Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/KR 363/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Kr 363/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara Dubiel WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lutego 2025 r., znak WI-I.7840.11.33.2024.SA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 lipca 2024 r. nr 1152.2024, znak: A B.6740.6.251.2024.W, Starosta Wielicki działając na podstawie art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust.4 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił C. Sp. z o. o., z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., energii elektrycznej, gazu) oraz
4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., energii elektrycznej, gazu), wlz prądu, instalacją kanalizacji deszczowej, zbiornikami na wody opadowe, instalacja kanalizacji sanitarnej, oświetleniem terenu, murami oporowymi, miejscami postojowymi, dojściem i dojazdem na dz. nr [...] obr. [...] w m. W., gm. W..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 15 marca 2024 r. Inwestor - C. Sp. z o. o., z siedzibą w W. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomości: dz.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr [...] w m. W..
Postanowieniem znak: AB.6740.6.251.2024.W z dnia 15 kwietnia 2024 r. został nałożony na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia.
Po przeanalizowaniu przedłożonej w dniu 27 czerwca 2024 r. dokumentacji organ doszedł do przekonania, że nie została spełniona przesłanka wskazana w pkt 1 ww. postanowienia.
Organ podał, że w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 Pr. bud. organ obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy wezwać, postanowieniem, Inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w nin. sprawie jest niewykonanie pkt 1 postanowienia z dnia 15 kwietnia 2024 r. w zakresie braku udokumentowania dojazdu i dojścia do działki inwestycyjnej o szerokość 5,0 m oraz w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej określane jako r.w.t.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei z. art. 4 pkt 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) wynika, że posiadany dostęp do drogi publicznej jest istotną cechą działki budowlanej. Dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni, poprzez zjazd z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do pasa drogowego lub – pośredni, poprzez drogę wewnętrzną lub za pośrednictwem innej nieruchomości (niebędącej działką drogową), dzięki ustanowionej na tej nieruchomości służebności drogowej (drogi koniecznej), w postaci prawa przechodu i przejazdu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie podkreśla się, że w każdym przypadku dostęp do drogi publicznej powinien mieć charakter prawny i faktyczny. Sposób dostępu do drogi publicznej powinien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – w przypadku braku miejscowego planu – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę również określa sposób dostępu do drogi publicznej - stosownie do ustaleń organu planistycznego. Zgodnie z § 14 pkt 3 lit. c-d rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679 z późn. zm.) część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera: projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym układ komunikacyjny i sposób dostępu do drogi publicznej. Z kolei część rysunkowa zagospodarowania działki lub terenu określa układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb – przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary (§ 15 ust. 2 pkt 6 r.z.f.p.b.). W myśl § 14 ust. 1 r.w.t. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 r.w.t.).
Zdaniem organu z powyższego wynika, że droga wewnętrzna, zapewniająca dojazd i dojście do działki budowlanej może posiadać wyodrębnioną część jezdną o szerokości co najmniej 3 m oraz część obsługującą ruch pieszy lub – stanowić ciąg pieszo-jezdny (bez wyodrębnionej jezdni) o szerokości całkowitej co najmniej 5 m. Wprawdzie powyższe przepisy nie określają wprost wymagań dotyczących szerokości całkowitej drogi wewnętrznej, która nie stanowi ciągu pieszo - jezdnego, ale droga ta jest przeznaczona dla ruchu kołowego i dla ruchu pieszego ("dojście i dojazd"), a minimalna dopuszczalna szerokość samej tylko jezdni wynosi 3 m. Mając zaś na względzie że przedmiotowa inwestycja obejmuje nie tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do której przepisy nie określają minimalnej szerokości dojścia do działki budowlanej, to już budowę budynku mieszkalno – usługowego o 12 lokalach mieszkalnych, należy traktować jako budynek wielorodzinny, do którego należy zapewnić dojście w myśl § 16 ust. 1 r.w.t
Organ zauważył, że do części projektu budowlanego, tj. załączników projektu budowlanego na stronie 48-50 załączono postanowieniem Sądu Rejonowego
w W. I Wydział Cywilny sygnatura akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia służebności gruntowej drogi koniecznej dla m.in. działki nr [...] obr. [...] w m. W., gm. W. przez zasiedzenie na działkach [...], [...], [...], [...] postanowienie nie określa jednak szerokości ustanowionej szerokości. Z kolei na str. 10 projektu zagospodarowania terenu TOM 1 wskazano, że "Projektowane budynki nie przylegają bezpośrednio do drogi stanowiącej część przedmiotowej nieruchomości. Działka posiada pośredni (służebność przejazdu) dostęp do drogi publicznej gminnej (działka drogowa nr [...]) poprzez istniejący zjazd.
Zgodnie z § 14 r.w.t. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Projektowana inwestycja obejmuje działkę nr [...], która jest działką budowlaną i zgodnie z pismem z Gminnego Zarządu Dróg z dnia 30 listopada 2022 r. znak GZD.4410.10.1656.2022 działka posiada dostęp do drogi gminnej publicznej nr [...] dz. Nr [...] poprzez działki [...], [...], [...], [...] stanowiące własność prywatną (notarialna służebność gruntowa). Przedmiotowa działka posiada dostęp faktyczny do drogi publicznej, czyli działka rzeczywiście zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, a także posiada dostęp prawny, co potwierdzone jest postanowieniem Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny sygnatura akt I Ns [...], które mówi o stwierdzeniu nabycia służebności gruntowej drogi koniecznej przez zasiedzenie.
Organ zauważył, że co do zasady dojście i dojazd do pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości 3 m jest wystarczające, zgodnie z ww. § 14 ust. 1 r.w.t. zwłaszcza, że przepisy prawa o ruchu drogowym dopuszczają korzystanie przez pieszych z jezdni. Parametry drogi dojazdowej i dojścia należy zaprojektować jednak także odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań § 16 ust. 1 r.w.t i tych dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Kwestia parametrów dostępu do drogi publicznej jest przedmiotem wielu sporów. W orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć stanowisko, zgodnie z którym istnieje dostęp do drogi publicznej w postaci drogi dojazdowej o szerokości 3 m, jak również orzeczenia negujące takie stanowisko.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.
Decyzją z dnia 4 lutego 2025 r., znak: WI-I.7840.11.33.2024.SA, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., art. 82 ust. 3 oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo, po stwierdzeniu nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, wydał postanowienie z 15 kwietnia 2024 r., którym nałożył obowiązek ich usunięcia, w terminie 90 dni od dnia doręczenia pisma. W postanowieniu tym pouczono Inwestora, że po bezskutecznym upływie ww. terminu zostanie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do pkt 1 ww. postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że
w § 14 ust. 1 r.w.t. sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku do drogi publicznej. Oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, należy mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Powyższe oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczność ta jest badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem: dostępu do drogi publicznej, rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W omawianym przypadku, układ komunikacji wewnętrznej został określony w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, którą stanowi gminna droga publiczna nr [...] K (działka nr [...]) – ul. G. oznaczona dodatkowo w planie miejscowym, symbolem 110 KDD – tereny tras komunikacyjnych tworzące układ drogowy obszaru, ulica klasy D (dojazdowa). Jak wynika z dokumentów, dostęp do drogi publicznej odbywa się pośrednio, przez drogę wewnętrzną złożoną z działek o użytku dr, nr: [...] (której właścicielem jest: Gmina W. , co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]) oraz nr: [...], [...], [...] ([...] i [...]), których właścicielem jest Skarb Państwa – Starosta Wielicki, a użytkownikami wieczystymi osoby prywatne. Na działkach nr: [...], [...], [...], [...] ustanowiono służebność gruntową drogi koniecznej dla m.in. działki nr [...] obr. [...] w m. W. przez zasiedzenie. Zostało to potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny z 4 marca 2004 r., sygn. akt I [...] (str. 48-49 załączników). Dostęp do drogi publicznej potwierdza również pismo Gminnego Zarządu Dróg z 30 listopada 2022 r., znak: GZD.4410.10.1656.2022 (str. 13 załączników), z którego wynika że działka posiada dostęp do drogi gminnej publicznej nr [...] K dz. nr [...] poprzez działki nr: [...], [...], [...], [...] stanowiące własność prywatną (notarialna służebność gruntowa). Wojewoda podkreślił, że w terenie istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy (jezdnia żwirowa, która biegnie od jezdni brukowanej ul. G. do wielu działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w tym do działki inwestycyjnej). Wobec tego działka inwestycyjna nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą drogę wewnętrzną, przy której inwestycja jest zlokalizowana po działkach nr: [...], [...], [...], [...]. Jednakże warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest nie tylko ustalenie, że teren inwestycji ma jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, ale wykazanie, że jest to odpowiedni (wystarczający) dostęp prawny i faktyczny. Tymczasem z załącznika graficznego do postanowienia Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny z 4 marca 2004 r., sygn. akt [...] nie wynika jaka jest szerokość tego dojazdu – autor projektu służebności (biegły sądowy) zaznaczył drogę konieczną na mapie zasadniczej czerwoną przerywaną linią, bez jej zwymiarowania.
Podczas przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, organ otrzymał informacje od inwestora, że rzeczywista szerokość istniejącej jezdni stanowiącej dojazd do nieruchomości inwestycyjnej oraz nieruchomości sąsiednich, jest nie mniejsza niż 3 m. Ponadto na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] jest urządzona droga wynikająca ze służebności dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], gdzie w księgach wieczystych nr [...], [...], [...] określono służebności pasem o szerokości 4,5 m. Istniejące i projektowane na terenie inwestycji oświetlenie zapewnia bezpieczne użytkowanie dojazdu po zapadnięciu zmroku zgodnie z § 14 ust. 4 r.w.t., a nawierzchnia istniejącego dojazdu ma odpowiednią nośność, spełniającą wymagania § 15 r.w.t. Z kolei użytkownik wieczysty działek nr: [...], [...], [...] – strona postępowania poinformował, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. w sprawie o sygn. akt [...] nie została wytyczona wyłącznie w formie załącznika graficznego, o którym mowa powyżej, lecz również w formie pisemnej opinii biegłego sądowego B. T. z 30 grudnia 2003 r., w której biegła precyzyjnie opisała przebieg tej służebności. Wskazała ona, że służebność drogi koniecznej do działki nr [...] w najwęższym miejscu wynosi 2,5 m. Na pozostałych odcinakach szerokość wynosi 3,0 m i 3,3 m.
W zw. z powyższym pismem z dnia 30 grudnia 2024 r organ wezwał Skarb Państwa, Starostwo Powiatowe w W., jako właściciela działek nr [...], [...],[...] o podanie informacji, popartej stosownymi dowodami – jaka jest realna szerokość drogi dojazdowej do projektowanej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe Skarb Państwa poinformował, że działki: [...], [...] oraz [...] są objęte użytkowaniem wieczystym i dlatego w sprawie realnej szerokości drogi dojazdowej do projektowanej inwestycji należy zwrócić się do użytkowników wieczystych. Z kolei w piśmie z 8 stycznia 2025 r. Inwestor wskazał na istniejący prawny dostęp do drogi, powołując się na postanowienie Sądu Rejonowego w W. z 4 marca 2004 r., sygn. akt I Ns [...] oraz dołączone opracowanie zatytułowane: Geodezyjna inwentaryzacja śladu drogi, sporządzone 18 listopada 2024 r. przez uprawnionego geodetę – które zdaniem Inwestora udowadnia dostęp faktyczny i zgodność szerokości jezdni z § 14 ust. 1 r.w.t. (co najmniej 3 m).
Wojewoda Małopolski nie zgodził się jednak z ww. stanowiskiem inwestora oraz ze stanowiskiem Starosty Wielickiego, zgodnie z którym minimalna szerokość dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej winna wynosić aż 5 m. Organ odwoławczy wyjaśnił, że szerokość dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków – powinna być odpowiednia do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych (§ 14 r.w.t.). Zatem, zasadniczą sprawą w niniejszym przypadku jest ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja wymaga doprowadzenia drogi pożarowej zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009.124.1030). Szerokość, jaką ma spełniać droga pożarowa, określa § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia: minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 %. Organ ustalił jednak, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, doprowadzenie drogi pożarowej nie jest wymagane, ponieważ budynki zaprojektowano jako niskie zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi: PM, ZL III i ZL IV (o gęstości obciążenia ogniowego nie przekraczającej 500 MJ/m2 i powierzchniach odpowiednio: 101,49 m2; 20,30 m2; 1006,35 m2 – z których żadna nie przekracza powierzchni strefy pożarowej 1 000 m2). Prawidłowość lokalizacji pod względem przepisów p.poż. – w tym wymogu dotyczącego doprowadzenia drogi pożarowej – została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. J. K., która 14 marca 2024 r. uzgodniła projekt bez uwag. W konsekwencji, uwagi na brak obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej do przedmiotowych budynków, szerokość jezdni min. 3 m – jest w przedmiotowej sprawie wystarczająca.
Badając natomiast dostęp prawny do drogi publicznej organ stwierdził, że jest on niewystarczający. Organ zauważył, że postanowienie Sądu Rejonowego w W. z 4 marca 2004 r., sygn. [...] potwierdza, że działka inwestycyjna nr [...] ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej po wszystkich działkach (nr: [...], [...], [...] [która podzieliła się min. na działki: [...] i [...]], [...]), które składają się na przedmiotową drogę wewnętrzną; natomiast treść ww. postanowienia nie potwierdza, że szerokości jezdni stanowiącej dojazd do projektowanej inwestycji wynosi co najmniej 3 m. Poddając analizie materiał dowodowy dołączony przez Inwestora, w tym twierdzenia, że na przedmiotowych działkach ustanowiono służebność przejścia i przejazdu pasem o szerokości 4,5 m (co wpisano w działach III – nr [...] dotyczących ograniczonego prawa rzeczowego związanego z inną nieruchomością – ksiąg wieczystych [...], [...], [...]) Wojewoda Małopolski podał, że przedmiotowa służebność została w każdym przypadku ustanowiona dla każdoczesnych właścicieli działek, z których żadna nie jest działką inwestycyjną nr [...]. Zatem Inwestor nie może skutecznie powoływać się na służebność o szerokości 4,5 m, skoro nie została ona ustanowiona na rzecz właścicieli terenu inwestycji.
Służebność konieczną ustanowioną na rzecz każdoczesnych właścicieli m.in. działki nr [...], wynikająca, z postanowienia Sądu z 4 marca 2004 r., sygn. akt I [...] – wpisano w odrębne rubryki nr [...] dotyczące ograniczonego prawa rzeczowego w dziale III ww. ksiąg wieczystych. Biorąc powyższe pod uwagę, działka nr [...] nie dysponuje odpowiednim prawnym dostępem do drogi publicznej, gdyż szerokość prawnego dostępu nie spełnia warunków wynikających z § 14 ust. 1 r.w.t.
Z opracowania zatytułowanego: Geodezyjna inwentaryzacja śladu drogi wynika, że szerokości istniejącej na gruncie jezdni wynosi w najwęższym miejscu 3,13 m. ok. 2,5 m szerokości tej drogi leży w obrębie działki nr [...], natomiast pozostałe 0,63 m w obrębie działki nr [...]. W wyniku podziałów, działka nr [...] (która została wymieniona w postanowieniu Sądu z 4 marca 2004 r. ustanawiającym służebność konieczną) – podzieliła się docelowo na działki: [...] i [...]. Na działkach nr: [...], [...], [...], [...] jest urządzona droga na gruncie, oznaczona na mapie do celów projektowych j.żw. – jezdnia żwirowa. Zatem pomiędzy działką nr [...], a drogą publiczną istnieje utwardzona droga o szerokości 3 m, lecz niestety Inwestor nie dysponuje prawem przejazdu i przechodu przez całą szerokość tego istniejącego dojazdu (brak prawnego dostępu o odpowiedniej szerokości).
Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zatem zasadna z powodu potwierdzenia niezgodności inwestycji z § 14 r.w.t.. Przedmiotowa inwestycja nie posiada bowiem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej – o szerokości min. 3 m (Inwestor nie wykazał – pomimo wezwania – prawa do korzystania z całej szerokości istniejącego na gruncie urządzonego dojazdu.
Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji, pomimo że orzeczenie to wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego;
b- art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę z wagi na niezgodność inwestycji z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz.1225, dalej jako rozporządzenie), podczas gdy inwestycja ta ma zapewniony dostęp do drogi publicznej;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego;
- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów Państwa i odmowę wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej sytuacji, sytuacji, gdy poprzednie inwestycje z tym samym dostępem do drogi publicznej uzyskały pozytywną decyzję o pozwolenie na budowę;
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
Strona skarżąca podkreśliła, że z uwagi na brak obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej do przedmiotowych budynków, szerokość jezdni min. 3 m - jest w przedmiotowej sprawie wystarczająca. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do gminnej drogi publicznej nr [...] dz. zarówno poprzez drogę wewnętrzną, a także poprzez działki [...], [...], [...] i [...] w związku z ustanowioną służebnością drogi koniecznej. Droga ta spełnia wymagania wskazane w § 14 ust. 1 rozporządzenia, natomiast w opinii Inwestora w przedmiotowej sprawie nie ma konieczności jej poszerzenia do szerokości wskazanej w ust. 2 i 3 ww. przepisu. Fakt dostępu inwestycji do drogi publicznej nie budzi wątpliwości również w ocenie Wojewody Małopolskiego, jednak według organu jest on niewystarczający.
Spółka podniosła nadto, że w § 14 warunków technicznych ustawodawca nie odnosi się do kwestii prawnego uregulowania drogi, a jedynie wskazuje na pewne warunki fizyczne, techniczne, jakie musi spełniać droga, by mógł odbywać się po niej dojazd do nieruchomości, na co wskazuje już sama nazwa przedmiotowego rozporządzenia, odnosząca się do aspektów technicznych. Brak jest też podstaw do łączenia tego przepisu z kwestią samego dostępu do drogi publicznej oraz kwestią własności, która to jest uregulowana w powyżej omówionych przepisach. Jak już natomiast wykazano, przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, przede wszystkim poprzez drogę wewnętrzną spełniającą warunki wskazane w ww. przepisie. Nadto w art. 8 § 1 k.p.a. ustanowiono zasadę określaną jako zasada zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie Jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak wynika natomiast z ust. 2 ww. przepisu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem jak wynika bowiem z pisma inwestora z dnia 27 czerwca 2024 roku, ten sam organ architektoniczno-budowlany wydał poprzednio cztery decyzje o pozwoleniu na budowę dla większego założenia inwestycyjnego czteroetapowego na tym terenie, tj:
a) decyzja z dnia 30 listopada 2020 roku, znak: BGN.6740.1372.2020;
b) decyzję z dnia 2 października 2020 roku, znak: BGN.6740.938.2020;
c) decyzję z dnia 2 października 2020 roku, znak: BGN.6740.939.2020;
d) decyzję z dnia 12 lipca 2021 roku, znak: BGN.6740.497.2021.
Negatywne rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku inwestora , w świetle powyższych informacji stanowi naruszenie omawianej zasady.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna.
Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 4 lutego 2025 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 2 lipca 2024 r. o odmowie, na wniosek C. Sp. z o. o. z siedzibą w W., zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., energii elektrycznej, gazu) oraz
4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, c.o., energii elektrycznej, gazu), wlz prądu, instalacją kanalizacji deszczowej, zbiornikami na wody opadowe, instalacja kanalizacji sanitarnej, oświetleniem terenu, murami oporowymi, miejscami postojowymi, dojściem i dojazdem na dz. nr [...] obr. [...] m. W., gm. W..
Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną, która finalnie przesądziła o negatywnej dla wnioskodawcy decyzji, był dostęp inwestycji do drogi publicznej. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym projektowana inwestycja nie jest zgodna z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), ponieważ nie posiada odpowiedniego prawnego dostępu do drogi publicznej – o szerokości min. 3 m.
Przywołany § 14 r.w.t. stanowi następująco: "1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. 2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. 3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. 4. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku.
Nie ulega wątpliwości, że uregulowany w § 14 r.w.t. dostęp komunikacyjny do działek budowlanych, na etapie pozwolenia na budowę musi być dostępem prawnym, to znaczy, że inwestor na tym etapie musi mieć tytuł prawny umożliwiający stałe korzystanie z drogi prowadzącej do drogi publicznej. Takie stanowisko wynika m.in. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Co się tyczy dostępu przez drogę wewnętrzną, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2023 r., II OSK 1543/20 słusznie dostrzegł, że "Drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne."
W przedmiotowej sprawie nie ustalono, by istniała droga wewnętrzna umożliwiająca dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej tak jak droga publiczna. Wskazuje na to chociażby treść pisma dołączonego do projektu (cz. Załączniki projektu budowlanego – k. 13) z 15 grudnia 2022 r., w którym Gminny Zarząd Dróg w W. poinformował, że działka nr [...] posiada możliwość dostępu do drogi gminnej publicznej nr [...] dz. nr [...] "poprzez działki [...], [...], [...], [...] stanowiące własność prywatną (notarialna służebność gruntowa)".
Należało zatem ustalić, czy posiadana przez skarżącą służebność umożliwia dostęp do drogi publicznej, przyjmując, że szerokość pasa służebności powinna wynosić minimum określone w § 14 r.w.t. W tym miejscu Sąd wskazuje, że Wojewoda Małopolski przyjął, że wystarczające w przedmiotowej sprawie jest zachowanie dojazdu o szerokości minimum 3 metry (ust. 1), podczas gdy Starosta Wielicki przyjął, że ta szerokość powinna wynosić minimum 5 metrów (ust. 3). Do kwestii szerokości dojazdu przyjdzie się jeszcze Sądowi wypowiedzieć. Już w tym miejscu można jednak stwierdzić, że rozbieżność ta nie miała znaczenia dla wyniku postępowania, ze względu na dalsze ustalenia.
Wojewoda Małopolski ustalił, że z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z 4 marca 2004 r., sygn. akt I Ns [...] wynika, że działka inwestycyjna nr [...] ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej po działkach nr: [...], [...], [...] (z której wydzielono działki nr [...] i [...]), [...]. Postanowienie nie potwierdza natomiast szerokości dostępu, w szczególności nie potwierdza, że ma on co najmniej 3 m. Organ ustalił również, że na ww. działkach ustanowiono służebność przejścia i przejazdu pasem o szerokości 4,5 m (co wpisano w działach III – nr [...] dotyczących ograniczonego prawa rzeczowego związanego z inną nieruchomością – ksiąg wieczystych [...], [...], [...]) dla każdoczesnych właścicieli działek, z których żadna nie jest działką nr [...] stanowiącą teren inwestycji.
Organ odwoławczy ustalił również, że z opracowania pt. "Geodezyjna inwentaryzacja śladu drogi" wynika, że szerokości istniejącej na gruncie jezdni wynosi w najwęższym miejscu 3,13 m. ok. 2,5 m szerokości tej drogi leży w obrębie działki nr [...], natomiast pozostałe 0,63 m w obrębie działki nr [...]. W wyniku podziałów, działka nr [...] (która została wymieniona w ww. postanowieniu Sądu z 4 marca 2004 r.) podzieliła się na działki: [...] i [...]. Na działkach nr: [...], [...], [...], [...] jest urządzona droga na gruncie, oznaczona na mapie do celów projektowych j.żw. – jezdnia żwirowa. Zatem pomiędzy działką nr [...], a drogą publiczną istnieje utwardzona droga o szerokości 3 m, lecz inwestor nie dysponuje prawem przejazdu i przechodu przez całą szerokość tego istniejącego dojazdu.
Zdaniem Sądu powyższe ustalenia są prawidłowe. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza tym samym, że inwestor dysponuje tytułem prawnym do terenu inwestycji umożliwiających dostęp zgodny z przepisami § 14 r.w.t.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że przedstawiona w decyzji argumentacja Wojewody Małopolskiego odnosząca się do interpretacji § 14 ust. 1 r.w.t. i dokonana w tym świetle ocena materiału dowodowego nie podważa stanowiska Starosty Wielickiego, który ze względu na przedmiot inwestycji wyraził stanowisko, że teren inwestycji powinien mieć dostęp drogą o szerokości minimum 5 m. Przywołany § 14 ust. 1 r.w.t. wymaga zapewnienia dojścia i dojazdu "odpowiedniego do przeznaczenia i sposoby ich użytkowania" a przy tym odpowiedniego do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. W kwestii szerokości dostępu określonego w § 14 ust. 1 r.w.t. tylko na poziomie minimalnym ważne są zatem dwa elementy przywołane powyżej, nie tylko kwestia dostępu doprowadzenia drogi pożarowej, jak to słusznie dostrzegł Starosta Wielicki. W tym zakresie argumentacja Wojewody nie jest wystarczająca, ale to nie przekłada się na wadliwość decyzji, skoro wykazano brak dostępu w minimalnym zakresie.
Sąd nie dopatrzył się również sygnalizowanego w skardze naruszenia zasady zaufania do organów państwa i odmowę wydania decyzji pozwolenia na budowę w sytuacji, w której poprzednie inwestycje z tym samym dostępem do drogi publicznej zyskały decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 8 § 2 k.p.a., do którego zdaje się odwoływać argumentacja strony skarżącej, stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie nie wykazano, że taka praktyka miała miejsce, przy założeniu, że "przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., I OSK 2195/22). W okolicznościach sprawy nie wykazano, by zaistniała taka praktyka. Nie wskazuje na nią w szczególności sam fakt wydania przez organ pierwszej instancji decyzji odnoszących się do tego samego terenu, w których dostęp opisany jak powyżej nie został zakwestionowany.
W konsekwencji trzeba stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej okazały się niezasadne. Organy orzekające w sprawie właściwie zastosowały normy procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Motywy decyzji zostały prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Zasadniczo właściwie zinterpretowano normy prawa materialnego, które następnie prawidłowo zastosowano w ustalonym stanie faktycznym.
W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sentencji wyroku.