II SA/KR 389/05

II SA/Kr 389/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 1317/07 - Wyrok NSA z 2008-11-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel /spr./ AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do posadzenia drzew - skargę oddala - WSA/wyr. l - sentencja wyroku
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z [...].04.2003r. znak:[...] na podstawie art. 47e ust. 2 i art. 47 g ust. 1 pkt 5 ustawy z 16. 10. 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) zezwolił K.K. na wycięcie 9 drzew - gatunek topola - rosnących na dz. nr "1" przy ul. D. w O., stanowiącej własność wnioskodawcy, określił termin wycięcia do końca grudnia 2003r. oraz zobowiązał K.K. w pkt. 4 decyzji do posadzenia - w zamian za wycięcie drzew określonych w pkt. 1 decyzji - w terminie do końca kwietnia 2004r. 18 sztuk drzew w pojemnikach (preferowane gatunki: sosna czarna, świerk o wys. od 0,8 m do 1.0 m, lipa, kasztanowiec, śliwa purpurowa, klon - o wys. od 1.8 m) w miejsce uzgodnione z Naczelnikiem Wydziału Ochrony Środowiska i terenów Rolnych.
K.K. w dniu 5.05.2004r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w punkcie 4. Zdaniem wnioskodawcy pkt 4 decyzji Burmistrza M. l Gm. O. z [...].04.2003r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z 16.10.1991r., ponieważ z w/w przepisu wynika, że gdy organ widzi potrzebę uzależnienia zezwolenia na wycięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami, winien najpierw wydać decyzję w przedmiocie takiego uzależnienia udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew, a po jej uprawomocnieniu się - decyzję o zezwoleniu na wycięcie drzew. Zdaniem K.K. przepis ten nie daje organowi uprawnienia do zobowiązania osoby, wnioskującej o wycięcie drzew, do posadzenia innych drzew w zamian za wycięcie. W takim przypadku nie miałoby bowiem miejsca uzależnienie udzielenia zezwolenia, lecz nakazanie obowiązku posadzenia innych drzew już po udzieleniu zgody na wycięcie drzew objętych wnioskiem. Uznał, że rażąco narusza prawo także zobowiązanie go do posadzenia dwukrotnie większej ilości drzew niż drzewa objęte zezwoleniem na ich wycięcie. Wskazał, że przepis art. 47 e ust. 2 nie uprawnia do tego jak również do określenia miejsca, w którym nowe drzewa mają być posadzone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].06.2004r. znak:[...] na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarzuty K.K. są nieuzasadnione ponieważ art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie stanowi o jednym akcie administracyjnym jakim jest wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Charakterystyka zezwolenia z w/w przepisie polega na tym, że decyzja zezwalająca na wycięcie drzew może posiadać dodatkowy warunek jakim jest zlecenie. W doktrynie przyjmuje się, że zlecenie jako warunek dodatkowy jest dopuszczalne jeżeli jest przewidziane przez przepisy prawa. Skuteczność takiej decyzji jest uzależniona od wykonania określonej czynności przez samą stronę. Taka sytuacja wynika z art. 47e ust. 2 ustawy, organ może bowiem jednocześnie w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew nałożyć obowiązek m.in. zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia innymi drzewami. Z przepisem tym koresponduje art. 162 § 2 k.p.a., stanowiący, że w braku dopełnienia przez stronę określonej czynności zawartej w decyzji w wyznaczonym terminie, organ obligatoryjnie uchyli decyzję (tj. zezwolenie na wycięcie drzew).
Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadniony zarzut dotyczący zobowiązania do posadzenia dwukrotnie większej ilości drzew niż ilość drzew objętych zezwoleniem na wycięcie, wskazując, że art. 47 e ust. 2 cyt. ustawy dotyczy sfery uznaniowej organu administracyjnego stanowiąc, że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienie drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Przepis ten nie wskazuje ani na ilość ani na rodzaj drzew. Organ natomiast uzasadnił dlaczego zobowiązał stronę do dokonania przedmiotowych nasadzeń w takiej ilości bowiem wskazał, że wymaga tego zachowanie równowagi przyrodniczej zwłaszcza warunków do odnawiania zasobów przyrody. Nieuzasadniony jest zarzut, że organ nie mógł określić miejsca nasadzenia nowych drzew gdyż nie daje mu takiego uprawnienia cyt. art. ustawy o ochronie przyrody, ponieważ także i w tym wypadku organ działa w ramach uznania administracyjnego. Za niezasadne uznał więc powołanie się przez L.K. na przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
W dniu 29.07.2004r. K.K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając zarzuty pochodzące z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2004r. znak:[...] na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 47 e ust 2 ustawy o ochronie przyrody utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w całej pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu przez skład rozpoznający sprawę poprzednio, uzupełniając że przy wydawaniu decyzji Burmistrza M. l Gm. O. z [...].04.2003r. organ nie naruszył granic uznania administracyjnego także w odniesieniu do ilości drzew, które K.K. winien posadzić. Podwójna liczb drzew, które mają zastąpić drzewa usunięte, nie jest z punktu widzenia kryteriów którymi kierował się organ l instancji ilością wygórowaną, by można było mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wskazał, że ze sposobu wykonywania decyzji nie można wnioskować o jej wadliwości w dacie jej wydania.
Od tej decyzji złożył skargę K.K. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powtórzył zarzuty, które przedstawił we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu l instancji z [...].04.2003r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...].06.2004r. w tym, że pkt 4 decyzji Burmistrza M. i Gm. O. z [...].04.2003r. znak:[...] został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionował "polecenie przekazania sadzonek drzew Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w O. Podniósł, że nie podpisał protokołu uzgodnień z tym związanych, a w/w protokół uzgodnień nie został dołączony do akt administracyjnych, co stanowi uchybienie procesowe mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaje wad i uchybień nie nastąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].12.2004r. znak:[...], utrzymująca w mocy decyzję SKO z [...].06.2004r. znak:[...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...].04.2003r. znak:[...], którą, na podstawie art. 47e ust. 2 i art. 47 g ust. 1 pkt 5 ustawy z 16. 10. 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) organ zezwolił K.K. na wycięcie 9 drzew rosnących na dz. nr "1" przy ul. D. w O. i którą w pkt 4 zobowiązał K.K. do posadzenia - w zamian za wycięcie drzew określonych w pkt 1 decyzji - w terminie do końca kwietnia 2004r. 18 sztuk drzew w pojemnikach w miejsce uzgodnione z Naczelnikiem Wydziału Ochrony Środowiska i terenów Rolnych.
Należy zauważyć, za organem odwoławczym, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Przyjęta w k.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się więc tylko ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w w/w przepisie. Przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 pkt. 2 to wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć, jak podkreślił NSA, sytuację, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu upoważniającego organ administracyjny do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok z 27.05.1988r., IVSA 23-28/88 i IVSA 187/88, GAP 1989 Nr 6 s. 43), natomiast przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a więc takie, które koliduje z zasadą praworządności działania organów adm. publicznej w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok wsa z 21.12. 2005, VII SA/Wa 706/05, LEX 196278). Nadto stwierdzić trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (lub jej części) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (por. wyrok NSA z 2.02. 2006 r., IIOSK 490/05, LEX 196696). Zgodnie z dyspozycją art. 47 e ust. 2 ustawy z 16. 10. 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym, że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienie drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Trzeba podkreślić, że przy interpretacji w/w przepisu należy mieć na uwadze ogólne unormowania zawarte w ustawie o ochronie przyrody wskazujące cele tej ustawy tj.: art. 2 ust. 2 pkt 4a wymieniający wśród celów ustawy ochronę zieleni w miastach i w wsiach, w tym drzew, art. 3 - ustanawiający powszechny obowiązek ochrony przyrody oraz art. 47 e ust. 1 - wskazujący, że władający nieruchomością zobowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie m. in. drzew. Z zestawienia w/w regulacji wynika, że zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementu przyrody, podlegającej ochronie prawnej, a w sytuacji udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew organ może zlecić obowiązek zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia nowo nasadzonymi drzewami w celu ochrony przyrody poprzez zapewnienie niepogarszania stanu środowiska przyrodniczego oraz odnowy zasobów przyrody. W doktrynie podkreśla się, że z tych względów zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów powinno być uzależnione od nowych nasadzeń (por. A. Majewski, Kryteria wydawania przez organy gmin zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, ST 1996/11/57). Nadto należy podkreślić, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 2.02. 2006, IIOSK 489/05, LEX 196694).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że K.K. uzyskał zezwolenie burmistrza M. i Gm. O. na wycięcie 9 drzew - gatunek topola - rosnących na dz. nr "1" przy ul. D. w O., stanowiącej własność wnioskodawcy, przy czym organ zobowiązał K.K. w pkt 4 decyzji do posadzenia - w zamian za wycięcie drzew określonych w pkt 1 decyzji - w terminie do końca kwietnia 2004r. 18 sztuk drzew w pojemnikach (preferowane gatunki: sosna czarna, świerk o wys. od 0,8 do 1.0 m, lipa, kasztanowiec, śliwa purpurowa, klon - o wys. od 1.8 m) w miejsce uzgodnione z Naczelnikiem Wydziału Ochrony Środowiska i terenów Rolnych. Mając powyższe na uwadze zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że art. 47 2 ust. 2 cyt. ustawy uprawnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, aby w jednej decyzji administracyjnej, zawarł nie tylko zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, ale także zawarł obowiązek m.in. zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia innymi drzewami. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że zlecenie zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia innymi drzewami ma charakter uznaniowy, przy czym kontroli sądowej podlega samo postępowanie organów pod kątem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przy zastosowaniu kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 47 e ust. 2 cyt. ustawy o ochronie przyrody pozostawił ocenę samej potrzeby dokonania nasadzeń, ilości tych nasadzeń, a także miejsca nasadzeń rozeznaniu organu. W niniejszej sprawie organy wskazały, że nasadzenie nowych drzew w ilości 18 sztuk w pojemnikach (preferowane gatunki: sosna czarna, świerk o wys. od 0,8 do 1.0 m, lipa, kasztanowiec, śliwa purpurowa, klon - o wys. od 1.8 m) w miejsce uzgodnione z Naczelnikiem Wydziału Ochrony Środowiska i Terenów Rolnych pozwoli na zachowanie równowagi przyrodniczej zwłaszcza warunków do odnawiania zasobów przyrody w związku z wycięciem 9 wnioskowanych do usunięcia drzew z terenu działki nr "1" przy ul. D. w O., stanowiącej własność skarżącego. Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ l instancji poprawnie wykonał swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego, a jego decyzja w pkt 4 nie była wynikiem dowolności lecz mieściła się w ramach uznania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.