II SA/Kr 303/23

II SA/Kr 303/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 74
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WI-I.7840.8.26.2022.ES w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych sprawy skargę oddala
Uzasadnienie
Starosta Myślenicki postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr AB.670.125.2022.AB działając na podstawie art. 74 § 2 oraz art. 123 K.p.a. odmówił W. R. udostępnienia akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty Myślenickiego pozwolenia na budowę nr 81/2012 z dnia 7 lutego 2012 r. znak AB.6740.9.2012.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni zwróciła się o "umożliwienie wykonania prawa wglądu w akta postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla realizacji zamierzenia budowlanego pn. rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego o część usługowo-gospodarczą wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan. i C.O. oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr [...] w miejscowości M. obręb 3, prowadzonego z wniosku I. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F.P.H.U. [...] I. B. i zakończonego decyzją pozwolenia na budowę nr 81/2012 z dnia 7 lutego 2012 r. znak 4B.6710.9.2012 - przez - wykonanie nieuwierzytelnionych odpisów (kserokopii) wszystkich zalegających w nich dokumentów."
Organ podniósł, że według art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zgodnie z art. 74 § 1 K.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przepis art. 74 § 2 K.p.a., stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 74 § 2 K.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych czy też wydania odpisów dokumentów z akt z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Z powyższego wynika, że organ rozpatrując wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy powinien przede wszystkim rozpatrzyć kwestię, czy wnioskodawca ma legitymację strony w postępowaniu. Uznanie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania uzasadnia wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. VII SA/Wa 2355/17). Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w M. obr[...], zakończonego decyzją z dnia 7.02.2012 roku wynika, iż wnioskodawczyni nie była stroną tego postępowania. W związku z powyższym zasadnym jest zastosowanie art. 74 § 2 K.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt.
Na powyższe postanowienie W. R. wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niezasadne zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania w kierunku wyjaśnienia zasadności wniosku strony i ograniczenie się do wskazania, że "z akt postępowania (...) wynika, że wnioskodawczyni nie była stroną tego postępowania", całkowite pominięcie słusznego interesu wnioskodawczyni oraz okoliczności podanych przezeń w uzasadnieniu złożonego wniosku i tym samym prowadzenie postepowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 K.p.a. i w konsekwencji naruszenie art. 74 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr WI-I.7840.8.26.2022.ES utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Starosta prowadził postępowanie w oparciu o określony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu i wyznaczył krąg stron postępowania, nie będąc jednak związanym informacją projektanta o obszarze oddziaływania. W stosunku do każdej sprawy krąg stron postępowania ustalany jest indywidualnie. Wnioskodawczyni nie została uznana za stronę tego postępowania przez organ I instancji. Odpowiadając na zarzuty, należy wyjaśnić, iż udostępnienie akt w celu zapoznania się z ich treścią oraz wykonanie ich fotokopii jest czynnością techniczną. Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu nie bada się prawidłowości kręgu stron (obszaru oddziaływania inwestycji), który jest ustalany w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił, że dopiero w przypadku złożenia przez stronę w ustawowym terminie kompletnego pod względem formalnym wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Myślenickiego z 7 lutego 2012 r. organ I instancji będzie miał prawo i obowiązek ponownego zbadania kręg stron, poprzez zbadanie czy wnioskodawcy faktycznie winien przysługiwać przymiot strony, co pozwoli na zapoznanie się z całością akt sprawy.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. R. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 i 8 K.p.a. poprzez niezasadne zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania w kierunku wyjaśnienia zasadności wniosku strony, i ograniczenie się do wskazania, że "z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia no budowę na działce nr [...] z dnia 7 lutego 2012 r. wynika, iż wnioskodawczyni nie była stroną tego postępowania, całkowite pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy oraz okoliczności podanych przezeń w uzasadnieniu złożonego wniosku i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 K.p.a. nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa,
2/ art. 74 § 2 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie mimo braku podstaw prawnych i faktycznych dla takiego postąpienia;
3/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jego uchylenia lub zmiany
W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o odmowie udostępnienia akt sprawy zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Odmowę udostępnienia akt organ uzasadniał tym, że skarżąca nie była stroną postepowania zakończonego decyzją ostateczną. W ocenie sądu postanowienie jest prawidłowe.
Zgodnie z dyspozycją art. 73 K.p.a. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). W doktrynie podkreśla się, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Przepis art 73 K.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z przepisów rozdziału 3 działu II mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem. Podmioty te mogą realizować przysługujące im uprawnienia jedynie w odniesieniu do akt tych spraw administracyjnych, w których są stronami lub podmiotami na prawach strony (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II.
Kwestia czy wglądu do akt spray może żądać podmiot, który co prawda przez organ nie jest uznawany za stronę, ale sam uważa że sprawa dotyczy jego interesu prawnego lub jak w niniejszej sprawie, że nieruchomość do niego należąca jest w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (procedowanej w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę) jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Pozytywny w tym przedmiocie stosunek wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2010 r. IV SA/Wa 1114/10 w którym wskazano, że z uprawnień wskazanych w art. 73 K.p.a. może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akta postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości.
Wydaje się jednak, że stanowisko to jest odosobnione. Uznanie bowiem, że organ administracji powinien każdorazowo badać interes prawny wnoszącego o udostępnienie akt sprawy prowadziło by do uznania, że jest to postępowanie w istocie mające na celu także weryfikacje podmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego, a wydaje się, że regulacja zamieszczona w art. 73 i 74 K.p.a. nie temu nie służy.
Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. II OSK 1297/19 postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Podobny pogląd wyrażono w tezach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1589/17 1. Po zakończeniu postępowania zasadniczego organ nie ustala na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt, odrębnie i na nowo kręgu uczestników postępowania zasadniczego. Niewątpliwie dostęp do akt będą mieli następcy prawni stron postępowania zasadniczego ale nie nowe podmioty, które wskazują że takie prawo im przysługiwało a nie zostało ono przez organ w postępowaniu zasadniczym zrealizowane. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "zasadniczym" czyli takim, które merytorycznie zakończyło daną sprawę. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania zależnego od owego postępowania zasadniczego. To w postępowaniu zasadniczym organ administracji rozstrzygał sprawę administracyjną.
Przytoczyć na koniec można pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Bk 731/22, w którym wskazano, że o tym bowiem, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony, nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego.
Przytoczone wyżej poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Incydentalny charakter postępowania o udostępnienia akt sprawy, wyklucza możliwość weryfikacji przez organ podmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego, jakiego organ dokonał po wszczęciu tego postępowania. Wgląd do akt sprawy mają tylko podmioty uznane przez organ za stronę toczącego się postępowania, a nie podmioty, które uważają, że im także status strony przysługuje lub przysługiwał (w postępowaniach zakończonych). Podmioty takie mają możliwość ochrony swoich praw przez złożenie odwołania od wydanej decyzji w tzw. terminie otwartym. W tej sytuacji organ bądź rozpoznaje odwołanie merytorycznie (uznając że odwołujący jest jednak stroną postępowania), bądź stwierdza niedopuszczalność odwołania, bądź umarza postępowanie odwoławcze. Orzeczenia te podlegają kontroli sądowej. Kiedy zaś decyzja wydana w sprawie jest już ostateczna, strona niesłusznie pominięta w postępowaniu, może domagać się jego wznowienia powołując się na przesłankę określoną w art 145 § pkt 4 K.p.a.
W niniejszej sprawie skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Po zakończeniu tego postępowania nie może zatem skutecznie domagać się dostępu do akt sprawy przez wykonanie uwierzytelnionych odpisów wszystkich zalegających w nich dokumentów. Jak mowa wyżej w postępowaniu wpadkowych organ nie może dokonywać weryfikacji podmiotowego ukształtowania postępowania – tym bardziej, że postępowanie to zostało już zakończone a decyzja była już ostateczna. Postępowanie administracyjne nie przewiduje procedury "podważania ostateczności decyzji" w postępowaniu o udostępnienie akt sprawy administracyjnej. Konsekwencją bowiem, uznania skarżącej za stronę zakończonego już postępowania a co za tym idzie udostępnienia jej akt sprawy (jako stronie) powinno być doręczenie jej też decyzji, która jest już ostateczna. Prowadzić by to musiało do skutków jakie procedura administracyjna nie przewiduje. Wskazać na koniec można, że skarżąca miała możliwość złożyć podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, byłaby zatem stroną postępowania wznowieniowego z możliwością do wglądu w akta sprawy z czego jednak nie skorzystała. Postanowienie odmawiające jej dostępu do tych akt było zatem w pełni prawidłowe.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.