Pełny tekst orzeczenia II SA/Kr 371/22

II SA/Kr 371/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-06-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2445/22 - Wyrok NSA z 2024-02-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 15 ust 1 oraz art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Dnia 10 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Nr LIX/946/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁÓWKA, BALZERA I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] w Z. w zakresie obszaru oznaczonego symbolem [...]; II. zasądza od Gminy Miasto Zakopane na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E.B. –S. działając przez pełnomocnika adwokata P.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 roku Nr LIX/946/2010 w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁÓWKA, BALZERA.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w części, to jest w zakresie działki nr [...] położonej w Z. obr. [...] w obszarze oznaczonym symbolem ZR.17. Ponadto skarżąca wniosła również o zasądzenie od Gminy Miasto Zakopane kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7-ego lipca 1994 roku poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości, jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania, a to z uwagi na fakt iż przedmiotowa działka tak w chwili uchwalania studium jak i zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była w pełni uzbrojona jak również na podstawie wpisanej do księgi wieczystej służebności udostępnia media nieruchomościom sąsiednim. Ponadto skarżąc wskazała, że z racji wielkości działki (29 arów) wykorzystanie jej w celach określonych tak w studium jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. jako pastwisko jest niemożliwe z przyczyn tak technicznych jak i ekonomicznych. Przeznaczenie działki jako działki rolnej i wykorzystanie jej w celach określonych tak w studium jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. jako pastwisko dla bydła rogatego i nierogatego ujemnie wpłynie na jakość życia mieszkańców z uwagi na fakt, iż działka otoczona jest przez tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej nieuciążliwej (MN/U), tereny zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej (MN/MP); tereny zabudowy wielorodzinnej (MW) i tereny zabudowy wielorodzinnej i usług nieuciążliwej, a prowadzenie działalności rolnej związanej z hodowlą zwierząt wiąże się z uciążliwościami. Skarżąca wskazuje przy tym, że w chwili uchwalania tak studium zagospodarowania miejscowego jak i zaskarżonego planu sąsiadujące działki przeznaczone pod zabudowę (tj. działki [...] ,[...] , oraz [...] ) również nie były zagospodarowane i były porośnięte trawą.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że Uchwałą Rady Miasta Zakopanego z dnia 9-ego września 2010 roku nr LIX/946/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego PARDAŁOWKA, BALZERA, należąca do niej nieruchomość oznaczona księgą wieczystą nr [...] a składającą się z działki nr [...] obr. [...] , w całości, została zakwalifikowana jako ZR.17 czyli tereny łąk, pastwisk i nieużytków teren ten całości został wyłączony spod zabudowy.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego, przyjętego Uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta w Zakopanem dnia 15 grudnia 1999 roku przedmiotowa działka została zakwalifikowane jako ZL-22 -teren lasu.
Skarżąca w dniu 9 września 2009 roku wniosła wnioski i zastrzeżenia do projektu planu zagospodarowania obejmującego należącą do niej nieruchomość poprzez m.in. zmianę kwalifikacji nieruchomości na przeznaczoną pod budownictwo mieszkalne. Powyższy wniosek nie został uwzględniony (vide §54 uchwały z dnia 9-ego września 2010 roku) właśnie z uwagi na jego niezgodność z postanowieniami studium.
Skarżąca wskazuje, że niewątpliwie, przeznaczenie należącej do niej nieruchomości w zaskarżonej uchwale jest zbieżne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to w jej ocenie niewątpliwe ze strony Miasta doszło do nadużycia władztwa planistycznego właśnie na etapie sporządzania studium.
Natomiast z uwagi na fakt, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, nie ustanawia przepisów gminnych, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa jedynie - jako akt planistyczny - politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy w ich zamierzeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Owa "nienormatywność" studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, czyli podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, gdyż adresatami "zapisów" zawartych w studium są jedynie organy planistyczne a nie właściciele nieruchomości objętych studium.
Skarżąca powołała się przy tym na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 roku, sygn. II OSK 1757/15, w którym wskazano, iż "Przy tak ujętym obecnie systemie kontroli sądowej aktów planowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 Sam Gmin U, opartym przede wszystkim na bezpośredniej kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tą drogą zasadniczo jedynie pośredniej kontroli studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęcie założenia - jak w istocie uczynił to Sąd pierwszej instancji - że sama zbieżność zaskarżonych postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium świadczy już o prawidłowości i legalności tych pierwszych, czyniłoby kontrolę sądową planów miejscowych nieefektywną, a wręcz iluzoryczną.
Przyjęcie takiego błędnego założenia przez Sąd pierwszej instancji skutkowało niezasadnym odstąpieniem przezeń od analizy, czy zaskarżone postanowienia Planu nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego Gminy lub tego władztwa nie nadużywają, ingerując w sposób nieproporcjonalny lub nieuzasadniony w przysługujące Skarżącej prawo własności nieruchomości. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie zbadał, jakie to względy - poza samą tylko "zbieżnością" z postanowieniami Studium - przemawiały za przeznaczeniem części przedmiotowej działki Skarżącej pod zieleń urządzoną ((...)) oraz za wprowadzeniem związanych z tym ograniczeń, nakazów lub zakazów. W szczególności owo badanie powinno zmierzać do ustalenia, czy stał za tym wzgląd na interes publiczny, a jeśli tak, to w czym ów interes się wyrażał. Godzi się zauważyć, że dotychczasowe wyjaśnienia organu nie naprowadzają w tym zakresie żadnych argumentów"
Skarżąca podnosząc że konsekwencją takiego stanu rzeczy jest niemożność zaskarżenia postanowień studium, w związku z koniecznością wykazania interesu prawnego przy składaniu skargi w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazuje skarżąca ponadto, że jedyną formą przysługująca stronie jest zaskarżenie uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób badanie czy już na etapie uchwalania studium nie doszło do przekroczenia przez organy gminy władztwa planistycznego.
Skarżąca wskazuje przy tym, iż w zakresie należącej do niej nieruchomości studium uwarunkować i zagospodarowania przestrzennego z dnia 15-ego grudnia 1999 roku zostało sporządzone w sposób sprzeczny z dyrektywami zawartymi w art.6 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7-ego lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.
Prezentując rys historyczny przedmiotowej nieruchomości skarżąca podała, iż nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1976 roku ujęta była jako teren UT - usługi turystyczne. Następnie nieruchomość ta bez wiedzy i woli właścicieli zmieniła ujawniony w rejestrach sposób użytkowania na leśny, co nastąpiło w 1994 roku. Był to okres w którym zmarł jej właściciel Z.W - poprzednik prawny skarżącej. Od 1945 roku, w związku z faktem, iż w czasie II Wojny Światowej był lotnikiem [...] z oczywistych względów nie mógł przebywać w Polsce i zajmować się nieruchomością
Natomiast przez cały ten okres sposób zagospodarowania i sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie.
Nieruchomość była i jest uzbrojona we wszystkie konieczne media, jak również na podstawie ujawnionych w dziale III księgi wieczystej służebności zaopatruje w media nieruchomości sąsiednie.
Skarżąca wskazuje ponadto, iż tak studium jak i zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania miejscowego w odniesieniu do działki skarżącej jak i terenów sąsiednich nie miały na celu utrzymania istniejącego stanu rzeczy i zagospodarowania, lecz te tereny miały charakter wybitnie inwestycyjny. Wokoło powstają hotele i domy wczasowe. Sąsiednie działki w stosunku do nieruchomości pozwanej, tak w chwili uchwalania studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie były zabudowane i zagospodarowane - porastała je trawa. Co istotne działki [...] ,[...] oznaczone w zaskarżonej uchwale jako zabudowa jednorodzinna i usługowa w dalszym ciągu stanowią łąkę.
Jednocześnie wskazała należy, że wskutek uzyskania przez właścicieli działki nr [...] obr [...] ostatecznego pozwolenia na budowę (skarżąca też o takowe się starała, ale nie otrzymała go przed wejściem w życie zaskarżanego planu) w otoczeniu działki skarżącej znajdują się same zabudowania i tereny inwestycyjne.
Wyłączenie działki skarżącej spod zabudowy i przeznaczenie jej na tereny pastwisk i łąk, ogranicza wykonywanie prawa własności powódki, właściwie do prowadzenia tam produkcji rolnej w postaci wypasu bydła rogatego i nierogatego, co z racji rozmiarów działki oraz jej położenia pomiędzy zabudową jednorodzinną i usługową nie jest ani ekonomicznie uzasadnione i będzie się wiązała z pogorszeniem jakości życia mieszkańców okolicy. Skarżąca zwraca uwagę, iż na sąsiednich działkach, oddzielonych płotem, lub jednopasmową drogą gminną, dopuszczona jest zabudowa jednorodzinna lub usługi o charakterze nieuciążliwym, natomiast na jej działce jedyna działalność jaka jest dopuszczalna to działalność hodowlana, która ze swej natury uciążliwa przez hałas i zapachy.
W efekcie uznać należy, że doszło do ograniczenia prawa własności skarżącej bez uzasadnienie, żadnym ważnym interesem społecznym, co uzasadnia niniejszą skargę.
Skarżąca podaje, że w dniu 7 grudnia 2021 roku wezwała Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszeń prawa, które to wezwanie zostało odebrane w dniu 10-ego grudnia 2021 roku. Wezwanie to do dnia złożenia niniejszej skargi pozostało bez odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Zakopane wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Gmina nie zajęła w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 roku Nr LIX/946/2010 w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁÓWKA, BALZERA (dalej też jako "Uchwała" lub "plan miejscowy") opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2010 roku Nr 502, poz. 3763.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała do Rady Miasta Zakopane w dniu 7 grudnia 2021 roku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą (k. 25).
Na powyższe wezwanie Rada Miasta Zakopane nie odpowiedziała.
Następnie skarżąca skierowała w dniu 03 lutego 2022 roku (k. 27) skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 roku Nr LIX/946/2010 w sprawie: Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: PARDAŁÓWKA, BALZERA za pośrednictwem Rady Miasta Zakopane. Trzeba wskazać, że skarżąca tym samym wyczerpała tryb przed wniesieniem skargi i złożyła skargę w ustawowym terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2017 roku.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 roku, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego
Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).
Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca E.B. –S. wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, składającej się z działki nr [...] obr. [...] położonej w Z. , dla której to nieruchomości prowadzona jest księgi wieczysta nr: [...] Wskazana działka znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca upatrują naruszenie ich interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu jej uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności.
Wobec tego należy uznać, że skarżąca wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.
W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o możliwości kontrolowania legalności studium w ramach skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego, podobnie jak i nie są uzasadnione twierdzenia skarżącej o niemożliwości zaskarżenia uchwały w sprawie studium.
Przytoczony przez skarżącą pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 marca 2017 roku (sygn. II OSK 1757/15), w ocenie Sądu nie odzwierciedla bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje jednak możliwość zaskarżenia uchwały w sprawie studium. W orzecznictwie wskazuje się, że "uchwała sprawie Studium to akt kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości), nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia; por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88". (por. np. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2015 roku, sygn. II SA/Kr 1548/14; por też np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 roku, sygn. II SA/Kr 912/20, wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15).
Ze względu na powyższe, Sąd w niniejszym postępowaniu kontroluje legalność wyłącznie uchwały w sprawie planu miejscowego.
W tym miejscu trzeba także wskazać, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli. Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 roku, sygn. II SA/Kr 125/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę przedmiotowy plan miejscowy.
Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się głównie na aspektach ekonomicznych nieruchomości (wskazując na uzbrojenie nieruchomości i jej wybitnie inwestycyjny charakter) oraz akcentowaniu, że zgodnie z wcześniej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miejscowego z 1973 roku przedmiotowa nieruchomość była objęta przeznaczaniem jako "Usługi Hotelowe". Wyłączenie natomiast nieruchomości spod zabudowy, co – w ocenie skarżącej – nastąpiło zgodnie ze studium, ogranicza wykonywanie jej prawa własności, a ze względu na jej położenie między zabudową jednorodzinną i usługową nie jest ekonomicznie uzasadnione.
Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że jakkolwiek zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 6) i pkt. 7) upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności, to nie jest oznacza to jednak wyłącznego prymatu tych wartości nad innymi, w tym również wskazanymi wyraźnie w art. 1 ust. 2 upzp. Trzeba także mieć na uwadze, że plan miejscowy jest przygotowywany i uchwalany zgodnie z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego. Zapisy studium silnie determinują treść planu miejscowego. Studium zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 listopada 2020 roku, sygn. II OSK 1715/18). Tym samym inne elementy i wartości mogą uwzględniane wyłącznie w tych granicach. Warto w tym miejscu przytoczyć reprezentatywny pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym "fakt, że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy prawne, czy uprawnienia, jest zresztą oczywisty. Na tym przecież m.in. polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną (w tym organy planistyczne) mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 roku, sygn. II SA/Kr 60/09).
Istotne jednakże jest, aby ingerencja miała miejsce w granicach wyznaczonych przez prawo. Jak wskazano powyżej granice te są wyznaczane między innymi przez zapisy studium. Jakkolwiek skarżąca wyraża stanowisko o zgodności planu miejscowego ze studium, to Sąd jednakże nie podziela tego zapatrywania skarżącej.
Zgodnie z zapisami studium nieruchomość skarżącej znajduje się w swojej części północnej, w strefie "OP – peryferyjnej" (§ 12 studium), oraz w pozostałej, większej części w strefie "TOw – terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony" (§ 16 studium).
O ile polityka przestrzenna w strefie "TOw", polega na ochronie wartości przyrodniczych poprzez daleko idące ograniczenia możliwości użytkowania i zagospodarowania terenu (str. 26 studium), o tyle Strefa "OP – peryferyjna" pełni funkcję mieszkaniową z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej (§ 12 ust. 1 studium, s. 16). W obrębie strefy "OP – peryferyjnej" nieruchomość skarżącej mieści się w obszarze [...] " (§ 12 ust. 3 pkt. 2) studium, s. 17). Dla strefy [...] " ustalone kierunki zagospodarowania obejmują utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, ze szczególnymi preferencjami dla funkcji turystycznej i ograniczeniem funkcji zagrodowej (§ 12 ust. 5 pkt. 1) studium, s. 18). Dodatkowo w tej strefie obowiązują kierunki zagospodarowania obejmujące m.in. wprowadzanie na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących – nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej) (por. § 12 ust. 4 pkt. 5) z zw. z § 12 ust. 5 pkt. 3 studium, s. 18 i 19)
Ponadto trzeba także zauważyć, że jak wprost wynika z rysunku planu, nieruchomość skarżącej mieści się na terenie "ochrony profilaktycznej" ("C"), która zakłada porządkowanie zabudowy (układów przestrzennych i ich elementów) (por. § 12 ust. 5 pkt. 2) lit. b) studium, s. 19).
Przy tak ustalonych w studium kierunkach zagospodarowania w planie miejscowym nieruchomość skarżącej została przeznaczona, zgodnie z § 40 zaskarżonej uchwały pod tereny łąk, pastwisk i nieużytków (ZR-17). Co istotne sąsiednie tereny, dla których obowiązują te same ustalenia studium i które również znajdują się na terenie "ochrony profilaktycznej" ("C"), zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową oznaczone symbolem – MN/MP.
Zapisy planu miejscowego odnoszące się do nieruchomości skarżącej nie są zatem zgodne ze studium. Nie sposób bowiem uznać, że ustalenie przeznaczenia pod tereny łąk, pastwisk i nieużytków jest zgodne z wyznaczonym w studium kierunkiem zagospodarowania przewidującym utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, ze szczególnymi preferencjami dla funkcji turystycznej i ograniczeniem funkcji zagrodowej.
Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, przy czym w ocenie Sądu naruszenie to należy kwalifikować jako istotne, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.
Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie działki nr [...] obr. [...] w Z.
Na koszty, zasądzone na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), składa się uiszczona opłata od skargi wysokości 300 zł, koszty zastępstwa adwokackiego w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.