dnia 24 kwietnia 2018 r. zatytułowane "informacja techniczna", sporządzone przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA. w K. (dalej: MPWiK), dotyczące budowy sieci wodociągowej i przyłączy wodociągowych oraz budowy sieci kanalizacyjnej i przyłączy kanalizacyjnych dla przedmiotowej inwestycji.
W piśmie tym zawarte zostały - między innymi - następujące informacje MPWiK:
Pkt. 4: Doprowadzenie wody do projektowanej zabudowy jednorodzinnej będzie wymagało budowy sieci wodociągowej (...) w zakresie umożliwiającym wykonanie przyłączy wodociągowych do budynków.
Pkt. 7 i 8 teren rozpatrywanej lokalizacji znajduje się w przeciwspadku do ww. sieci kanalizacyjnej w ul. [...] i ze względu na ukształtowanie terenu (...) nie widzimy możliwości rozbudowy sieci i doprowadzania ścieków w oparciu o ten odbiornik. Odprowadzanie ścieków bytowych w oparciu o siec kanalizacyjna w ul. [...] mógłby ewentualnie uzyskać budynek jednorodzinny projektowany na terenie przyległym do ul. [...], na zasadzie przyłącza kanalizacyjnego, które poprowadzone byłoby poza terenem układu komunikacyjnego.
Pkt. 10: MPWIK w K. informuje, że planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie jest przewidziana budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w tym terenie.
Pkt. 11: Inwestor może wybudować siec kanalizacyjną i wodociągowa na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (...) Wydanie przez MPWIK warunków przyłączenia do sieci nastąpi równolegle z zawarciem ww. umowy.
Pkt. 28 i 29: warunki przyłączenia sieci zostaną wydane przez MPWIK po przedstawieniu dokumentacji projektowej dotyczącej budowy sieci wodociągowej oraz oddzielnej dokumentacji dotyczącej budowy sieci kanalizacyjnej; natomiast warunki przyłączenia nieruchomości wraz z zapewnieniem dostawy wody i odprowadzania ścieków zostaną wydane przez MPWiK (...) po przedstawieniu dokumentacji projektowych dotyczących przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacyjnych do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.
W decyzji (załącznik nr 1 pkt. II. 4 lit. a i lit. c) organ I instancji zawarł natomiast następujące stwierdzenie: "zaopatrzenie w wodę jest możliwe dla planowanej inwestycji na warunkach określonych przez dysponenta sieci" oraz "odprowadzanie ścieków jest możliwe dla planowanej inwestycji poprzez przyłączenie obiektów do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, w oparciu o rozbudowę sieci na warunkach określonych przez dysponenta sieci lub lokalnie w oparciu o zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, jako rozwiązanie tymczasowe, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej".
Co do regulacji zawartych w decyzji a dotyczących odbioru ścieków (kanalizacji sanitarnej) to wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być, po myśli art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych.
Z przytoczonych powyżej skrótowo w informacji MPWIK dotyczącej odbioru ścieków i dostarczania wody dla planowanej inwestycji wynika, że do sieci może być przyłączony budynek położny najbliżej ul. [...] (przylegający do tej ulicy), natomiast co do pozostałych trzech budynków inwestor musiałby we własnym zakresie rozbudować sieć kanalizacyjną. Skoro jednak nie planuje tego uczynić (zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy rozbudowy sieci kanalizacyjnej), to dopuszczalne jest zaplanowanie odbioru nieczystości ciekłych poprzez szczelne zbiorniki wybieralne. Niemniej jednak w decyzji o warunkach zabudowy organ dopuścił szczelne zbiorniki wybieralne dla wszystkich czterech budynków, gdy tymczasem dla jednego z nich (przyległego do ul. [...]), winien ustalić obowiązkowe przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Nieco inna sytuacja dotyczy zaopatrzenia w wodę. O ile w przypadku kanalizacji sanitarnej inwestor nie ma obowiązku budowy czy rozbudowy sieci i ma alternatywę zorganizowania odbioru nieczystości ciekłych np. poprzez szczelne zbiorniki wybieralne, o tyle – jak już wyżej wskazano - do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu dotyczącego zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W kontrolowanej sprawie nie istnieje ani nie jest projektowane takie uzbrojenie terenu. MPWIK w K. jednoznacznie wskazał, że przyłączenie planowanych obiektów do sieci wodociągowej będzie możliwe po wybudowaniu sieci, ale nawet w planach wieloletnich nie jest przewidziana budowa sieci wodociągowej w tym terenie. Równocześnie z akt sprawy nie wynika, jakoby plany takie miał sam inwestor. Wniosek o wydanie warunków zabudowy ani zaskarżona decyzja nie dotyczą budowy sieci wodociągowej, natomiast informacja z MPWIK w tym zakresie nie stanowi gwarancji zawarcia w przyszłości umowy o dostawy wody dla planowanej inwestycji. Jest to jedynie informacja, że po spełnieniu wielu różnych warunków - w tym właśnie głównie rozbudowy sieci- dostawy wody będą możliwe. W aktach nie ma też żadnych innych decyzji świadczących o planach inwestora w tym zakresie. W tych warunkach, nawet przy powszechnie przyjętej, bardzo liberalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy, nie można stwierdzić, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.
Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące wyznaczonych w zaskarżonej decyzji parametrów nowej inwestycji są nieuzasadnione. Sporządzona w sprawie analiza architektoniczno – urbanistyczna jest rzetelna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ustalenia dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji i przytoczone powyżej, wobec tego nie ma potrzeby ich powtarzania w tym w miejscu.
Jeśli chodzi o zarzut E. Z. i W. Z. dotyczący tego, że w obszarze analizowanym nie ma domów jednorodzinnych dwulokalowych i że nie jest to zabudowa wielorodzinna, to wskazać należy, co następuje. Zgodnie z § 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 2a ustawy prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Innymi słowy, budynek, w którym zaprojektowano dwa odrębne lokale mieszkalne pozostaje budynkiem jednorodzinnym. Co więcej, dopuszczalna byłaby nawet w tym terenie zabudowa wielorodzinna, albowiem istotne jest to, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (funkcja mieszkalna), a bez znaczenia jest to, czy ma ona charakter jedno czy wielorodzinny, natomiast wówczas jej parametry (gabaryty) musiałyby korespondować z zabudową z obszaru analizowanego. Jedynie w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalanego przez radę gminy można wprowadzić i określić w poszczególnych terenach określone rodzaje zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinną lub wielorodzinną. Jednakże dla terenu tego Rada Miasta K. nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego planowanie nowej zabudowy odbywa się w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem każdy może korzystać ze swojej własności w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami.
Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu I Instancji nastąpiło na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.