II SA/Kr 31/17

II SA/Kr 31/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1675/17 - Wyrok NSA z 2019-05-14
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1651
art. 44 ust 1 , 2 i 3a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na uchwałę nr XXI/225/16 Rady Gminy Zabierzów z dnia 23 września 2016 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy Zabierzów uchwałą nr XXI/225/16 z dnia 23 września 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2016 r., poz. 5528) w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" – działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 44 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) – ustanowiła użytek ekologiczny o nazwie "Uroczysko Podgołogórze" położony w miejscowości Rząska, gmina Zabierzów, powiat krakowski-ziemski (§ 1 uchwały). Zgodnie z § 2 uchwały użytek ekologiczny ma powierzchnię 6,6362 ha i obejmuje: 1) część działki ew. nr 469/40 obr. Rząska o pow. 3,7437 ha; 2) działkę ew. nr 469/135 obr. Rząska o pow. 2,1766 ha; 3) część działki ew. nr 469/39 obr. Rząska o pow. 0,7159 ha. Uchwała stanowi, że szczególnym celem ochrony użytku ekologicznego jest zachowanie stanowisk i siedliska fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser (objętego ścisłą ochroną gatunkową) usytuowanych na działce ew. nr 469/40 obr. Rząska (§ 4 uchwały). W obszarze użytku ekologicznego wprowadzone zostały następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych (§ 5 uchwały). W uchwale wskazano, że nadzór nad użytkiem ekologicznym sprawuje Wójt Gminy Zabierzów (§ 6 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Zabierzów (§ 7 uchwały). W § 8 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Uchwała ma dwa załączniki, o których mowa w jej § 3. Załącznik Nr 1 zawiera wykaz współrzędnych geodezyjnych punktów załamania granic użytku ekologicznego, a załącznik Nr 2 to mapa obrazująca położenie oraz granice użytku ekologicznego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Zabierzów nr XXI/225/16 z dnia 23 września 2016 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" – po uprzednim wezwaniu Rady Gminy Zabierzów do usunięcia naruszenia prawa – wnieśli, pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., R. K. i E. K.. Skarżący, działając w imieniu własnym jako właściciele nieruchomości położonej w miejscowości Rząska gmina Zabierzów, tj. działki ew. nr 469/135 – zaskarżyli tę uchwałę w całości. Jako podstawę prawną zaskarżenia skarżący wskazali art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)
Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 42 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak jest wyraźnych merytorycznych, normatywnych przesłanek do ustanowienia na przedmiotowym obszarze użytku ekologicznego; 2) art. 31 Konstytucji RP poprzez ingerencję skarżonej uchwały w prawo własności skarżących do działki nr 469/135. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz – alternatywnie – o stwierdzenie przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zmianę zaskarżonej uchwały poprzez wyłączenie z obszaru ustanowionego użytku ekologicznego działki nr 469/135. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, a także o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi (wyciąg z protokołu Nr XXI/2016 z Sesji Rady Gminy Zabierzów z dnia 23.09.2016 r. wraz z załącznikiem – oświadczeniem prof. E. Dubiela z dn. 22.092016 r.) – na okoliczności szczegółowo opisane w jej uzasadnieniu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że na sesji Rady Gminy Zabierzów skarżący R. K. zabrał głos przedstawiając do protokołu stanowisko w niniejszej sprawie oraz składając stosowne oświadczenia i wnioski. Skarżący wskazał w szczególności, iż od 1997 roku wraz z małżonką są właścicielami działki nr 469/135. I choć działka nr 469/135 graniczy bezpośrednio z działką nr 469/40, brak jest na jej obszarze stanowiska fiołka bagiennego, a siedliska zlokalizowane na działce nr 469/40 pozostają w znacznej odległości od jej granic, a teren tej działki jedynie dzięki ich staraniom został uporządkowany i zagospodarowany, dzięki czemu zyskał walory krajobrazowe, jakie są mu aktualnie przypisywane. Skarżący podali dalej, że nie zgadzają się z podjętym aktem w całości, albowiem wprowadza on niezgodne z prawem podmiotowe ograniczenia w ich prawie własności. W ocenie skarżących Rada Gminy Zabierzów poczyniła nieprawidłowe ustalenia w zakresie wytyczenia granic użytku ekologicznego, włączając w jego granice działkę 469/135, co znacznie ogranicza prawa właścicieli do swobodnego użytkowania tego terenu. § 5 podjętej uchwały określa bowiem cały szereg ograniczeń obejmujących obszar użytku, z których co najmniej część stanowi istotne naruszenie praw właścicielskich. Z tych względów konieczna jest ponowna analiza całokształtu okoliczności sprawy dotyczących utworzenia przedmiotowego użytku na terenie należącym do skarżących, albowiem w zaproponowanym kształcie narusza ona przepisy ustawy o ochronie przyrody, która stanowi podstawę jego utworzenia.
Celem wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu odnośnej uchwały skarżący wskazali, że uchwała ta narusza ich interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, które w części nie są znane ustawie. A zatem skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, albowiem każdy właściciel czy posiadacz nieruchomości, w przypadku podjęcia aktu kształtującego bezpośrednio jego prawa, bądź ingerującego w prawa właścicielskie ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania uchwalenia aktu prawa miejscowego, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 42 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest wyraźnych merytorycznych, normatywnych przesłanek do ustanowienia na przedmiotowym obszarze użytku ekologicznego – skarżący przytoczyli zwartą w tym przepisie definicję użytku ekologicznego i wskazali, że na działce nr 469/135 stanowiącej ich własność nie ma takich obiektów odpowiadających tej definicji, a w szczególności nie występują tam "pozostałości ekosystemów z unikatowymi zasobami genowymi". Działka ta jest działką bezpośrednio przylegającą do osiedla "Sarni Stok" i jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budowlanych. Istniejące tam domy znajdują się zaledwie w odległości kilkunastu metrów od jej granicy. W ocenie skarżących, dokumentacja zebrana na potrzeby postępowania uchwałodawczego nie zawierała analizy całości obszaru, a jedynie topografię i warunki panujące na działce nr 469/40, całkowicie pomijając opis działki nr 469/135. W przedmiotowej sprawie – zdaniem skarżących – wymagane postępowanie i ustalenia nie zostały przeprowadzone dla całego obszaru objętego użytkiem. Skarżący argumentują w tym względzie, że gdyby wymagane czynności zostały dokonane, z pewnością właściciele działki nr 469/135 musieliby być zawiadomieni o planowanych oględzinach i wynikach badań, albowiem osoby trzecie mogą przebywać na terenie prywatnym wyłącznie za zgodą i wiedzą właścicieli. Tymczasem nikt nigdy nie prosił o zgodę na wejście i prowadzenie przedmiotowych badań. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że takie badania nie były prowadzone. W aktach postępowania nie ma też żadnych dokumentów z przeprowadzonych na działce nr 469/135 wizji, badań. Nie wskazano też żadnych okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że istnieją przesłanki i podstawy włączenia działki nr 469/135 do użytku ekologicznego celem objęcia strefą buforową fiołka, a przyjęto to jedynie po oględzinach działki nr 469/40. W żaden inny sposób nie wykazano także istnienia siedlisk fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/135, nie dokonano badań, analiz tego terenu, nie wykazano oddziaływania strefy buforowej, ochronnej do zachowania koniecznej odległości, granicy ochronnej od wskazanych siedlisk, te dane przyjęto w sposób niedookreślony. W takim kształcie zaskarżona uchwała – w ocenie skarżących –narusza przepisy prawa, z uwagi na brak wyraźnych merytorycznych, normatywnych przesłanek do ustanowienia na przedmiotowym obszarze użytku ekologicznego. W sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności, niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest niewystarczające, a wręcz niezgodne z prawdą. Z tych względów, w ocenie skarżących, Rada Gminy Zabierzów przed wydaniem uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego powinna posiadać dokumentację, z której jasno wynikałoby, iż spełnione są wszelkie kryteria określone w art. 42 ustawy o ochronie przyrody pozwalające na ustanowienie takiego użytku na terenie działki nr 469/135, a nadto winna dokonać oceny czy dotychczasowa ochrona w postaci otuliny Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego nie jest wystarczająca. W rzeczywistości bowiem w przedmiotowej uchwale granice obszaru ustanawianego użytku ekologicznego (§2 uchwały) znacznie wykraczają poza granice siedliska w/w rośliny, które skupione są – o ile to są te rośliny – w jedynie centralnej części działki nr 469/40. W ocenie skarżących określenie granic ustanowionego użytku ekologicznego jest zbyt rozległe. Objęcie ochroną całej działki nr 469/135 jest niczym nieuzasadnione i zasadniczo godzi w istotny sposób w ich prawa właścicielskie. Na tej podstawie skarżący kwestionują zasadność powołania do życia tej formy ochrony przyrody, nie wykluczając w przyszłości możliwości zgłaszania roszczeń odszkodowawczych wynikających z tego tytułu. Niezależnie od powyższego – argumentują dalej skarżący – podjęta uchwała w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego jest sprzeczna z prawem również z tego względu, że jak wynika z akt postępowania i opinii specjalistów znalezione rośliny na terenie działki 469/40 to rozety samych liści, które nie posiadały kwiatów, a w związku z tym powstają uzasadnione wątpliwości co do faktycznego istnienia fiołka bagiennego. Na sesji Rady Gminy Zabierzów w dniu 23 września 2016 roku zostało przedłożone oświadczenie prof. dr. hab. Eugeniusza Dubiela podważające wiarygodność wcześniejszych opinii, na podstawie których ustanowiono tenże użytek. Zarzucając w szczególności, że wcześniejsze wizje dokonane były po okresie kwietnia, co uniemożliwia w sposób prawidłowy identyfikację gatunku fiołka, a badania genetyczne zostały przeprowadzone na podstawie próbek roślin pobranych z innych stanowisk, a nie tych zlokalizowanych w Rząsce. Dlatego, w sytuacji gdy istnieją sprzeczne opinie odnośnie identyfikacji gatunku fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser występującego na obszarze Rząski, konieczne jest dokonanie dodatkowych badań i ponownych analiz, a to w szczególności w okresie kwitnienia tej rośliny. Skarżący podnoszą, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest przede wszystkim ustanowienie użytku ekologicznego po dokładnym zbadaniu i ustaleniu faktu występowania unikatowych zasobów genowych na danym terenie oraz określenie, jakiego ekosystemu stanowią one pozostałość, a nie tylko przyjęcie domniemania ich występowania. W okolicy Rząski znajduje się bowiem wiele różnych odmian gatunków fiołka, których okazy płonne w późniejszych stadiach fenologicznych są do siebie zbliżone, zwłaszcza pod względem morfologii liści i trudne do jednoznacznego rozpoznania bez przeprowadzenia badań genetycznych, nawet przez doświadczonych botaników. A zgodnie z piśmiennictwem brak jest także podstaw do ustanawiania użytku ekologicznego ze względu na ochronę fiołka bagiennego, albowiem jego populacja w Polsce występuje w liczbie około miliona osobników w kilkudziesięciu miejscach, a zatem jest bardzo liczebna. Niektóre stanowiska liczą nawet ponad milion osobników i z roku na rok odnajdywanych jest coraz więcej stanowisk. Z tego względu zmieniono jego kategorię ochronną z krytycznie zagrożony do narażony. Dlatego też, niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji, nawet gdyby przyjąć, że we wsi Rząska istnieje stanowisko ściśle chronionej w/w rośliny, jej ochrona gatunkowa wynika z właściwego rozporządzenia i jest całkowicie w aktualnym stanie wystarczająca. Dodatkowo – twierdzą skarżący – tereny Rząski objęte są parkiem krajobrazowym i tak forma ochrony jest już wystarczająca dla należytej ochrony flory występującej na tym obszarze.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 Konstytucji RP poprzez ingerencję zaskarżonej uchwały w prawo własności skarżących do działki nr 469/135, skarżący podnoszą, że wprowadzenie przedmiotowego użytku ekologicznego na tak szerokim obszarze terytorialnym powoduje także ingerencje w konstytucyjne prawo własności, przeto Rada Gminy jest szczególnie zobowiązana do rzetelnego udokumentowania potrzeby takiej ingerencji. Nawet jeśli obowiązek taki nie wynika wprost z ustawy o ochronie przyrody, to z pewnością wynika on z ustawy zasadniczej tj. z Konstytucji RP. Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności jednostki mogą być wprowadzone wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne dla dóbr wymienionych w cytowanym przepisie. Ta konieczność nie może wynikać z odczucia organu czy też jego przeświadczenia, lecz musi się opierać na przesłankach obiektywnie istniejących. Skarżący podnoszą, iż wprowadzone zakazy są całkowicie dowolne i raczej szkodzą ochronie, niż ją zapewniają. Na przykład na nieruchomości obowiązuje zakaz uszkadzania gleby i wykonywania prac ziemnych oraz zmiany stosunków wodnych. Bez tych prac nie jest możliwe przeprowadzenie rekultywacji stawów i ich odtworzenie zgodnie z mapą sytuacyjną. Zdaniem skarżących wydanie przedmiotowej uchwały narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem na użytku ekologicznym możliwe jest ustanowienie zakazów właściwych dla tej formy ochrony przyrody wskazanych w ustawie i tylko w zakresie w niej dozwolonych. Nadto podstawa prawna kwestionowanej uchwały jest sprzeczna z art. 2 i 31 Konstytucji RP, albowiem ustawa nie przewiduje konieczności zgody właściciela na objęcie jego nieruchomości tak dotkliwą formą ochrony przyrody. Taka regulacja różnicuje w sposób nieuzasadniony zakres ochrony własności oraz prawa właścicieli, w sytuacji gdy dla jednych form ochrony przyrody wyrażenie zgody przez właściciela nieruchomości jest konieczne, a dla innych nie jest wymagana zgoda właściciela. A działanie to jest tym bardziej nieuzasadnione, iż zakazy mogące obowiązywać na użytku ekologicznym mogą być dla właściciela równie dolegliwe, jak te wynikające z objęcia nieruchomości ochroną w formie parku narodowego lub rezerwatów przyrody. Takie zróżnicowanie ochrony i praw jednych właścicieli w stosunku do drugich nie może być usprawiedliwione względami społecznymi czy ochrony środowiska. W jednym i drugim wypadku regulowana materia jest równie ważna społecznie i dotyczy zagadnień związanych z ochroną środowiska. Skarżący podkreślili, że do czasu zakupu nieruchomości w Rząsce działki były całkowicie zaniedbane, zarośnięte i stanowiły wysypisko śmieci oraz gruzu i odpadów przemysłowych. W celu uzyskania pierwotnego charakteru np. znajdujących się tam stawów, skarżący ponieśli wysokie koszty rewitalizacji i rekultywacji tego terenu i ratowania krajobrazu. Z terenu stawów zostało wywiezionych kilkadziesiąt ciężarówek śmieci, gruzu, szkła, odpadów chemicznych, worków ze skamieniałym betonem, puszek po farbach, tłucznia szklanego, starej stolarki budowlanej i wiele innych nieczystości. Podobne działania związane z czyszczeniem terenu, znacznie większego jak działki skarżących, bo na kilku hektarach podjęli właściciele działki nr 469/40. W wyniku prowadzonych prac porządkowych prowadzonych wyłącznie przez właścicieli tych działek teren ten uzyskał walory, jakich przez dziesięciolecia nie posiadał, a stanowił jedynie lokalne wysypisko oraz zagrożenie ekologiczne dla środowiska z uwagi na składowane tu odpady.
W podsumowaniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi skarżący skonstatowali, że nie jest konieczne wprowadzanie na spornym terenie jakichkolwiek nowych form ochrony przyrody, zwłaszcza w obliczu rozlicznych wątpliwości. Skarżący zaznaczyli też, że prezentują czynną postawę proekologiczną; zdaniem skarżących, w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały równowaga środowiska przyrodniczego w Gminie Zabierzów zastanie zachowana, a jednocześnie poszanowane będzie ich prawo własności. Skarżący zaznaczyli, że zarówno oni, jak i ich sąsiedzi jako czynni członkowie Stowarzyszenia Budowy Ekologicznego Osiedla we wsi Rząska, gwarantują ochronę środowiska naturalnego w tym rejonie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż tereny te objęte są parkiem krajobrazowym i taka forma ochrony już jest wystarczająca dla należytej ochrony fauny i flory występującej na jego obszarze. W tej sytuacji wniosek w kwestii stwierdzenia nieważności z prawem względnie reasumpcji skarżonej uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny, w zakresie jakim obejmuje ona nieruchomość nr 469/135, jest w pełni zasadny. Konieczna jest bowiem wnikliwa analiza przedstawionej sprawy w pierwszej kolejności co do zasadności ustanowienia na tych terenach użytku ekologicznego i stwierdzenia faktycznego istnienia gatunku objętego ścisłą ochroną gatunkową, a dopiero w dalszej kolejności ewentualne wydanie uchwały o użytku ekologicznym, spełniającej wymogi wynikające z przepisów prawa i opracowań przyrodniczych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów wniósł o jej nieuwzględnienie i w konsekwencji jej oddalenie w całości. Organ przyznał, że w dniu 23 września 2016 roku została podjęta uchwała Nr XXI/225/16 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego o nazwie "Uroczysko Podgołogórze" położonego w miejscowości Rząska, gmina Zabierzów, powiat krakowski - ziemski. Użytek ekologiczny o łącznej powierzchni 6,62 ha obejmuje swoimi granicami część działki ew. nr 469/40 obr. Rząska o pow. 3,7437 ha, część działki ew. nr 469/135 obr. Rząska pow. 2,1766 ha oraz część działki ew. nr 469/39 obr. Rząska o pow. 0,6997 ha. Szczególnym celem ochrony na obszarze użytku ekologicznego jest zachowanie stanowisk siedliska fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser (objętego ścisłą ochroną gatunkową). W uchwale ustanawiającej użytek wprowadzono następujący katalog zakazów, tj.: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; uszkadzania i zanieczyszczania gleby; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno- błotnych; wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; zmiany sposobu użytkowania ziemi; zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych.
Dalej Wójt Gminy Zabierzów wyjaśnił, że podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały i wyznaczenia granic użytku ekologicznego było opracowanie wykonane przez prof. dra hab. Eugeniusza Dubiela z Instytutu Botaniki UJ oraz mgra Stefana Gawrońskiego wraz z zespołem, w którym dokonano oceny liczby stanowisk i miejsc występowania siedlisk fiołka bagiennego na terenie działki ew. nr 469/40 położonej w Rząsce, a także zweryfikowano liczebność populacji, hydrografię terenu występowania fiołka oraz wymagania siedliskowe, warunki ochrony siedliska i stanowisk tej rośliny. Wyniki szeregu ekspertyz wykonanych w 2015 roku potwierdziły poprzednie badania prof. dra hab. Eugeniusza Dubiela, które wskazywały z jednej strony na występowanie na tym obszarze populacji fiołka bagiennego, z drugiej zaś strony wskazywały na potrzebę podjęcia działań prawnych, celem jego ochrony, jakie z kolei dały asumpt do ustanowienia na tym obszarze rzeczonego użytku ekologicznego. W ocenie Wójta Gminy Zabierzów przeprowadzona w lipcu 2015 roku inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego na działce nr 469/40 położonej w Rząsce wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że na wyżej wspomnianej nieruchomości rośnie fiołek bagienny Viola Uliginosa Besser. Wcześniej obecność gatunku fiołka bagiennego na stanowisku w Rząsce potwierdzili (Kuta 1978; Baryła, Kuta 2001; Dubiel 2000, 2004, 2012; Cieślak, Paul, Ronikier 2006; Paul, Krawczyk, Kuta, Małobęcki, Nobis 2014). Organ wyjaśnił też, że odnośne czynności były bezpośrednim skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 roku (sygn. akt II SA/Kr 1180/12) utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 roku (sygn. akt II OSK 1191/13), w którym stwierdzono nieważność uchwały Nr XLIII/355/01 Rady Gminy Zabierzów z dnia 20 lipca 2001 roku w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko Podgołogórze" obszaru o powierzchni 6,75 ha położonego w Rząsce, gmina Zabierzów, obejmującego część działki nr 469/40 o pow. 3,88 ha, część działki nr 469/121 o pow. 2,12 ha oraz część działki nr 469/39 o pow. 0,75 ha, z powodu tylko i wyłącznie załącznika graficznego do przywołanej uchwały, który jak oceniły i wskazały Sądy, "przedstawiał przebieg granic użytku ekologicznego, na mapie w skali 1:5000, naniesionych odręcznie czerwonym flamastrem gdzie wyznaczona linia wynosiła około 1 mm – co nie pozwalało ustalić precyzyjnie granic przedmiotowego użytku ekologicznego, czyli ustalić na jakim dokładnie obszarze obowiązują zakazy wprowadzone w obrębie tego użytku". Wójt Gminy Zabierzów podkreślił, że podjęta wówczas na wniosek przede wszystkim grupy mieszkańców i Rady Sołeckiej wsi Rząska oraz Polskiego Klubu Ekologicznego, Ligi Ochrony Przyrody, Stowarzyszenia Krakowskiego Małopolskiego Towarzystwa Ornitologicznego i oparta na opracowaniu sporządzonym przez biegłego dra hab. Eugeniusza Dubiela z Instytutu Botaniki Uniwersytetu Jagiellońskiego pt. "Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce", Uchwała Rady Gminy Zabierzów Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 roku w sprawie uznania za użytek ekologiczny o nazwie "Uroczysko Podgołogórze" - obszaru o łącznej powierzchni 6,75 ha w skład, którego wchodziły określone części powierzchni działek ewidencyjnych o nr 469/40, 469/121, 469/39 położonych w Rząsce – uległa derogacji wskutek przywołanych wcześniej orzeczeń sądu. Zatem w celu ochrony szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych obszaru konieczne stało się podjęcie zaskarżonej uchwały, zwłaszcza że problem nie dotyczył bezzasadności wprowadzenia tej formy ochrony przyrody na wskazanym terenie, lecz odnosił się do niedokładnie wykonanego załącznika graficznego. Przedmiotem ochrony użytku ekologicznego utworzonego zaskarżoną uchwałą, a otoczonego drugim użytkiem ekologicznym pn. "Uroczysko w Rząsce", ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego Nr 339 z dnia 21 grudnia 2001 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2001 r. Nr 208, poz. 3708) jawi się zachowanie stanowisk i siedliska bardzo rzadkiego występującego w kraju fiołka bagiennego oraz nieużytkowanych stawów będących ostoją licznych chronionych gatunków płazów. Powołany ww. rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego użytek ekologiczny "Uroczysko w Rząsce" otacza teren "Uroczyska Podgołogórze", chroniąc pozostałości ekosystemów leśnych (zbiorowiska łęgu olszowego) i wodnych – cieków wodnych mających swój początek na południowo-zachodnim stoku wzniesienia Pasternik, dawnych stawów dworskich, które w wyniku sukcesji przekształciły się w zbiorowiska roślin szuwarowych, nieużytkowanych płatów pastwisk oraz łąk świeżych. Ocenę aktualnego stanu populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na terenie działki nr 469/40 położonej w miejscowości Rząska gmina Zabierzów przeprowadzili w lipcu 2015 roku prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel oraz mgr Stefan Gawroński. Inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/40 w miejscowości Rząska gmina Zabierzów wykonana była za zgodą i w obecności współwłaściciela działki M. O.. W tym samym czasie na gruncie w/w działki swoje badana prowadziła też hydrolog mgr Maria Baścik. Wskazane czynności były konsekwencją przeprowadzonej w dniu 11 maja 2015 roku wizji lokalnej – oględzin terenu działki nr 469/40 położonej w Rząsce – podczas której stwierdzono występowanie siedliska fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser. W wizji terenowej uczestniczyli biegli z zakresu ochrony przyrody: prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel, mgr Stefan Gawroński oraz Paweł Wieczorek – starszy specjalista w Wydziale Ochrony Środowiska Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie i Piotr Sułek główny specjalista ds. ochrony przyrody Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego. Ponadto brali w niej udział: M. O. współwłaściciel działki nr 469/40, W. O. współwłaściciel działki nr 469/40, R. K. właściciel sąsiednich działek nr 469/131,469/132 oraz przedstawiciele Wójta Gminy Zabierzów.
Wójt Gminy Zabierzów wyeksponował podsumowanie opracowania sporządzonego przez prof. dra hab. Eugeniusza Dubiela oraz mgra Stefana Gawrońskiego wraz z zespołem. W tymże podsumowaniu Autorzy wyrazili wspólny kategoryczny wniosek – oświadczenie, pod którym złożyli swoje podpisy, twierdząc, że w celu zagwarantowania pełnej i trwałej realizacji praktycznej ochrony ustawowo chronionego gatunku – fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser, jego stanowisk i siedliska na działce nr 469/40 w Rząsce należy powołać nowy użytek ekologiczny "Uroczysko Podgołogórze" w jego poprzednich granicach.
W kontekście powyższego Wójt Gminy Zabierzów wyjaśnił, że przy wytaczaniu granic użytku ekologicznego posiłkowano się pomocniczo i wykorzystano załączniki graficzne do nieobowiązującej już uchwały w sprawie użytku ekologicznego pn. "Uroczysko Podgołogórze" oraz obowiązującego rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie użytku ekologicznego pn. "Uroczysko w Rząsce". Analizy granic przebiegu użytków dokonał geodeta uprawniony, gdyż czynność ta wymagała wiedzy specjalnej – geodezyjnej w zakresie badania przebiegu granic użytków gruntowych, mapy ewidencji w zakresie granic nieruchomości, co było ściśle związane z analizą zasobów ewidencji gruntów. Geodeta zgodnie z przepisami prawa pozyskał materiały z organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny – Starosty Krakowskiego, ponieważ praca ta podlegała zgłoszeniu temu organowi i została przyjęta pod numerem ID Pracy 6640.12505.2015 w zasobie "aktualizacja ewidencji gruntów i budynków". W ramach tej pracy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków udostępnił wykonawcy dokumentację geodezyjną tj. mapę ewidencji gruntów w skali 1:2000, mapę zasadniczą w skali 1:2000, a także mapę cyfrową (zawierającą współrzędne określające przebieg granicy prawnej działki nr 469/135 położonej w Rzęsce). Ponadto geodeta uzyskał dostęp do materiałów archiwalnych podziałów: działki nr 469/121, która uległa podziałowi na działki nr 469/129 i 469/130; działki nr 469/130, która następnie uległa podziałowi na działki nr 469/131 i 469/132; oraz działki 469/132, która z kolei uległa podziałowi na działki nr 469/133, 469/134 i 469/135. Dokumentacja powyższa zawierała dane pozwalające jednoznacznie ustalić przebieg użytków i klas bonitacyjnych w obrębie obecnie istniejącej działki nr 469/135, a także działek, z których owa działka powstała (tj. podziału działki nr 469/121 i działki nr 469/130). Treścią mapy ewidencji gruntów jest m.in. przebieg użytków i klas bonitacyjnych na działkach ewidencyjnych. Materiały archiwalne dotyczące podziałów działek nr 469/121 i 469/130 pozwoliły jednoznacznie ustalić przebieg granic nieruchomości. Geodeta mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 roku (sygn. akt II SA/Kr 1180/12) określił przebieg użytku po granicach nieruchomości, granicach użytków gruntowych określając i przypisując punktom załamania tych granic współrzędne geodezyjne granic użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" stanowiące załącznik nr 1 do uchwały. Określone współrzędne umożliwiają w każdym czasie odtworzenie przebiegu dokumentacji graficznej użytku ekologicznego w dowolnej skali, a także precyzyjne wyznaczenie ich w terenie. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż pierwotna działka nr 469/121 objęta użytkiem ekologicznym z 2001 roku ulegała późniejszym podziałom geodezyjnym, co skutkowało określeniem przebiegu granic tej nieruchomości. Powyższe czynności spowodowały powstanie dokumentacji geodezyjnej obrazującej przebieg granic, które zostały wykorzystane jako tożsame z przebiegiem granic użytku ekologicznego. Opisane czynności stanowią w istocie czynność materialno-techniczną, która została zlecona geodecie uprawnionemu nie ze względu na trudność i stopień skomplikowania sprawy, lecz z uwagi na konieczność pozyskania w trybie przepisów prawa geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej oraz potrzebę posiadania niezbędnych geodezyjnych narzędzi technicznych. Efektem nakreślonych prac jest opracowanie finalne w postaci mapy z naniesieniem granic wyznaczających położenie i zasięg ustanawianego użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze".
Konkludując zaprezentowane wyjaśnienia, Wójt Gminy Zabierzów podkreślił, że uchwała w sprawie ustanowienia opisanej formy ochrony przyrody swoim zasięgiem obejmuje obszar znajdujący się w granicach działek ewidencyjnych wskazanych w § 2 uchwały. Punkty załamania przebiegu granic użytku ekologicznego określone zostały w wykazie współrzędnych geodezyjnych, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. Położenie oraz granice użytku ekologicznego określone zostały na mapie stanowiącej załącznik Nr 2 do uchwały. Utworzoną formą ochrony przyrody jest użytek ekologiczny o nazwie "Uroczysko Podgołogórze". Szczególnym celem jego ustanowienia jest zachowanie stanowisk i siedliska fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser (objętego ścisłą ochroną gatunkową) usytuowanych na działce nr 469/40 położonej w Rząsce. Co istotne – zdaniem Wójta Gminy Zabierzów – tereny objęte ochroną nieprzerwanie utrzymują walory przyrodnicze, które stanowią o atrakcyjności i wyjątkowości przyrodniczej tego obszaru. Znajdujące się na nim stanowiska i siedlisko fiołka bagiennego Viola uliginosa wraz z innymi zasługującymi na ochronę pozostałościami ekosystemów, mającymi znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, o których mowa również jest w zgromadzonych opracowaniach naukowych, bez wątpienia przemawiają za tym, by nadać temu obszarowi status użytku ekologicznego. Spośród katalogu form ochrony przyrody, których ustanowienie przewiduje ustawa o ochronie przyrody, to właśnie użytek ekologiczny wydawał się najwłaściwszy w opisywanym przypadku. W ocenie Wójta Gminy Zabierzów ustanowienie użytku ekologicznego pn.: "Uroczysko Podgołogórze" w poprzednich jego granicach, ustalonych i wskazanych na nowo dla potrzeb podejmowanej uchwały, jest wyrazem dążenia do pełnej i trwałej realizacji praktycznej ochrony ustawowo chronionego gatunku fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser, jego stanowisk i siedliska na działce ew. nr 469/40 położonej w Rząsce.
Wójt Gminy Zabierzów zaznaczył, że projekt uchwały został uzgodniony pozytywnie bez żadnych zastrzeżeń przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., znak Op-1.625.1.2016.RS.
Następnie Wójt Gminy Zabierzów odniósł się do kwestii legitymacji skargowej skarżących oraz do kwestii naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie organu skarżący uzasadniając własną legitymację do wniesienia skargi w kontekście swojej nieruchomości, wobec której zostały ustanowione określone ograniczenia – o ile posiadają interes prawny wywodzony już z samego tytułu władztwa nad rzeczą to wcale nie dowiedli naruszenia tego interesu w drodze przyjęcia wymienionego wyżej aktu prawa lokalnego. Wójt Gminy Zabierzów podzielił pogląd strony skarżącej, że jako właściciel ów interes prawny, jakiego źródłem jawi się prawo własności, strona skarżąca posiada, to jednak wcale z treści skargi nie wynika, na czym miałoby polegać jego naruszenie w kontekście wykonywania choćby władztwa na rzeczą, co stanowi skądinąd realizację wymogu ciężaru dowiedzenia przez skarżącego jego legitymacji skargowej. Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. to wnoszący skargę zobligowany jest wykazać, w jaki sposób przyjęty akt prawa miejscowego godzi w jego sferę właścicielską poprzez przykładowo ograniczenie korzystania z nieruchomości w oznaczonym kierunku, w jakim skądinąd przedmiotowa nieruchomość mogłaby zostać wykorzystana. Z treści skargi nie wynika żadna konkluzja, jaka dawałaby podstawy twierdzić, że przyjęty przez Radę Gminy Zabierzów akt normatywny narusza interes prawny skarżącego w ten sposób, iż ogranicza mu możliwość korzystania z jego nieruchomości w zakresie dotychczasowego jej wykorzystania. Organ zaprezentował stanowisko, iż o ile w przypadku zaskarżenia aktu prawa miejscowego, jakim jawi się akt erekcyjny użytku ekologicznego strona skarżąca posiada interes prawny, o tyle skarga winna ulec oddaleniu ze względu na brak wykazania przez przeciwnika jego naruszenia. Zdaniem organu, to na skarżącym spoczywa ciężar dowiedzenia właśnie naruszenia jego interesu prawnego w przyjęciu aktu normatywnego. Na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. występuje całkowicie odmienny sposób podejścia do rozumienia interesu prawnego niż na gruncie normy z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Interes prawny bowiem we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wiąże się z oczekiwanym przez skarżącego zachowaniem sądu administracyjnego. Nie chodzi tu o "naruszenie" interesu prawnego, który już wcześniej istniał, ale o interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. W regulacji zawartej w ustawach samorządowych chodzi natomiast o "naruszenie interesu prawnego" przez akt zaskarżony, a więc interes zastany przez skarżącego, wiążący się z byłym zachowaniem organu administracji publicznej (samorządu terytorialnego)" (pogląd ten organ przedstawił powołując się na stanowisko T. Wosia, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s 100). W przypadku natomiast legitymacji skargowej przysługującej stronie w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu normatywnego ustawodawca wymaga nie tyle wykazania samego interesu prawnego, co wręcz jego naruszenia wskutek przyjęcia aktu prawnego. Organ w tym kontekście zaznaczył, że nie kwestionuje istnienia interesu prawnego wnoszącego skargę, lecz wskazuje na brak jego wykazania zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i późniejszej skardze do sądu administracyjnego. Zdaniem organu, rolą strony skarżącej było precyzyjne określenie, w jaki sposób przepisy kwestionowanej uchwały naruszają jej interes prawny w kontekście posiadanej nieruchomości. Z treści skargi nie wynika jednak, aby strona skarżąca owo naruszenie interesu prawnego w jakikolwiek sposób wykazała. Innymi słowy, to wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Nadto jednym z warunków skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego jawi się wykazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, iż dla stwierdzenia nieważności aktu prawa lokalnego winny zachodzić ponadto kumulatywnie dwie przesłanki: naruszenie interesu prawnego oraz niezgodność z prawem – rozumiana w tym wypadku dość szeroko. Zrealizowanie wyłącznie jednej z wyżej wymienionych przesłanek jest niewystarczające dla stwierdzenia nieważności aktu normatywnego, a tym samym winno prowadzić do oddalenia skargi a limine.
W kolejnej części odpowiedzi na skargę, organ odniósł się do zarzutów strony skarżącej. Zdaniem Wójta Gminy Zabierzów wnoszący skargę pozostają w błędzie twierdząc, że kwestionowany akt prawa miejscowego godzi w ich prawa, albowiem na działce ew. 469/135 nie występują jej zdaniem żadne unikatowe tudzież wymagające ochrony pozostałości ekosystemu, które mogłyby zostać objęte daną formą ochrony przyrody. Strona skarżąca – zdaniem organu – traci z pola widzenia fakt, że co prawda na innej działce ewidencyjnej znajduje się siedlisko fiołka bagiennego, to jednak cały ten obszar objęty granicami użytku ekologicznego tworzy dla niego strefę buforową, gwarantującą zachowanie tej populacji w stanie niezmienionym na wskazanym terenie. Nie bez znaczenia są tutaj – w ocenie organu – dywagacje autora opinii hydrologicznej, który jednoznacznie twierdzi, że dla fiołka bagiennego jakakolwiek zmiana stosunków wodnych może mieć degradacyjny charakter, zaś zasób wodny tego obszaru opiera się raczej na sezonowym zasilaniu w wodę, co również ma niebagatelne znaczenie dla całego obszaru tzw. zlewni wód opadowych, jakiej granice wedle opinii biegłego są zdecydowanie szersze, aniżeli samego użytku ekologicznego. Organ zaznaczył przy tym, że w podsumowaniu opinii jednostkowych konsylium biegłych stanęło na stanowisku, iż dla ochrony obszarowej populacji fiołka bagiennego utworzenie użytku ekologicznego w dawnych jego graniach jawi się niezbędnym posunięciem dla zachowania gatunku tej rośliny.
Rada Gminy Zabierzów mając na względzie wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego jakie zapadły w niniejszej sprawie poprzednio, ustanawiając ponownie analogiczną formę ochrony przyrody nie tylko przeprowadziła pomiary geodezyjne w terenie, lecz jeszcze raz dokonała oceny występowania na tym obszarze fiołka bagiennego poprzez między innymi przygotowanie stosownych ekspertyz - do czego w zasadzie nie była zobowiązana bacząc na wcześniejszą opinię prof. Eugeniusza Dubiela, która do tej pory nie została w jakikolwiek sposób zaprzeczona. Mimo wszystko jednak przy uczestnictwie przedstawicieli Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie oraz władz gminnych w 2015 roku zostały przeprowadzone ponowne oględziny tegoż terenu, których wynik był w zasadzie do przewidzenia w kontekście istnienia na tym obszarze populacji fiołka bagiennego.
Organ jako zdumiewającą ocenił tezę skarżących, jakoby przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały doszło do pogwałcenia art. 42 ustawy o ochronie przyrody przez pominięcie faktu, że na nieruchomości skarżących nie występują żadne pozostałości ekosystemu, mogące zostać objęte tą właśnie formą obszarową ochrony przyrody. W tym kontekście Wójt Gminy Zabierzów zwrócił uwagę na fakt, że na nieruchomości skarżących występują przecież zbiorniki wodne (stawy rybne będące pozostałością XIX wiecznego zespołu) oraz towarzyszące im obszary zieleni łęgowej, dla których istnienia niezbędne są grunty o podmokłym podłożu. Powyższe można z łatwością ustalić w oparciu o wypis z rejestru gruntów, gdzie wskazano, iż powierzchnia użytku Wsr (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi) na działce nr 469/135 to 1,4985 ha, a pozostałe użytki rolne (R, Ps, Lz) to 0,6781 ha. Jak podkreśla się w opracowaniach specjalistycznych – nie tylko tych, jakie stanowiły bazę metodologiczną dla opracowania rzeczonych ekspertyz – dla głównego przedmiotu ochrony fiołka bagiennego najistotniejsze jest utrzymanie odpowiedniego nawodnienia terenu. W tym właśnie kierunku w opinii hydrologicznej biegły zaznaczył, że dla zachowania stanowiska fiołka bagiennego niezbędna jest ochrona prawie całej zlewni potoku (zlewnia obejmuje cały obszar użytku w tym i całą działkę nr 469/135) oraz nakaz utrzymania ciągłości cieków wodnych na całym obszarze. Zlewnia natomiast wód opadowych obejmuje obszar zdecydowanie większy aniżeli powierzchnia samego użytku ekologicznego, co dodatkowo stanowi argument dla włączenia w jego granice działki skarżących. Nadto okoliczność istnienia stawów rybnych na nieruchomości strony skarżącej dowodzi korzystnego wpływu z punktu widzenia ochrony zasobów wodnych dolinki, którą objęto użytkiem, a to z uwagi na to, iż nawet zamulone i zarośnięte stawy oddziałują pozytywnie na zbiorowiska roślinne, gdyż stabilizują wysoki poziom wód gruntowych. Działka nr 469/135 położona jest poniżej stanowisk i siedliska fiołka bagiennego, zlokalizowanych głównie na działce nr 469/40. Kierunek natomiast spływu wód powierzchniowych (południowo-zachodni) ma niebagatelne znaczenie dla utrzymania odpowiednio wysokiego poziomu wód gruntowych jak i powierzchniowych na działkach położonych w wyższych partiach zlewni cieku zasilającego stawy, tj. przede wszystkim w miejscu, gdzie potwierdzono występowanie stanowisk fiołka bagiennego. Innymi słowy, stawy położone na działce nr 469/135 pełnią funkcję retencyjną, zatrzymując jednocześnie znaczną część spływających ze wzniesienia Pasternika wód, przez co dochodzi do zapewnienia odpowiednich warunków siedliskowych dla populacji fiołka bagiennego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż obszary podmokłe o stabilnym stanie wody stanowią najkorzystniejsze warunki dla rozwoju chronionego gatunku fiołka bagiennego. Roślina ta przeważnie rośnie w zbiorowiskach łęgowych – najczęściej w pobliżu lustra wolnopłynącej lub przesączającej się przez podłoże wody. Przyczyny te były podstawą do włączenia działki nr 469/135 w obszar użytku, wszak owe nieruchomości stanowią obszarowo jeden ekosystem wzajemnie się wspomagający i samowystarczalny dla istnienia na tym terenie fiołka bagiennego.
Zdaniem organu, błędne jest twierdzenie strony skarżącej, iż cenne wartości przyrodnicze, dla których tworzony jest użytek ekologiczny, należy odnosić wyłącznie do jednostkowej działki ewidencyjnej, na której występuje między innymi ten właśnie gatunek, jaki wymaga ustanowienia formy ochrony przyrody. Miejsce lokalizacji gatunku chronionego, w tym wypadku fiołka bagiennego, postrzegane jako podstawa prawna dla ustanowienia formy ochrony przyrody w graniach działki ewidencyjnej, a nawet przy zachowaniu przykładowo strefy buforowej w wielkości 50 m licząc po promieniu od miejsca lokalizacji siedliska tej rośliny, wydaje się być – zdaniem organu – niezrozumieniem istoty zagadnienia, dla której wprowadza się teren predestynowany do szczególnej ochrony przyrodniczej. Żaden przepis art. 42 tudzież art. 44 i 45 ustawy o ochronie przyrody nie nawiązuje do pojęcia działki w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, lecz wręcz przeciwnie ustawodawca w tych przepisach posługuje się wyrażeniem obiektu lub obszaru, dla którego tworzy się tę formę ochrony przyrody. Występowanie populacji fiołka bagiennego właśnie na tym obszarze wymaga zapewnienia jemu właściwych warunków przyrodniczo – hydrologiczno – morfologicznych, aby roślina ta mogła bez przeszkód egzystować. Tym samym organ w procesie tworzenia prawa posiłkował się opiniami biegłych różnych specjalizacji, aby zdobyć w tym zakresie absolutną wiedzę i przekonanie co do wyznaczenia granic użytku ekologicznego, które w zestawieniu z interesem właścicieli nieruchomości stanowią wyraz wyważenia interesu publicznego i indywidualnego z zachowaniem zasady "złotego środka", a więc jak najmniejszej ingerencji w prawo własności prywatnej. Nie można bowiem postrzegać ekosystemu jako jednego z elementów, który tworzy jedną całość, lecz w tym wypadku z uwagi na zachodzące relacje, do tego zagadnienia należy podchodzić holistycznie, wskazując jednocześnie, że występowanie na działce skarżących tego rodzaju roślinności oraz stawów wodnych ma bezpośredni wpływ na zachowanie populacji fiołka bagiennego, co wynika przecież między innymi z opinii hydrologicznej, sporządzonej na potrzeby ustanowienia tej formy ochrony przyrody. Stąd objęcie nieruchomości strony skarżącej użytkiem raczej nie powinno budzić większych wątpliwości.
Odnosząc się do zarzutu niedostatku dokumentacji dla ustanowienia użytku ekologicznego z punktu widzenia obowiązujących przepisów, organ wskazał, że skarżący był już w posiadaniu działki, jaka w oparciu o poprzedni stan prawny objęta była użytkiem ekologicznym ustanowionym w 2001 roku. Tego stanu rzeczy skarżący nie kwestionował, a tym bardziej nie negował istnienia na tym obszarze gatunków roślin tudzież całego ekosystemu, jako cennej wartości przyrodniczej. W ocenie organu w tej sytuacji zdumienie budzi twierdzenie skarżących, że na działce niebędącej ich własnością występujące tam rośliny nie do końca mogą odpowiadać gatunkowi fiołka bagiennego. Organ zwrócił przy tym uwagę na to, że linia orzekania w tej sprawie, a więc dotycząca poprzedniego użytku ekologicznego sprowadziła się do stwierdzenia, że co do zasady istnieją podstawy powołania tam tej właśnie formy ochrony przyrody, z tym jednak zastrzeżeniem, iż na załączniku graficznym winna zostać precyzyjnie nakreślona granica użytku. Innymi słowy, to nie powierzchnia obszaru w tym wypadku stanowiła podstawę stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały, lecz grubość kreski na załączniku graficznym, która miała wyznaczać przebieg granicy. Pozostałe zarzuty, również odnoszące się do kwestii "przeregulowania" tego obszaru nie znalazły żadnej aprobaty sądów administracyjnych i w tym względzie istnienie na tym obszarze Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego w kontekście szczególnej formy ochrony obszarowej siedliska i stanowisk fiołka bagiennego nie ma większego znaczenia.
Nawiązując do zarzutu skarżących naruszenia art. 31 Konstytucji RP poprzez ingerencję zaskarżonej uchwały w ich prawo własności do działki nr 469/135 organ zaznacza, iż skarżący skupiają się głównie na wskazaniu, że zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie prawa własności należącej do nich nieruchomości. W istocie do ograniczenia takiego może z natury rzeczy prowadzić wprowadzenie formy ochrony przyrody, jednak na gruncie niniejszej sprawy ograniczenie to jest uzasadnione potrzebą ochrony wartości wskazanych w ustawie o ochronie przyrody, a wymagających ochrony również na obszarze nieruchomości skarżących. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem w tym zakresie prawa, zwłaszcza że ograniczenia nią wprowadzone nie uderzają w istotę prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Organ powołał dla uzasadnienia tej tezy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni, nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. W ocenie organu kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń zaskarżonej uchwały, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez ustalenia tej uchwały. Konieczność powstrzymywania się od niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; uszkadzania i zanieczyszczania gleby; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno – błotnych; wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; zmiany sposobu użytkowania ziemi; zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych – nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności. Wyszczególnione zakazy nie dotyczą przy tym prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Organ wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała określa w § 5 właściwe zakazy wybrane spośród wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Analiza zaś treści przywołanego paragrafu uchwały wskazuje, że katalog tych zakazów nie wykracza poza zakres zakazów wskazanych w art. 45 ust. 1 rzeczonej ustawy. Wójt Gminy Zabierzów powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone podczas badania wcześniejszej uchwały, w myśl którego "powtórzenie w uchwale katalogu zakazów z art. 31a ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do uznania, że uchwala istotnie narusza prawo", a "w gestii legislatora lokalnego pozostaje kwestia, które z ustawowych zakazów zostaną ustanowione w akcie erekcyjnym ustanawiającym daną formę ochrony przyrody". Z tego też powodu nie można zarzucić zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia prawa poprzez popełnienie błędu superfluum.
Odnosząc się do zarzutów jakoby skarżona uchwała była sprzeczna z prawem również z tego względu, że znalezione rośliny na terenie działki nr 469/40 to rozety samych liści, które nie posiadały kwiatów, a w związku z tym powstają uzasadnione wątpliwości co do faktycznego istnienia fiołka bagiennego – organ ponownie podkreślił, iż w czasie wizji i badań terenowych jak i opracowaniach własnych prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel nigdy nie zaprzeczył i nie kwestionował obecności fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/40 położonej w miejscowości Rząska gmina Zabierzów. W swoich opracowaniach stwierdzał jednoznacznie, że na działce nr 469/40 w Rząsce wzrasta fiołek bagienny Viola uliginosa Besser (dokumentował to zdjęciami fotograficznymi załączonymi do wykonywanych opracowań). Organ zauważył przy tym, iż prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel nie neguje w podpisanym oświadczeniu z dnia 22 września 2016 r. występowania fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/40 w Rząsce, lecz sugeruje jedynie, że dodatkowe przeprowadzenie badań populacji w okresie kwitnienia tej rośliny dałoby uzupełnienie i pełnię wiedzy o ilości pędów kwitnących i rozmnażaniu generatywnym populacji tego gatunku na gruncie tej działki. Podstawą opracowania z badań przeprowadzonych w lipcu 2015 roku, którego współautorem jest prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel, była inwentaryzacja fiołka bagiennego na terenie działki ew. nr 469/40 położonej w Rząsce gm. Zabierzów. Prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel w lipcu 2015 roku uczestniczył w badaniach fiołka bagiennego na gruncie tej działki, wskazał rozmieszczenie skupisk "osobników" i podpisał się pod opracowaniem z tych badań pn. "Inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/40 w miejscowości Rząska gmina Zabierzów".
W konkluzji ustaleń i rozważań zawartych w odpowiedzi na skargę, organ sformułował ocenę, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury. Organ działał w tej sprawie w ramach przysługujących mu kompetencji i nie przekroczył granic ustawowego upoważnienia do ustanowienia tej formy ochrony, odnoszącej się do przedmiotowego obszaru. Wskazane zaś przez skarżących zarzuty są – zdaniem organu – bezzasadne.
Jako dowody zgromadzone w sprawie organ przełożył następujące dokumenty: Inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa na działce 469/40 w Rząsce. Inwentaryzacja populacji fiołka Rivina Viola riviniana Rchb. na działce nr 469/40 w Rząsce, autorstwa prof. dr. hab. Eugeniusza Dubiela i mgr Stefana Gawrońskiego; Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie byłego użytku ekologicznego "Podgołogórze autorstwa mgr Marii Baścik; Viola uliginosa Besser (1809), Fiołek bagienny, Ekspertyza taksonomiczna, autorstwa prof. UJ dr hab. Józefa Mitki; Analiza pozycji systematycznej fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr469/40 w Rząsce na podstawie przeprowadzonych już badań genetycznych i cytologicznych, autorstwa dr hab. Elżbiety Cieślak i dr Wojciecha Paula; Podsumowanie wykonane i podpisane przez wyżej wyszczególnionych autorów; Dokumentacja geodezyjna granic użytku ekologicznego; Ocena stanu szaty roślinnej stawów i ich otoczenia w Rząsce oraz opracowanie aktualnego stanu w terenie objętym użytkiem ekologicznym na dz. nr 469/40 w Rząsce autorstwa prof. dr. hab. Eugeniusza Dubiela z roku 2012, w którym zawarto zdjęcie fot. 9 kwitnącego fiołka bagiennego z dn. 04.05.2012 r.; kopia protokołu oględzin, wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 maja 2015 roku na działce nr 469/40 położonej w Rząsce, celem której było ustalenie stanu faktycznego na gruncie istnienia oraz zbadania populacji gatunku ściśle chronionego, jakim jest fiołek bagienny Viola uliginosa Besser. Przedłożone zostało również uzasadnienie projektu uchwały.
Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi, tj. wyciągu z protokołu Nr XXI/2016 z Sesji Rady Gminy Zabierzów z dnia 23 września 2016 r. wraz z załącznikiem – oświadczeniem prof. Eugeniusza Dubiela z dnia 22 września 2016 r.
W zgromadzonej dokumentacji znajduje się postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 6 lipca 2017 r., znak OP-I.625.1.2016.RS, którym organ ten – na podstawie art. 44 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – postanowił uzgodnić projekt uchwały Rady Gminy Zabierzów w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze". W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał w szczególności, że fiołek bagienny Viola uliginosa został opisany po raz pierwszy dla nauki przez Walibalda S. Bessera w 1809 r. na stanowisku w Rząsce (locus classicus, czyli stanowisko klasyczne gatunku). Jego obecność na tym stanowisku w ostatnich latach potwierdzali: Kuta 1978; Baryła, Kuta 2001; Dubiel 2004, 2012, 2015; Cieśla, Paul, Ronikier 2006; Paul, Krawczyk, Kuta, Małobęcki, Nobis 2014. Przeprowadzona w lipcu 2015 r. inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego na działce nr 469/40 w Rząsce wykazała w sposób niebudzący wątpliwości występowanie tego gatunku. Opis oraz wyniki badań i analiz zawarte są w opinii specjalistycznej autorstwa prof. dr. hab. Eugeniusza Dubiela, mgr. Stefana Gawrońskiego, prof. UJ dr. hab. Józefa Mitki, dr hab. Elżbiety Cieślak, dr. Wojciecha Paula i mgr Marii Baścik. Fiołek bagienny podlega ochronie ścisłej na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409). Gatunek ten wymieniony jest w załączniku nr 1 do rozporządzenia pod pozycją 172. W stosunku do fiołka bagiennego obowiązują więc zakazy określone w § 6 tego rozporządzenia, w tym zakazy umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania, niszczenia jego siedliska, pozyskiwania łub zbioru. W Polskiej Czerwonej Księdze Roślin z 2014 r. fiołek bagienny został sklasyfikowany jako gatunek narażony na wyginięcie (kategoria VU). Jak podają autorzy Księgi w ostatnich 10 latach znaleziono 16 nowych stanowisk zlokalizowanych w północno-wschodniej części Kotliny Sandomierskiej, które w większości nie są narażone na zniszczenie. Siedlisko fiołka bagiennego w Rząsce obejmuje częściowo zalesioną dolinkę potoku bez nazwy – prawobrzeżnego dopływu Rudawy, położoną w południowo-zachodniej części wzniesienia Pasternik (282,2 m n.p.m.). Zbocza zachodnie i północno-zachodnie dolinki są łagodne, natomiast wschodnie znacznie nachylone i poprzecinane czterema nieckami denudacyjnymi kończącymi się głębokimi wąwozami sięgającymi prawie do spłaszczenia grzbietowego. W odcinku środkowym dolinka posiada płaskie dno i jest dość szeroka. Ze względu na nieprzepuszczalne iły w podłożu dolina jest dość dobrze uwodniona. Znajdujące się w nieckach zboczowych wysięki wód gruntowych spływają do cieku głównego. Fiołek bagienny rośnie w miejscach wilgotnych, zabagnionych, z wodą zalegającą na powierzchni, w pobliżu lustra wody płynącej lub przesączającej się przez podłoże. Właśnie takie warunki hydrologiczne panują na stanowisku w Rząsce. Fiołek bagienny jest rośliną wrażliwą na zmiany stosunków wodnych, dlatego też dla zachowania populacji tego gatunku w tym miejscu niezbędna jest ochrona prawie całej zlewni potoku. Za korzystny z punktu widzenia ochrony stosunków wodnych dolinki uznać należy również fakt istnienia w granicach użytku stawów rybnych, z których część znajduje się w fazie zarastania. Nawet zamulone i zarośnięte stawy oddziałują pozytywnie na zbiorowiska roślinne, gdyż stabilizują wysoki poziom wód gruntowych, stwarzając jednocześnie korzystne warunki dla innych gatunków chronionych, głównie płazów. W 2004 roku prof. dr hab. Eugeniusz Dubiel opracował Plan ochrony użytku ekologicznego "Uroczysko w Rząsce" i "Uroczysko Podgołogórze". Plan zawiera wskazania dotyczące czynnej ochrony obu użytków ekologicznych. Plan zwraca uwagę m.in. na konieczność ochrony stosunków wodnych na obszarze zlewni doliny cieku bez nazwy (utrzymanie ich na stabilnym poziomie), ograniczenie do niezbędnego minimum ingerencji w drzewostany łęgu olszowo - jesionowego i olsu, w których występuje fiołek bagienny, systematyczne koszenie (przynajmniej raz w roku) łąk owsicowych położonych nad dolinką wraz z usuwaniem siana, koszenie (raz na 2 lata) młaki ze skrzypem olbrzymim. Autor opracowania za najpoważniejsze zagrożenie dla populacji fiołka bagiennego uznał pogarszanie stosunków wodnych. Potwierdzenie tego wniosku znajduje się w opracowaniu "Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze")" z 2015 roku, w którym mgr Maria Baścik pisze, że dla zabezpieczenia stanowiska fiołka bagiennego niezbędna jest ochrona prawie całej zlewni potoku oraz nakaz utrzymania ciągłości cieków wodnych na całym obszarze. Te niewielkie cieki wraz ze zbiorowiskami roślinnymi pełnią bardzo ważną funkcję przyrodniczą, stanowią struktury krajobrazowe sprzyjające migracji wielu różnych grup gatunków, a także zapewniające właściwe warunki aerostanitarne obszaru.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, biorąc pod uwagę wymagania fiołka bagiennego, konieczność ochrony jego siedlisk oraz zidentyfikowane zagrożenia, stwierdził, że zakazy przewidziane w projekcie uchwały, służące zabezpieczeniu przedmiotów ochrony w obszarze, są właściwe. Organ ten ocenił, że projekt uchwały zawiera wszystkie wymienione w art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody elementy składowe, a więc nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obszaru, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, ustanowienie uchwałą Rady Gminy Zabierzów użytku ekologicznego "Uroczysko Podgołogórze" w poprzednich jego granicach ustalonych i wskazanych w uzgadnianym projekcie uchwały jest wyrazem konsekwentnego dążenia do pełnej i trwałej ochrony ściśle chronionego i narażonego na wyginięcie fiołka bagiennego, rosnącego na stanowisku w Rząsce na terenie Gminy Zabierzów. Zapewnienie odpowiednich warunków ochrony temu gatunkowi poprzez wprowadzeń obszarowej formy ochrony przyrody jaką jest użytek ekologiczny przyczyni się również do ochrony różnorodności biologicznej prawie całej doliny potoku wypływającego ze wzgórza Pasternik, pokrytej mozaiką siedlisk leśnych, łąkowych, zaroślowych oraz wodnych i wyróżniającej się wysokimi walorami krajobrazowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały.
Uchwała rady gminy w przedmiocie uznania za użytek ekologiczny jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA).
Zgodnie z art. 101 ust. 1. u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustęp 3 tegoż przepisu stanowi zaś, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.
Rozważając dopuszczalność skargi w kontekście powyższego przepisu, należy stwierdzić, że skarżący przed wniesieniem skargi dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 4 października 2016 r.), zaś skargę wniesiono z zachowaniem 60-dniowego terminu.
Skarżący są właścicielami jednej z działek objętych użytkiem ekologicznym ustanowionym zaskarżoną uchwałą, przeto ich legitymacja skargowa jawi się jako oczywista. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sytuacji przedmiotowa uchwała, która w założeniu w wykonywanie prawa własności ingeruje, nie tylko dotyczy interesu prawnego skarżących, ale także go narusza. Przesądza to o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Podstawy do uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego zachodzą bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. A takiego naruszenia obiektywnego porządku prawnego Sąd się w niniejszej sprawie nie dopatrzył.
Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 44 ust. 1, 2 i 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, dalej "u.o.p."). Zgodnie ust. 1 tego przepisu ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (ust. 2). Projekt uchwały wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3a). Definicję użytku ekologicznego zawiera art. 42 u.o.p., który stanowi, że: "użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej – naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania".
Mając na względzie powyższe przepisy, należy wpierw stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie została podjęta bez podstawy prawnej. Jawi się też jako kompletna, gdy idzie o obligatoryjne elementy, wskazane w powołanym art. 44 ust. 2 u.o.p.; z drugiej strony – poza te elementy nie wykracza, w szczególności zakazy ustanowione w jej § 5 odpowiadają tym, które zostały wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p.
Przy podjęciu uchwały spełniono wymóg uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, o czym świadczy opisane wyżej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., znak OP-I.625.1.2016.RS.
Postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały wespół z załącznikami do niej zawierającymi wykaz współrzędnych geodezyjnych punktów załamania granic użytku ekologicznego (Nr 1) oraz mapę obrazującą położenie oraz granice użytku ekologicznego (Nr 2) jednoznacznie określają obszar użytku ekologicznego i jego granice. Należy je zatem ocenić jako prawidłowe.
W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy, w szczególności w postaci opracowań naukowych: Inwentaryzacja populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce 469/40 w Rząsce; Inwentaryzacja populacji fiołka Rivina Viola riviniana Rchb. na działce nr 469/40 w Rząsce, autorstwa prof. dr. hab. Eugeniusza Dubiela i Stefana Gawrońskiego z 2015 r.; Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze "), autorstwa Marii Baścik z 2015 r.; Viola uliginosa Besser (1809), Fiołek bagienny, Ekspertyza taksonomiczna, autorstwa Józefa Mitki; Analiza pozycji systematycznej fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/40 w Rząsce na podstawie przeprowadzonych już badań genetycznych i cytologicznych, autorstwa Elżbiety Cieślak i Wojciecha Paula z 2015 r. – w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na występowanie fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser na działce nr 469/40 w Rząsce; jest to z pewnością stanowisko rzadkiego i chronionego gatunku rośliny w rozumieniu art. 42 u.o.p. – sformułowany w skardze zarzut naruszenia tego przepisu, w ocenie Sądu, jest pozbawiony podstaw. W tym kontekście trzeba podkreślić, że w zastawieniu z powyższymi opracowaniami, które jawią się jako rezultat badań zespołu specjalistów, zawierają obszerną argumentację i jednoznaczne, przekonujące wnioski – nie mogło mieć istotnego znaczenia oświadczenie prof. Eugeniusza Dubiela z dnia 22 września 2016 r., wskazujące na możliwość przeprowadzenia dodatkowych badań populacji fiołka bagiennego Viola uliginosa Besser w okresie kwitnienia tej rośliny (warto przy tym zauważyć, że w opracowaniu autorstwa prof. Eugeniusza Dubiela z 2012 roku znajduje się fotografia kwitnącego fiołka bagiennego w Rząsce, wykonana w dniu 4 maja 2012 r.). Nie można czynić Radzie Gminy Zabierzów zarzutu z tego, że przyjęła za podstawę ustaleń faktycznych owe opracowania, a nie oświadczenie. Biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego nie sposób też podzielić zgłaszanych przez skarżących wątpliwości co do tego, że fiołek bagienny Viola uliginosa Besser w ogóle w Rząsce się znajduje. Jak wskazali autorzy opracowań sporządzonych na potrzeby podjęcia przedmiotowej uchwały, a także organ współdziałający, występowanie Viola uliginosa Besser znajduje potwierdzenie nie tylko w obecnych badaniach; fiołek ten został opisany po raz pierwszy dla nauki przez Walibalda S. Bessera w 1809 r. na stanowisku w Rząsce (locus classicus, czyli stanowisko klasyczne gatunku). Jego obecność na tym stanowisku w ostatnich latach potwierdzali: Kuta 1978; Baryła, Kuta 2001; Dubiel 2004, 2012, 2015; Cieśla, Paul, Ronikier 2006; Paul, Krawczyk, Kuta, Małobęcki, Nobis 2014.
W ocenie Sądu nie można też uznać za uzasadnione zarzutów skargi wskazujących na nazbyt rozległe określenie granic użytku ekologicznego, bez analizy całości odnośnego obszaru, z pominięciem opisu i oględzin działki nr 469/135, na której nie występują pozostałości ekosystemów z unikatowymi zasobami genowymi. Granice użytku ekologicznego znajdują bowiem przekonujące uzasadnienie w zgromadzonych opracowaniach, a zwłaszcza w opracowaniu pt. Warunki hydrologiczne obszaru występowania fiołka bagiennego w Rząsce (stanowisko w obrębie b. użytku ekologicznego "Podgołogórze"), autorstwa Marii Baścik z 2015 r. Maria Baścik pisze w szczególności, że dla zabezpieczenia stanowiska fiołka bagiennego niezbędna jest ochrona prawie całej zlewni potoku oraz nakaz utrzymania ciągłości cieków wodnych na całym obszarze. Te niewielkie cieki wraz ze zbiorowiskami roślinnymi pełnią bardzo ważną funkcję przyrodniczą, stanowią struktury krajobrazowe sprzyjające migracji wielu różnych grup gatunków, a także zapewniające właściwe warunki aerostanitarne obszaru. Wszyscy wypowiadający się w sprawie biegli, we wspólnych wnioskach, wskazali na potrzebę powołania nowego użytku ekologicznego "w jego poprzednich granicach". Określenie granic użytku ekologicznego nie nastąpiło zatem w sposób dowolny; ma ono merytoryczne uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Biegli sformułowali wnioski na podstawie posiadanej wiedzy specjalnej oraz zebranych danych, które w ich ocenie były kompletne i wystarczające. Wniosków tych niepodobna kwestionować z uwagi na podnoszone przez skarżących zastrzeżenia co do nieprzeprowadzenia odrębnych oględzin ich działki. Przesłanki ustanowienia użytku ekologicznego są zrelatywizowane i podlegają badaniu w odniesieniu do określonego obszaru, a nie w odniesieniu do określonych działek ewidencyjnych. Trzeba też zgodzić się z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę, prowadzącą do konkluzji, że granice użytku ekologicznego nie muszą się pokrywać ani zamykać w granicach działki, na której występuje stanowisko chronionej rośliny. Granice użytku ekologicznego są determinowane potrzebami ochrony, a nie granicami działki ewidencyjnej.
Generalnie trzeba zgodzić się z tezą, że ustanowienie użytku ekologicznego, które w założeniu implikuje ingerencję w prawo własności, wymaga oceny z punktu widzenia art. 31 Konstytucji RP oraz zasady proporcjonalności, a jego podstawy muszą być rzetelnie udokumentowane. W niniejszej sprawie wymogi te, w ocenie Sądu, są jednak spełnione, przeto zarzut naruszenia powołanego przepisu ustawy zasadniczej jawi się jako nieuzasadniony. Wbrew stanowisku skarżących wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu własności nie wynikają tylko z odczucia organu czy też jego przeświadczenia, lecz opierają się na przesłankach obiektywnie istniejących – przesłankach udokumentowanych omówionymi wyżej, wzajemnie się uzupełniającymi, opracowaniami zespołu specjalistów. Samo ustanowienie użytku ekologicznego ani zakazy wprowadzone w § 5 zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu, nie naruszają zasady proporcjonalności. Wybór wspomnianych zakazów z katalogu ustawowego należy do kompetencji organu; został dokonany, w świetle zgromadzonej dokumentacji, w sposób racjonalny, zyskał też aprobatę organu współdziałającego – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W ocenie Sądu ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie naruszają istoty prawa własności. Nie przekreślają one bowiem możliwości korzystania z nieruchomości ani możliwości rozporządzania nią. Sąd nie podziela też wątpliwości skarżącego co do zgodności z art. 2 i 31 Konstytucji RP przepisów ustawy stanowiących podstawę wydania zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.